论农民集体土地的法律规制

论农民集体土地的法律规制

“在中国现行农业权利的基础上，对中国现行农业权利进行了分类和有效整合，这是农业权利制度立法的基本前提。”2009年12月21日，在中南财经政法大学中国农村土地法律制度研究中心（下称“中国农地法律制度研究中心”）与法制日报社共同主办的“中国农村土地立法问题研讨会”上，中国农地法律制度研究中心主任、中南财经政法大学副校长陈小君教授亮出了她的观点。此次研讨会，与会者围绕“后农业税时代农地权利体系与运行机理研究——以对我国十省农地问题立法调研为基础”、“我国集体土地所有权法律制度改革——方向与出路”、“土地管理法修改必须遵循的几个原则”等12个主题进行了深入的研讨。从陈小君的观点开始，研讨会现场讨论激烈，焦点都是中国农村土地立法方面的热点、难点问题，体现了“百家争鸣、百花齐放”的学术交流氛围。陈小君：集体与个人是农地权利体系的核心从2001年开始，陈小君就与她的团队着手尝试对农村土地立法问题进实证研究。2005年年底，他们承担了教育部重大课题攻关项目：农村土地问题立法研究。其间，他们采用田野调查的方法，风里来、雨里去，深入农村、田头，取得了大量的一手调查成果。“这一次我带来‘后农业税时代农地权利体系与运行机理研究’就是我们对我国10个省2次农地问题大规模的社会调查数据和典型素材，以及分类研究报告，进行综合分析所形成的部分研究成果。”值得一提的是，作为课题项目的负责人，每一次调研陈小君都是亲历亲为，“我们的数据经得起推敲。”陈小君团队的研究结果显示，在农地权利体系的层次中，集体土地所有权为原权利，这是第一层次的权利，处于农地权利体系的核心；以集体土地所有权为基础，将派生出土地承包经营权，集体建设用地使用权，宅基地使用权、地役权、自留地、自留山使用权和债权性农地使用权，这是第二层次的权利，是农地权利体系的基础；由集体土地所有权所衍生出的征收征用补偿权、农民的社会保障权和成员权利、土地发展权、空间权等是第一、二层次各种农地权利实现的保障，其处于农地权利体系的第三层次。“权利主体的利益实现，谁是权利主体，我们觉得首先要关注农民集体的利益实现，然后是农民个人的利益实现，我们的目标是竭力实现农村集体经济获取最大的收益回报，进而保障农村集体经济组织中个体成员的利益目标和双赢格局。”陈小君说，“农村集体组织是非常有必要的，它承载了太多的功能，农民对它很期待，我们最近的一次调查，就充分地反映了这一点，因此集体与个人要形成一种互动。”对农地权利的运行机理，陈小君团队也提出了他们的观点：一是集体土地所有权，自公权主导回归私权自治，从集体被动让渡权能到主动建立合理的权利行使制度；二是土地承包经营权，要规范和明确相关概念的范畴，逐步强化物权效力，拓展自治流转的制度空间；三是宅基地所有权；四是地役权与自留地、自留山使用权：从保守封闭的制度立场转至开放的立法姿态；五是农地登记制度，从行政管理手段到物权的公示公信；六是农地征收，从使用强制过渡到权益平衡，从不与民争利、让利于民到还权于民。确定农民所有权的私权地位在研讨会上，没有人回避新中国成立60年中三次农村土地政策的转变。第一次是土地改革，第二次是家庭联产承包，第三次土地经营权流转。围绕农村土地立法问题，争论注定会持续不断。集体所有到底是谁所有？如果说是农民集体所有，那么所有者以什么样的形式主张自己的所有权？这种所有权包含哪些内容？农民和土地之间隔着所有权这样一座高山，所谓农民的经营自主权其实是很脆弱的。尽管中央反复重申，农村土地承包关系长久不变，但因为所有权主体不明确，在执行中给县、乡级政府甚至村委会留有足以产生各种弊端的行政运作空间，致使因土地问题而产生的争议甚至群体事件呈逐年上升趋势。“我们至今没有一个完善的、足以保证农民对于土地权利的法律体系。因此，确保农民在土地经营权流转中主体地位的政策，在执行中可能会大打折扣。”有学者指出。针对集体所有权的权属问题，很多专家、学者提出了各自的主张，以陈小君为代表的观点认为，要把集体所有权由目前的公权主导逐步转为私权自治，西南政法大学副校长刘俊教授则认为，可以把集体所有权做虚，最后实现土地国家所有权的拥有，同时将集体土地利用权做实，把集体土地利用权做到能够在市场上自由流转，真正赋予它私权性的多维性和法律地位的程度。