农村最低生活保障政策执行中存在的问题及对策

农村最低生活保障政策执行中存在的问题及对策

一、低保政策执行中出现的问题自2007年7月农村最低生活保障制度实施以来，最低生活保障制度发挥了社会支持的作用，为贫困提供了显著的帮助。但政策执行中出现一些至今尚未解决的问题,影响农村低保政策目标原则在实际中的贯彻落实。学者对农村低保政策进行大量研究,研究认为,农村低保政策维护了农民基本生存权二、农村最低生活保障政策的实施效果(一)建立与社会救助相结合的救助制度我国农村低保政策在实施中不断探索改进,各地政府根据不同家庭实际情况采取不同的救助标准进行分类施保。第一,加强了低保工作的针对性。对农村贫困群众基本生活的不同需求,实行动态管理,使救助政策更加科学化,对农村残疾人员、五保户等特殊人员给予更多的政策倾斜。第二,根据不同需求分类救助。将贫困对象在住房、医疗等方面的突出困难进行针对性救助。低保制度建立之后仅仅几年,已经基本上建立了以低保制度为核心,教育、医疗、住房、司法等专项救助为辅助,灾民救助、五保供养、流浪乞讨救助、临时救助等为补充的社会救助体系。第三,实行动态管理。对那些有劳动能力却养成福利依赖的贫困对象,将静态救助转变为动态救助,使得救助工作更加透明公正。第四,减少了低保救助“断层”现象。对于一些低保边缘群众,将救助范围由贫困对象扩展到相对贫困对象,把更多的低收入者纳入低保范围,使其得到及时有效的帮助。(二)低保制度的建立自农村低保工作开展以来,历经了从缓慢到快速发展的阶段,据相关数据统计,1996年试点探索以来,开始并没有取得理想的效果,2005年我国建立农村低保政策的省份只有12个,2006年短短一年达到24个,2007年6月底,全国31个省份都建立了农村最低生活保障制度,标志着我国覆盖城乡居民的农村低保制度正式建立,全国农村贫困人口实现“应保尽保”的目标基本达到(三)低保资金及其分配物价水平是确定低保标准的一项重要指标,近几年,物价水平不断上涨导致居民生活成本增加,在财政紧张的情况下,政府仍然拿出大量财政资金保证农村低保标准的上调。在农村低保政策具体执行中,效果显著,相应的低保资金的投入力度和保障标准逐渐提高,对维护农村贫困人口的基本生活发挥了积极作用。据国家民政部提供的资料统计,2008年全年累计发放农村低保资金222.3亿元,比上年同期增长113.5%,截至2015年,全年各级财政支出农村低保资金931.5亿元,比上年同期增长7.1%,国家用于农村低保财政支出资金逐年提高,具体情况如图1所示:如图2所示,从2008年开始,农村低保平均标准实现连年增长。2008年全国农村低保标准为每人每年987.6元,相比上年同期增长17.6%,到2015年全国农村低保平均标准达到每人每年3177.6元,比上年增长14.4%,全国农村低保年人均补助水平1766.5元,比上年增长13.8%。三、农村最低生活保障政策的实施存在一些问题(一)从执行政策的角度来看1.农村低保对象收入难以准确界定第一,家庭收入难以核定,并缺乏定期申报。与城镇居民相比,农户收入来源趋于多样化,在价值转化过程中存在较大的随意性;过于强化土地的保障功能,忽视了农作物收成受季节及自然灾害影响较大而造成收入的不稳定性情况;另外,收入申报制度缺失,申请者及子女外地资产和收入核查困难。因此,难以实现对农村低保户家庭收入的动态监测,导致许多已经不具备条件的低保对象没有及时发现和清退,仍然领取低保补助。第二,家庭经济收入核定信息不通畅,缺乏农户贫困信息共享制度。县级以上政府民政部门承担信息核对工作,但信息核对系统不对县乡低保工作者开放,给基层低保户认定工作带来不便。第三,低保对象没有分类界定2.保障保障的作用发挥不充分现有的农村低保制度,是根据当地实际划分“贫困线”,将低于低保标准以下的群众作为低保对象,这可能导致在设定的低保标准下,产生挣得越多得到补偿越少的认识偏差,使得农村低保制度在执行中显现负作用。