基于机构改革背景下的普通国省干线公路工程建设程序研究

基于机构改革背景下的辽宁省普通国省干线公路工程建设程序研究

刘旭光(辽宁省公路勘测设计公司沈阳市110006)近年来，随着国家加快转变政府职能、简政放权工作的深入开展，国家政府部门机构改革方案的实行，公路工程建设程序进行了简化和调整，审批权限和部门发生变化。根据现行国家及辽宁省政策，对程序审批各环节所依据的政策、法规的出处进行了研究和整理，论述了辽宁省普通国省干线公路工程在可行性研究、勘察设计两阶段建设程序的管理工作。1背景建设程序是建设项目从设想、决策、设计、施工到竣工，投入使用整个建设过程中，必须遵循的先后次序法则，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证[1]。1973年交通部颁布《公路工程基本建设管理办法》试行稿，首次对我国公路工程建设程序进行规范。1983年交通部根据试行多年意见对其进行修改，发布“关于颁布实行公路工程基本建设管理办法的通知”(交通部〔83〕交公路字262号)，修订后的管理办法正式施行。2003年经交通部第15次部务会议通过，公布“关于废止219件交通规章的决定”，包括《公路工程基本建设管理办法》在内的219件交通规章自2003年12月2日起失效。公路工程建设程序主要依据国家、各行业管理部门相关的法律、规定、条例和办法执行。按当时阶段要求，公路工程建设项目在可行性研究和勘察设计两阶段一般需要项目建议书、工程可行性研究报告[2]、城镇发展规划审查、水土保持方案论证、环境影响评价、用地预审、勘察设计招标和审查，征用土地报批等19个报批环节。其中各专项研究报告的论证结论是报批工程可行性研究报告的前置条件。2013年以来，围绕国务院深化机构改革和职能转变，国家、省级层面密集出台相关政策文件，各行业规定随之调整，公路工程建设程序在审批部门、审批流程等诸多方面较以往发生较大变化。2公路工程建设程序的调整和依据2.1工可研审批权限2013年3月，国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》，为落实国务院关于加快转变政府职能、简政放权的工作部署，国家发展改革委会同有关方面通过修订政府核准的投资项目目录大幅减少核准事项。2016年国务院发布“国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2016年本)的通知”(国发〔2016〕72号)。根据该通知精神，2017年辽宁省政府发布“辽宁省政府核准的投资项目目录(2017年本)的通知”(辽政发〔2017〕15号)。根据上述文件要求，针对辽宁省普通国省干线公路工程，跨市干线公路、国道公路、纳入国家批准相关规划的独立隧道由省级发改委审批，其余由各市、县级发改委审批。各专项研究报告(除用地组卷)应由建设项目批准机关的同级主管部门审批。2.2取消项目建议书审批根据2017年7月发布的“辽宁省人民政府关于印发辽宁省省本级政府投资项目管理暂行规定的通知”(辽政发〔2017〕31号)，辽宁省发展改革委不再审批项目建议书，只审批项目可行性研究报告(或实施方案)。2.3工可审批前置要件2.3.1规划选址、用地预审2014年12月，国务院办公厅印发关于“精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知”(国办发〔2014〕59号)，根据该工作方案，前置审批只保留规划选址、用地预审(用海预审)，其他审批事项实行并联办理，在项目开工前完成审批。2.3.2社会稳定风险评估2015年10月发布的“省发改委关于印发辽宁省固定资产投资项目社会稳定风险评估管理办法的通知”(辽发改投资〔2015〕897号)，要求政府投资项目的社会稳定风险评估应在审批项目可行性研究报告前完成。辽宁省普通国省干线公路建设资金以国家车购税、省燃油税补贴、市县自筹为主，因此社会稳定风险评估为审批工程可行性研究报告的前置条件。2.3.3防洪影响评价按现行管理要求，防洪影响评价为工可批复非前置要件。但以桥梁为主体的改、扩建工程，防洪影响评价直接控制桥梁长度、孔径、纵断等指标，进而影响整个工程的建设规模和造价，是工可研报告技术可行性、经济合理性的重要依据，应在项目工程可行性研究报告编制前完成。综上，辽宁省普通国省干线公路工可审批前置要件为：规划选址、用地预审、社会稳定风险评估，对于以桥梁为主体或桥梁控制整个工程规模和造价的项目，防洪影响评价也应在工可研报告编制前完成。环评、水保等前期手续并联办理，在项目开工前完成审批。