法治视域下的社会共治公共危机治理的视角

法治视域下的社会共治公共危机治理的视角

一、“新冠肺炎疫情”下基层治理的现实困境公共危机的预防、控制和管理是国家治理体系建设的重要建议之一。“任何时代、任何国家，紧急状态是难于避免的”（2020年新型冠状病毒疫情（以下简称“新冠肺炎疫情”）的暴发使公共危机与社会共治不期而遇，公共秩序紧急状态的应对考验着新型治理探索的深度与广度。从医疗资源的应急调配到经济市场的协同预警，再到全社会的联动响应，社会共治在新冠肺炎疫情应对中扮演重要角色。无独有偶，新冠肺炎疫情的治理思考同样表现出较强的社会共治禀赋：经济学学者从体系性角度提出分类治理原则，重点解读“政府治理、社会治理和公司治理的协同合作效应”（二、“政出材料”与“行政应急”在治理现代化浪潮之下，社会共治愈发演变为普适性的制度工具。然而，突发性公共危机短期内引起的公共秩序震荡似乎从逻辑上颠覆了共治发展的社会性基础，紧急状态下的“政出一门”与“行政应急”显得尤为必要。因此，在公共危机的紧急性与社会共治的现代性之间建立结构性对接是社会共治应用于公共危机治理需要事先厘清的逻辑。（一）风险的扩散效应公共危机的发生与演变并非“一事一物”的孤立影响，而是对关联公共领域持续输出系统性影响，贝克（2018年版）认为，“风险在扩散过程中展现出了具有社会意义的回旋镖效应”。公共危机社会共治的有效开展得益于二者风险类型的契合与制度功能的匹配。“风险的发生、分配和预防已经取代财富的生产和分配成为风险社会的主要关注问题”（斯蒂尔，2012年版）。（二）“行政应急”下的公权与私权冲突中，政府被赋予非常态的应急响应制度，在紧急状态与常态化的国家治理运行不同，以公共危机为代表的紧急状态治理更趋集权化，行政权力行使的实体强化与程序简化成为突发事件应急响应的必然之举。从治理结构上看，紧急状态的治理与决策机制表现出“政出一门”的特征，即通过短期内权力的集中实现应急管理决策的统一，降低治理活动的协调成本。例如，《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）依据“分级负责、属地管理”的原则，针对突发事件的不同级别赋予不同级别的政府对行政区域内突发事件的处置权限。从治理方式上看，以控制和消除突发性社会问题为导向，政府被赋予非常态化的行政应急措施。例如，《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）在疫情控制中赋予政府停市、停工、停业、停课等紧急措施。概览而言，在以“政出一门”和“行政应急”为代表紧急状态集权中，公权与私权的冲突成为一种必然。公权的集中与强化使得私权行使受到非常态的限制，权利的克减成为紧急状态应急响应的制度牺牲品。诚然，紧急状态下的公权扩张并非毫无边界，公私衡平视阈下的限权与监督成为公共危机治理中的关键性命题。“现代社会治理之所以强调合作的缘由在于依靠合作可以消除政府中心主义引发的治理失效”（（三）制度赋能社会共治公共危机的社会共治立足本土化与现代化治理资源的挖掘：将社会共治从常态化应用推向公共危机的应急治理既要挖掘早期公共危机治理中蕴含社会共治特征的制度经验，又要借鉴近期关联实施领域社会共治的制度实践。具体来看，现阶段开展公共危机的社会共治具备三方面的制度基础：第一，共治理念的话语认可。党的十九届四中全会指出，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”。社会共治经由治理实践经验的提炼，逐渐成为中国治理现代化探索中的有益经验。对于公共危机而言，社会共治并非新鲜事物。新世纪以来，在SARS事件、南方特大雪灾、汶川地震、甲型H1N1流感病毒、玉树地震、H7N9型禽流感等突发公共危机的应对中，不乏社会团体参与救助、社会组织区域自治、市场主体风险共担的典型事例。多次公共危机处置中的协同实践为共治理念的社会生成奠定基础。第二，共治系统的制度孵化。社会共治的开展建立在充分、全面的共治结点之上，在“政府—市场—社会”的三元架构之下，外部制度环境的有益变迁是提升共治节点质量的关键要素。