首先,低保对象未必都是完全丧失生产能力者,可能源于多种原因导致暂时性贫困,而依靠自己努力可能会脱贫,但是有些地方实施的配套救助措施大大提高了低保的含金量,使得很多人宁可不就业也不愿意放弃享受低保的机会。其次,单一标准的低保政策没有对未来脱贫者产生激励效果。尤其收入水平在低保标准临界点徘徊的贫困户,不但得不到低保庇护,也不是脱贫帮扶重点对象,这类贫困人口长期得不到帮助,就会对低保制度和政府失去信任。另外,低保制度执行中与其他保障制度不衔接。农村脱贫的一个关键因素是建立完善的农村社会保障体系,现有的社会保障制度不协调,甚至有的低保对象及时脱离贫困也会因为其他原因返回贫困,打击了低保对象脱贫的积极性。3.农村最低生活保障的标准与经济发展相去甚远(二)从应用的角度来看1.农村低保人员缺乏各级民政部门是低保政策的主要执行机构,但是在实施过程中存在工作不能有效对接的情况。第一,农村专职低保人员缺乏。近几年,低保对象数量持续增多,与之相应的低保人员没有增加,工作量大、内容繁杂,势必影响到低保执行效率;不但如此,低保工作行政经费捉襟见肘,基层低保工作者任务繁重但工资待遇低,职业发展空间不明朗,工作积极性不高2.政策执行的随意性村干部在农村低保政策执行中具有较大的权利,上至政府的政策实施,下至农民的申请及核查,都由村干部来落实,虽然方便了工作的展开,同时也存在政策执行的随意性。在实践中,面对低保资金的诱惑,一些干部往往不惜以身犯险,利用自己手中的职权,以权谋私,中饱私囊,主要体现为:第一,出现冒领、骗取低保资金现象。有的村干部不及时传达上级政策,不及时反映群众意见,趁机钻空子,冒领、骗取低保资金据为己有。第二,“关系保”和“人情保”等现象较普遍。(三)从实施对象的角度分析1.农村低保宣传不到位农村低保政策是一项惠民工程,关系到农户的切身利益,按理说农户对这项政策应该比较了解,但现实中,由于信息不对称,宣传不到位,很多农村居民对低保的申请程序、保障标准、受保的权利义务等都缺乏了解。此外,农村低保政策在执行中受到农村乡土文化的影响,很多人认为对贫困者的救助是一种慈悲行为,是对穷人的施舍和同情,所以低保给多少、应该给谁都没有明确的了解和认识,政策“误读”导致对低保户的“社会排斥”现象,居民的基本权利得不到保证2.托马斯斯德哥尔摩的贫困文化一方面,很大一部分人抱着“国家给的低保不拿白不拿”的心理,他们具备劳动能力但不愿去改变生活现状,摆脱贫困的愿望并不强烈,长此以往,这种消极的态度也就逐步适应着一种得过且过的生活状态,这种独特的生活方式和价值观念,可以用奥斯卡·刘易斯的贫穷文化来解释(四)从实施的规范性角度来看1.低保对象不公开在农村低保政策实施过程中,多数农民对该政策了解得并不清楚,甚至有的村干部和低保对象对基本的保障标准、执行模式、运作程序等都不了解,也缺乏维权意识,这反映了低保制度运行缺乏透明性和规范性。第一,低保政策不公开。有些农村,了解低保政策的往往仅限于村委会相关人员,有的低保名额是村干部主动帮忙申请的,农户一般接受了也不问具体的政策,有些地方虽然公开政策,但是因公开时间短等原因,效果也不理想。第二,评选过程和结果不公开。有些农村在执行低保政策时,会根据实际情况将低保名额直接给了几个被大家公认的困难户,不调查、不公示,评选过程不公开,甚至被保对象事先可能也并不清楚,造成低保对象不透明。第三,群众举报监督积极性不高。有的地方怕群众举报引起不稳定而没有设立举报箱或公示举报电话,无法实现群众监督,有的即使设立了监督举报渠道,但是大部分人抱着“多一事不如少一事”“事不关己,高高挂起”的态度,主动参与监督举报的积极性不高,在低保问题上难以与村干部对话。2.