“为什么很多问题解不开结？就是把集体所有权当成私权，所有权人随时随地都可以借助传统的所有权理论，对进入市场的承包土地使用权、建设用地使用权、土地利用权等进行不恰当的干预，因此始终不可能建立起一种自由流转的土地市场。”刘俊分析当前土地权属不清的原因。在刘俊看来，将来的改革，应该在集体土地所有权和土地利用权之间，通过法律设置一道防火墙，把集体土地所有权人和承包土地使用等真正具有市场化的财产所有权的人分割开来，让土地所有权人只有在权利设计的时候，在通过一定的法律程序和一些环节行使现在意义上的所有权职能，然后将土地利用权做大做实，做成一种真正的能够独立在市场上自由流转的权利。因此，这种权利应该赋予它完全的占有、使用、收益、处分这四项完全的权能，这是对进入市场从所有权分离出来的特定私权的处分权，这种纯粹的物权不应该设立期限，如果设立期限，到期的时候会带来很多法律上无法逾越的制度障碍和法律障碍。刘俊强调，这种权利应该强调独立性，也就是说我们在土地征收的时候，在进入市场的时候，或者在是否统一征收的谈判的时候，真正的当事人应该是承包土地使用权人，不应该再是集体土地所有权人，现在很多的社会调研也能够证实这样的一个现实问题。对于农民利益的侵害，很重要的一个主体是村委会和村干部，这也是不能忽视的一个问题，为什么会出现这样的问题，也就是农民手里的土地权利没有独立性，所以一定要完成独立性。规划管制与用途管制并重农村土地立法问题是一个集合现实性、实用性、前瞻性为一体的综合问题，在这一点上，国务院发展研究中心研究员刘守英提出了他的几点看法。“我觉得如果国家对现行《土地管理法》修改的几个基本原则没有达到，恐怕在实际效果上会大打折扣。”刘守英的理由是，目前《土地管理法》的基本修改背景与1997年修改的时候，已经面临着根本性的改变。他认为现行的《土地管理法》从制订到实施，侧重于管，侧重于耕地的保护、用途的管制、计划的制定，整个过程中面临的根本问题是缺乏对土地的权利保护，而导致整个社会矛盾加深。刘守英认为，《土地管理法》新一轮的修改宗旨应该是建立土地权利保护为核心，来构建现代土地权利体系，这是要坚持的一个基本原则，如果仅仅是强调一个管的职能，不强调权利保护，在下一步城市化、工业化过程中会碰到更大的问题。在刘守英的观点中，第二条原则是要还原现代土地管理制度的核心，是用规划和用途管制来管理土地农转非的转换，从而而改变国有制和集体所有制的准入方式规划土地准入进程。“我们看到整个《土地管理法》里面加强了关于登记、土地整理、土地检查，土地管理的职能在大大加强，但是现在整个国土管理中面临的最大问题是管和用合一的问题，管地者是一个系统，用地者也是一个系统，市场这一块并没有独立于管的行政职能，这两者没有分开，管地者又是批地者，地方政府又是用地者，成为土地利用的最大利益者。国有土地垄断市场形成的结果，是国有土地的垄断导致供求的不平衡，导致了土地的非市场配置，导致了制度性的腐败。国有土地的管和用必须实行分离，加大市场用地的程度，强化政府法制管理的程度。”管用分离是刘要表达的第三个原则。在实地的调研中，刘守英发现，现行的耕地保护制度，存在着很大的缝隙，耕地保护面临的最大问题是保护耕地的比较利益太低，所以保护耕地的人没有积极性。而地方政府由于是管地和用地合一，有土地用途的积极性大于耕地保护的积极性。“我们现在是在强化地方政府保护耕地的责任，但是真正耕地保护的最微观主体是农民，由于比较利益低下，他们没有保护的积极性，所以我觉得耕地保护制度，如果不解决农民保护耕地的积极性，整个耕地保护也会落空。”刘守英重点强调，如果本轮修改不总结原来的教训，那么在应对下一轮城市化过程中面临的政府和农民之间在土地权利上的利益冲突，将来会十分被动。法制日报社总编辑雷晓路在接受采访时表示，当代中国“三农”问题已成为集广泛性、艰巨性和复杂性为一身的、影响经济社会发展的重大问题，党的十七大报告提出“解决好农业、农村、农民问题，事关全民建设小康社会大局，必须