伴随中国法人制度类型由“企业”导向过渡到“营利”导向，社会团体、基金会以及社会服务机构的非营利性地位得到法律认可。根据民政部2019年4季度统计数据显示，目前全国共计设立社会团体37.2万个，基金会7580个，第三，共治技术的创新保障。作为现代化治理方式的探索，技术进步及其引发的社会结构性变革是促进社会共治精准化运行的原生土壤。政府内部、政府与社会之间高效的信息交互为“共建共治共享”治理格局的建立提供民主化与技术化支撑。移动互联与数据技术的应用使得人类社会的发展日趋扁平化，但“大数据并不是一个充斥着算法和机器的冰冷世界，人类的作用依然无法被完全替代”（舍恩伯格和库克耶，2013年版），三、其他公共危机2020年新冠肺炎疫情发生以来，社会各界积极参与公共危机的协同治理。相比于新世纪以来中国面临的其他公共危机，新冠肺炎疫情从社会影响、应急响应和社会协同等方面均表现出不同以往的独特性。如前所述，社会共治是植根于中国本土化的治理实践提炼，此次危机的发生恰好成为社会共治现代性与融合性的“试金石”，社会共治能否在公共危机应对中发挥作用亟待实践验证。（一）政策预警与联动毋庸置疑，政府在公共危机中处于法定的应急主导地位，这一角色设定也将社会共治明确为政府主导下的社会协同。新冠肺炎疫情发生以来，国家与地方政府相继依法展开应急治理，并根据各地实际情况适时调整重大突发公共卫生事件应急响应级别。除紧急状态政府干预权的应急行使外，社会共治下的政府镜像更加突显自上而下的指引与规范，具体表现在：其一，社会风险的政策预警。新冠肺炎疫情虽发轫于医疗卫生领域，但对社会整体公共秩序运转造成全面影响，因而治理中的政策预警与联动显得尤为必要。此次危机伊始，中国政府在医疗资源应急调动的同时，也针对经济与社会发展中可预见的风险进行必要的政策布控，国务院各部委、地方政府也在职权范围内出台涉及社会主体权利保障、企业金融财政扶持与社会安全秩序稳定等配套政策。系统的政策指引为公共危机的社会共治提供充分的外部制度保障，而明晰的社会性风险提示也为社会共治的开展树立靶心。其二，治理主体的行为规范。基层群众自治性组织与部分社会公益组织的行政化倾向使得政府在危机治理中面临多重主体角色。新冠肺炎疫情发生以来，社会共治视角下政府对治理主体的行为规范集中表现在两类事件的处理上：一方面，在社会共治信息交互机制的运行之下，治理主体的行为不规范触发政府及时的整改与问责。例如，在社会关心的红十字会捐款分配中，政府及时依法处分多名机构负责人，并与第三方企业展开合作，接管紧急物资的配送工作；另一方面，在社会基层共治主体的引导中，政府适时出台实施行为指引，引导共治主体有效参与危机风险应对。例如，新冠肺炎疫情“强制隔离”措施的施行使得社会生活的基本保障有赖于生活必需品的集中配送。在街道社区、传统商超与电商平台的多方参与中，专业性背景差异引发非正式规则的形式各异。有鉴于此，商务部及时发布《关于推广疫情防控时期保障生活必需品供应典型做法的通知》，将合理化的非正式规则有效提升为正式的行为指引。（二）社会公益组织的具与效能社会共治归根结底是对社会治理资源的挖掘与统筹。公共危机期间，政府主导下社会治理主体自发地、有序地参与危机治理是应对系统风险的必要保障。新冠疫情治理的社会协同在形式、工具与效能方面表现出超出既往的现代性，具体表现在：其一，多元化的社会救助。在政府统筹之外，社会公益组织自发的救助行动愈发在公共危机的应对中发挥重要作用。借助自身的专业经验与资源调配优势，诸多非营利性公募基金会成为新冠肺炎疫情“点对点”精准救助的典范。此外，以同乡会、校友会、商会为载体形式的社会组织同样是新冠肺炎疫情精准化救助中不可忽视的社会力量。救助主体多元化在客观上减轻政府治理压力的同时，也为共治理念的强化提供衍生环境。其二，信息交互的平台建设。“把公共争议和利益冲突置于一个公开协商的行动过程（（三）自治组织的构成源于市场外的公共危机对市场内的主体发展存在系统性、持续性的影响，由此市场维度公共危机的社会共治应当更趋前瞻性。