农村低保政策缺乏法律上的确认和根据迄今为止,我国只有《社会保险法》,而没有专门规范农村低保工作的全国性法律法规如《社会保障法》。有规范作用的全国性文件是民政部1996年印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和国务院2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,但这些规范性文件权威性不够,政府的农村低保政策缺乏法律的界定和调整,使得骗保现象无法依法惩处。同时,有效的监督是保证制度执行力和信息反馈过程透明化的重要途径,而目前的农村低保制度缺乏如何监督及发现问题如何处理等明确规定,部分农村低保认定程序不规范,公开性透明性不够,短期性低保公示流于形式,很多“关系保”“人情保”等问题很大程度上缘于法律保障和监管机制的缺位。四、国外的低保费政策的比较国外低保政策没有明确的城市和农村划分,农村低保和城市低保政策统称为社会救助制度,主张国民平等享受政策权利。(一)日本和英国的社会援助制度1.健全生活救助制度日本的最低生活保障制度通常指生活保护制度,以补充性的保障形式保护居民的正常生活救助制度。其特点有:一是严格准入制度。在实施中主要是对困难家庭的生活进行调查后,对维持基本生活不足的部分给予补充,即被保对象在接受救助之前必须经过严格的收入调查和财产清查,原则上应该倾尽所有资产仍不能维持最低生活标准的,才能申请生活救助。二是建立立法保障。1946年颁布的《生活保护法》,体现了无差别平等和国家主体责任,其实施主要由各地方政府及具有志愿性质的民生委员反映情况并进行统计工作,《民生委员法》明确了民生委员的责任与义务,为低保制度执行提供了法律保障。三是分类较细。日本的生活保护制度的种类相比我国的低保分类更加细化,主要包括生活、教育、医疗等八个方面,被保者可享受其中一项或几项甚至全部,覆盖面更宽。四是提供创业支持。日本生活保护法提供了创业补贴,另外,日本政府针对低收入者提供了许多技能培训、讲座等服务,扶持力度很大,很多被保护者以此解决了就业问题,生活得到改善,实现了“自力脱贫”。2.基督教徒的救助制度英国是最早实行社会救助的国家,救助范围较广、救助制度比较完善。其社会救助制度是以基督教徒的慈善行为和同行间的互帮互助为开端,后来逐步确立救助对象以老弱、失业、患病人群为主体的救助制度。1948年颁布《国民救济法》,1976年更名为《补充救济法》,主要是补充《国民保险法》存在的不足,英国的现代社会救济制度基本形成(二)以国外的经验为例1.实行农村低保政策,保障人民群众的基本生活日本和英国两个国家实施社会救助制度时都没有明确界定出农村和城市的具体分类,英国的救助政策具有普适性,只要是基本生活无法得到保障的都可以申请,每个公民都享有平等的权利,日本倡导对困难群众实施“无差别平等”。我国城市低保制度1997年就已经在全国范围内展开,而农村低保2007年才在全国展开,城市低保政策起步较早,为农村低保政策的执行提供了经验。但需要注意的是,城乡低保补助的差距仍然很大。2.完善立法,保证社会救助任何制度的有效执行都离不开法律的保障,特别是农村低保政策的执行更需要立法来实现规范性操作和约束。从日本、英国的共同点来看,都比较重视法制化建设,日本政府对《生活保护法》不断修正和补充细化,使得内容更加充实,保证了社会救助执行的各个环节都有法可依;英国从颁布《济贫法》开始,逐步建立起健全的法律制度体系,让制度实施更加公平和有效率。对比之下,我国目前仍没有出台农村低保政策的相关法律,农村低保执行时依据主要是国务院或民政部门出台的各项法规和规范性文件,强制性不足,规范力度不够,立法滞后是农村低保政策执行必须要解决的难题。3.救助社会范围广泛为低保对象提供了多层次的救助,为低保对象提供了多维度的救助,为低保对象提供了救助。