2.4专项审批要件批复部门的调整2018年3月，国务院机构改革方案公布，根据该方案：(1)组建自然资源部将原国土资源部的职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理等职责整合至自然资源部。规划选址由住房和城乡建设部门调整为自然资源部门审批。(2)组建生态环境部不再保留环境保护部，环境影响评价报告调整为生态环境部门审批。(3)组建国家林业和草原局将国家林业局的职责，国土资源部、住房和城乡建设部等部门的自然保护区、风景名胜区等管理职责整合至国家林业和草原局，由自然资源部管理。林业组卷、项目所涉自然保护区等由林业和草原部门审批。3工程可行性研究阶段建设程序(1)招投标根据《2021-2022年度辽宁省政府集中采购目录及采购限额标准》(辽财采〔2020〕272号)规定，服务类项目采购预算金额在采购限额标准以下的项目，不纳入政府采购范围，无需编制政府采购预算和履行政府采购程序。采购限额标准为省本级和沈阳、大连、鞍山本级50万元，其他市、县(市、区)级30万元。根据项目所在市、县域，工可研及各专项报告编制费用在采购限额标准以上，需履行招投标程序；在限额以下，可直接进行委托确定承接单位。(2)用地预审为保证土地利用的总体规划实施，发挥土地供应宏观调控作用，控制建设用地总量，建设项目需进行用地预审审批。根据“国土资源部关于修改《建设项目用地预审管理办法》的决定”(中华人民共和国国土资源部令第68号)，建设单位需提供用地预审申请表和申请报告，以及建设项目列入相关规划或者产业政策的文件。自然资源主管部门对项目用地情况进行预审，出具建设项目用地预审意见。(3)规划选址为依据城市规划及其有关法律、法规对建设项目地址进行确认或选择，建设项目需编制项目选址规划报告，并由自然资源部门出具建设项目选址意见书。(4)社会稳定风险评估为有效规避、预防、控制项目实施过程中可能产生的社会稳定风险，建设项目需进行社会稳定风险评估，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，并由政法委员会审批。(5)防洪影响评价(以桥梁为主体的项目)编制防洪影响评价报告，由水利部门审批。(6)行业审查由省交通运输厅组织对项目工程可行性研究报告进行技术审查，并提出行业审查意见。(7)工可审批发改委对工程可行性研究报告召开专家审查会，审查通过以及前置手续齐全，对项目可行性研究报告进行批复。4初步、施工图设计阶段建设程序(1)招投标以项目可行性研究报告批复为前置条件，交通运输管理部门按省采购限额标准进行初步、施工图设计委托或履行招投标程序。(2)安全风险评估报告、项目安全性评价根据2016年3月“辽宁省交通厅关于印发《辽宁省公路建设全面推进安全生产风险管理实施意见》的通知”(辽交质安发〔2016〕129号)规定，项目所涉隧道、特殊桥梁应进行初步设计阶段风险评估；对二级以上干线公路新建或改扩建工程在初步设计阶段，应编制公路项目安全性评价报告。(3)初步设计审批初步设计应以工可研批复为依据，其文件的编制应符合工可研批复的相关内容和要求。市级交通运输局在初步设计文件，公路隧道、桥梁安全风险评估报告，项目安全性评价报告，请示报告，可行性研究报告批复，项目建设管理法人资料，环评、水保等专项评估费委托合同，土地使用及拆迁补偿费相关资料完整上报省交通运输厅后，由省交通运输厅组织召开初步设计专家审查会，审查通过后予以批复。(4)施工图设计审批施工图设计应以初步设计批复为依据，其文件的编制应符合初步设计批复的相关内容和要求。由市级交通运输部门召开施工图设计专家审查会，审查通过后予以批复。至此，依据国家和辽宁省现阶段政策及规定，普通国省干线公路工程可行性研究、勘察设计两阶段建设程序履行完成。5后置专项评估以下专项评估需在项目开工前完成审批。5.1林地组卷由林草主管部门出具使用林地审核同意书。5.2用地组卷根据2016年11月“国土资源部关于修改《建设用地审查报批管理办法》的决定”(中华人民共和国国土资源部令第69号)规定。(1)建设单位填写《建设用地申请表》，并提供项目用地预审意见、工可批复、初步设计批复，报送项目所在地市、县级自然资源主管部门。(2)市、县级自然资源主管部门编制建设项目用地呈报说明书，并按需提供总体规划图、分幅土地利用现状图、勘测定界图及勘测定界技术报告书、地籍资料或者其他土地权属证明材料。经同级人民政府审核同意，逐级上报有批准权的人民政府，并送该级自然资源主管部门审查。(3)还需补充材料：乡级土地利用总体规划图、耕地方案、地质灾害危险性评估报告、压覆矿产资源登记。5.3其他需编制水土保持方案、环境影响报告书、节能报告或节能登记表，由相关部门审批