经济社会结构的深刻变迁为市场自治提供了衍生土壤，利益共同体的身份绑定促成企业与行业内部的治理约束力并不亚于居民委员会、街道等基层自治组织。结合此次疫情治理，市场的自治镜像表现在：其一，经营风险的市场自治。新冠疫情行政应急措施的实施在短期内限制市场主体的自主经营权，市场主体面临内外双重经营风险。从外部而言，不可抗力因素的介入使得企业面临多维的履约风险。多数企业基于新冠肺炎疫情对行业的实际影响，适时发布法律风险的预警提示。从内部而言，由于人力与物力经营成本并不存在法律上的克减事由，企业经营风险的内化成为考验自治能力的重要维度。治理实践中，人力资源、财税金融等扶助政策的出台为企业风险内化提供外部制度保障，而企业之间的商业互助与资源共享成为此次疫情市场自治的亮点。据媒体披露，新冠肺炎疫情中针对应急性企业员工短缺与临时歇业企业人力成本激增的矛盾，部分企业探索疫情期间内的“共享员工”，既有利于公共危机的社会治理，也有利于缓解企业经营的高昂成本（四、治发展中的过度化与形式化风险坚持法治原则的社会共治已在中国学术界达成共识，法治边界的建立可以控制社会共治发展中的过度化与形式化风险。将日趋成熟的现代化治理工具运用到公共危机的治理中更应重视法治框架下的制度调试，以确保紧急状态社会治理活动的规范、有序开展。新冠肺炎疫情治理实践中的经验教训为我们思考“共治法治化”命题提供现实素材。（一）公共危机背景下社会治理的优化路径从常态治理到紧急状态应对，社会共治的现代化延续应当更加注重法治原则的贯彻。不同于常态治理中社会共治的稳步推进，公共危机应对中的社会共治缺少必要的制度论证与试错空间。并且，公共危机背景下社会治理问题的专业性与复杂性也为短期内共治主体的行为响应制造诸多的治理盲点。因此，社会共治的有序开展需要仰仗适度的政府调控与事前的法治安排，“依法应对是最基本、最简明、最稳当的科学应对”（新冠肺炎疫情的社会共治虽然取得诸多不同既往的治理成效，但是仍然在诸多维度反映中国行政应急法治化建设不足。从事前规范来看，社会共治的法律赋权有待逐步明确。“在宪法与民主法治下动员、依靠与组织人民实施共治，才能从人民民主的本质上实现国家治理现代化”（（二）治理危机：“私权尊重”引发的责任危机“随着紧急状态的延续，权利清单的内容会逐级减少”（在公共危机社会共治中推行“赋权与责任相对等”原则应当重点关注紧急状态中私主体的合法权益保障，通过治理进程中的“私权尊重”，提升治理的精细化与精准化。社会共治原本应该成为紧急状态下公私权冲突的缓和地带，而不应成为公私权冲突的扩张领域。与政府主导治理模式相比，社会共治的优势在于治理单元内部的信息供给充分与治理工具多元。“一刀切”式的治理与盲目性的共治参与最终不利于整体危机治理的效能提升，由此引发的法律纠纷也会最终打击社会共治的权威性。此外，在“特事特办”的应急语境下，共治秩序的维护不应建立在私权践踏之上，共治主体应重视对个人隐私、信息安全、生活保障等基本权利维护。（三）社会共治多元治理单元的交叉与信息共享“信息在现代经济增长中发挥的作用越来越重要”（公共危机社会共治的制度保障涉及相互联系、相互影响的三个维度：其一，政府的信息公开义务。“关键信息”“权威信息”的公开失序将会引发社会共治的导向不清晰。客观而言，此次疫情治理阶段政府信息公开的频次与形式均胜于以往，但是也必须清醒地认识到，疫情早期的预警性信息公开仍存在较大不足。政府信息公开的不及时与早期民间信息传播事件的草率处理反映出目前中国疫情预防机制中的“信息罗生门”，公众合理的知情权并未得到充分的重视。其二，共治主体间的信息交互。社会共治多元治理单元的交叉虽然有利于系统风险的社会应对，但是也会因内部信息交互体制的缺失引发治理成本的徒增，新冠肺炎疫情早期重复性的“填表防疫”即是明证。社会共治体系与政府治理体系的信息脱节也是此次疫情中有待改进的环节之一。其三，共治系统内的信息保护。在“疫情之下无隐私”的舆论倡导下，社会主体在社区、单位等关联主体领域存在严重个人信息的重复暴露，这既不利于个人隐私权的保护，也不利于治理效能的提升。更值得引起注意的环节是，谣言借助互联网与社会大众的不安心态肆意传播，政府在互联网时代面临更大的信息治理任务。