背景社会救助不仅是生活救助单方面的内容,还包括社会保险、医疗等整个社会保障制度的全面发展。日本的救助体系包括医疗、教育等多个方面,为低保对象提供了多类型的救助,覆盖范围比较全面,英国的社会救助是通过对下岗、失业、贫困人群提供救助保障,帮助贫困人群实现自救。因此,农村低保政策执行的最终目标不只是解决基本生活问题,更要考虑到被保对象的发展需求,建立和完善社会救助体系,达到农村低保全方位救助的目标,促进社会和谐稳定发展。五、实现农村低保由扶贫到脱贫的目标转变农村低保是一项民生工程,低保政策设计既要保障政策的社会兜底作用,又要保证政策的公平性和有效性,实现农村低保由扶贫到脱贫的目标转变。针对农村低保政策执行中出现的问题,提出如下对策建议:(一)为特殊困难人群的低保按照家庭财产和劳动能力,低保对象可以分为四类:第一类是无依无靠、无生活来源、无劳动能力的孤老病残者,这部分群体可参照原“五保”政策,纳入终生低保范围并享受全额医疗报销,低保对象不需要定期认定。第二类为因病致贫者和失依儿童,这部分群体适合阶段性低保,等身体康复或达到劳动年限后应适时退出低保。这类群体的低保政策应与农村救助政策(如医疗救助、住房救助、教育救助等)相挂钩,实行双重保障。第三类是具有一定劳动能力但长期失业者,其中,客观性失业者纳入临时性低保且必须参加政府组织的教育培训,培训后两年内仍不能实现就业者将退出低保。第四类是将处于贫困边缘的集中连片特困地区贫困群体纳入扶贫开发政策范畴。(二)保制度标准“并轨”2016各省市相继调整标准,部分省市实现了城乡低保制度标准的“并轨”,如上海、北京等地。各地区保障标准都有很大差异,标准过低解决不了贫困人口的生活水平,过高又造成地方财政负担,并降低劳动者的积极性(三)提高农村低保工作人员素质第一,设立乡镇民政所(办)独立机构,适当增加区县低保工作编制,设立村社民政代理,并加强低保工作者培训,建立专门化、专业化、高效率的低保工作人员队伍。第二,增加农村低保工作行政经费。区县财政预算中增设低保支出专项,低保资金专款专用,提高入户调查走访补助,改善工作条件。第三,建立以绩效为标准的激励机制和晋升制度,扩充乡镇低保工作人员,吸收社会保障等专业性较强的大学生(四)对低保农户的救助要更加注重农村低保对象个体能力的增长,采取就业激励措施,促进低保人员通过提升能力摆脱贫困。第一,设立高收入标准和低收入标准两条低保线。低收入标准低保线以下的贫困者实现应保尽保,高于低收入标准而低于高收入标准的农户实行“负所得税”制度,即政府按照低于高收入标准的差额部分给予一定比例补贴。高收入标准界定可以接近或等同于脱贫标准。第二,扶贫开发部门可以从民政部门获得贫困户信息,优先帮扶那些有劳动能力的暂时性贫困人群或个体。也可以开展社会捐赠活动,动员企事业单位、社会团体或有条件的个人伸出援助之手,帮助低保家庭走出贫困。第三,县级政府为低保人群提供免费的职业技能培训和免息的小额贷款扶持等,并逐步将免费政策范围扩展到高收入标准以下农户,帮扶有劳动能力的低保对象实现就业,实现低保政策由单纯“输血”转化为扶持生产的“造血”功能。(五)建立城乡收入申报信息系统,加强社会监督第一,建立农村低保户财产和收入申报制度,定期向乡镇民政部门申报财产和收入状况;政府机构通过不定期走访低保对象,了解实际生活情况,监督低保工作是否有效展开;试点建立区县农户财产收入申报信息系统,条件成熟时示范推广并实现全国联网。第二,加强农村低保认定社会监督。由乡镇民政部门工作人员和村民小组组长成立本村低保认定监督小组,并经常性地对低保实施状况进行落实核查,全程监督低保认定工作。第三,建立低保农户诚信档案,完善低保诚信体系。经济条件改善后主动退保者,再次返贫时优先享受低保。第四,加强农村低保动态监管。接受群众监督,对群众反映的问题,区县民