在“防疫信息战”中，错误的信息匹配将会引发社会主体的连锁非理性行为，并最终将制约治理效能的实现。五、危机“公共性”与社会“社会性”的结构性对接：以法治框架为抓手历次公共危机的应对为中国突发事件法律治理机制的完善奠定了实践基础，而社会共治在公共危机治理中扮演的角色也应因其治理现代化特征而逐渐得到强化。危机“公共性”与共治“社会性”的结构性对接应当建立在法治化框架之下，通过系统的制度建设形成社会共治规范、有序开展的外部环境。更为重要的是，社会危机不应仅仅停留于公共危机的应急响应，还应体现在危机预警、事后秩序恢复等关联重要场域。为此，立足新冠肺炎疫情的社会共治实践，从以下方面做出制度展望。（一）出共治主体信息交互，缺乏宏观指引常态化的社会共治会“因信任断裂而在公权力执法、知识治理、市场规训等多个维度遭遇‘失灵’”（从规范与风控的制度逻辑出发，新冠肺炎疫情的治理实践表现出共治信息交互机制对社会共治有效开展的支撑作用。但是从目前的实践看，零星的共治主体信息交互不能掩盖系统性缺失的现实，并且现有信息交互仍以回应型为主，即建立在问题导向下的信息传播，缺少必要的宏观指引。更为重要的是，目前公共危机的社会共治更多局限于行政应急下的执行与监督，而在具体的预警与决策中缺乏足够的“共治声音”。“公共领域靠自己来解决问题的能力是有限的，但这种能力必须用来监督政治系统之内对问题的进一步处理”（哈贝马斯，2003年版）。（二）强化社会共治主体衍生机制社会共治的发展应避免步入工具万能主义的窠臼，使其在简单化的话语叠加下失去共治应有的系统性与现代性。相反而言，保持社会共治系统性与现代性的途径应当在于社会共治主体的塑造以及共治工具的升级。“政府与社会主体间合作关系的持久性有赖于社会主体自主性的尊重”（从公共危机的演变进程来看，现有共治实践更多集中于“事中”，而共治功能的持续性保障有待社会共治从应急响应发展为全程参与。从事前来看，应以培育为主线强化社会共治主体衍生的制度环境建设。一方面，应当大力拓宽公益性社会团体的准入路径，提升监管的透明度，在法治化框架之内赋予公益性社会团体更多的决策自由与发展空间，为系统风险的社会自救提供载体基础；另一方面，应当重视政府与企业间信息交互机制的建设，将共治主体实质性纳入公共危机的应急预案之中，充分发挥市场与社会主体在物流、信息、科研等方面的专业优势，形成重大突发事件的社会化预警。从事中来看，应以“三制”为载体，明确社会共治介入公共危机治理的具体通道。应急管理体制、应急管理机制与应急管理法制构成应急管理体系的中国特色，未来社会共治的发展应着眼于共治系统与应急管理体系的制度融合。首先，在应急管理体制下明确社会共治的基本导向，理顺国家领导与社会共治的治理逻辑，赋予社会共治主体较为清晰的权责范围；其次，在应急管理机制下，以信息交互为主线，提升治理行为的规范性，借助社会资源统筹提升治理效能；最后，在应急管理法制下，及时对社会共治中的焦点事件进行法律问责，并重视对非正式治理规则的法律认可与规范推广。从事后来看，应以激励为导向，以恢复经济社会秩序为目标，围绕财政、金融、社会保障等“最能够把政府、社会组织和居民个人有效动员、实现多元交互共治的线索”（（三）以“免“妇人”为依据的社会共治路径如果不能依靠有效的制度对社会资源进行合理化配置，那么社会共治将丧失介入公共危机治理的制度理据。“对公共机构的信任，不仅源自政府的透明度……还源自这些公共机构能把困难的工作做好”（布雷耶，2009年版）。社会共治的法律控制改善仰仗于政策指引与治理方式的协同变革。就政策指引而言，应当极力避免“一刀切”式的治理模式。一方面，社会共治的开展应以各地具体的共治基础为依据，依照宏观指引与区域探索相结合的原则有序推进。各地经济社会发展现实差异决定了社会主体在治理活动中各异的智识支撑，央地逻辑下地方治理能动性的法律赋权有助于提升治理的针对性，而突发事件的区域性也为地方治理的先行与主导提供依据。地方共治的“元单位”是宏观共治体系建立的基础，与此同时不同共治系统的制度竞争也有利于共治规则的良性输出。另一方面，社会共治不能简单