关于《矿产资源法》修改的几个理论问题

关于《矿产资源法》修改的几个理论问题

自1996年修订以来，中国现行《矿产资源法》在市场上建立了一个基于市场的资产转让机制，允许持有资产在一定条件下进行转让，解决了1986年《矿产资源法》对资产管理过于严格的问题。近些年来,现行《矿产资源法》在实施过程中也出现了一些问题:矿业权出让环节的法律规制多有争议,对矿业权流转限制过多从而导致市场化程度不高在吸取各级矿政管理领导和学术界有关研究成果的基础上,结合历次实地调研所反映的实际情况,同时借鉴世界各地矿政管理的较为成熟的经验,特别是通过海内外矿法的相关制度比较,仅就与私法理论联系较为密切的一些法律关系,梳理出在目前《矿产资源法》修改中绕不开的若干理论问题,谈谈笔者不成熟的看法,抛砖引玉,以期为促进我国矿业的进一步健康发展提供一些可资借鉴的立法选择。1以突出权利属性的行政授权为资产登记，并强调其权利属性实践中,国家所有权的利益实现不到位和矿业权人的利益受到公权力的干预1.1进一步加强矿产资源国家所有权利益的实现鉴于国家矿产资源所有权的行使主体在实践中存在“虚置”问题,国家矿产资源所有人的利益保障,就成为矿法修改不能回避的问题1.2矿业权与物权法上的他物权的关系矿产资源所有权,尽管其主体系国家,但其俨然是我国《宪法》和《物权法》上均已明文规定的民事权利。国家作为一种特殊民事主体对属于自己所有的矿产资源的占有、使用和收益,作为受法律所保护的正当利益,可以通过在矿产资源所有权上设定他物权——矿业权的方式来予以实现。因此,矿业权作为矿产资源国家所有权上设置的他物权,是一种民事权利,矿业权人与国家之间的法律关系也只能是一种平等的民事法律关系,即物权法上的所有权人与用益物权人之间的法律关系。对此《矿产资源法》应予以肯认。1.3矿业所有权属性与国家资源保护制度之间的关系在矿产资源法所调整的社会经济关系中,国家扮演着双重的角色,具有民事主体和公法主体的双重身份2关对矿业活动干预过多在现行《矿产资源法》实施过程中,各省矿产资源主管部门普遍认为法律所赋予的行政管理权过小,难以对矿业秩序进行有效监管;而矿山企业则反映行政机关对矿业活动干预过多,影响企业的自主经营权。以上现象是现行矿政管理问题的一个缩影,造成这一问题的关键原因在于目前矿政管理中公权和私权划定界限不清,二者之间未能达到有效的平衡应当认为,平衡公法与私法之间的关系,是解决上述问题的关键,因为《矿产资源法》是一部既界定民事权利又界定行政权力的法律如果从权利保护的角度来看,《矿产资源法》自应当注重对物权效力的确认与保障,充分尊重市场主体的意思自治,故公法要尽量予以较少的限制2.1矿业权利益保护矿产资源开发整合中矿业权关系的调整是矿业权利益保护的重点。应当认为,矿业权人的利益得不到保护,甚至被任意剥夺,固然有当前普遍存在的公权力难以制约的顽疾2.1.1人违法行为不得继续开展探矿、采矿等活动矿业权证和国家对于勘查、开采行为的管理体现不同法律关系。因为探矿人、采矿人违法行为导致管理机关不再允许其继续实施探矿、采矿行为,并不意味着矿业权作为财产权的必然灭失。因此,《矿产资源法》修改中应当增加“探矿、采矿核准证被吊销后,允许矿业权人在规定的期限内转让其合法的矿业权有关权益”的规定。2.1.2非矿业处分“财产设备”,而非矿业我国台湾地区“矿业法”第四十四条规定,采矿权被撤销或自行废业后,原矿业权者可以处分“财产设备”,而非矿业权。应当认为,台湾地区《矿业法》之所以规定矿业权撤销后,不存在对于其所包含的民事权益进行转让,这是由其矿业权人取得矿业权的方式所决定2.2生态学重要研究对象的生态保护土地复垦是生态恢复的重要手段,也是恢复生态学重要研究对象鉴于生态环境修复已经成为当前生态环境保护的重要形式,并且这种理论下的各种生态环境保护措施已经日趋成熟3采矿的优先权是取得法律基础的法定条件我国现行《矿产资源法》规定探矿权人享有取得采矿权的优先权,但正如有学者所说,现行《矿产资源法》并未具体规定在什么样的条件下优先取得,怎样体现这一优先性应当认为,依法取得相应的采矿权是探矿权人的一项重要民事权利,也为各国立法所承认。现行法中规定的优先权含义不明,缺乏可操作性,自不利于探矿权人合法权益的保护4现行《矿产资源法》上的不完善、无行为道从矿产资源开发管理的实践来看,困扰矿政管理部门的一大难题是:矿产资源的管理是偏重对主体的管理,还是侧重于对行为的管理?现在看来,实务中行政部门是主体也想管、行为也想管,而目前司法实践中遇到的亟待解决的难题是:矿山企业股权变动是否都意味着矿业权主体的变更,无疑就是一个突出的例子鉴于现行《矿产资源法》对矿业权人的主体资格和地位规定不平等、权责也不明确5为了促进商品流转，引入了更宽松的分权市场分配制度5.1矿业经济发展未符合市场经济原则现行法律法规和规范性文件对矿业权所作出的种种限制,显然不利于矿业权在二级市场的充分流转,不符合市场经济原则,不利于矿业经济通过金融手段的进一步持续发展。因此修改后的《矿产资源法》应当宣示矿业权既然为财产权利,就应利用价值规律,充分发挥市场配置资源的基础性作用5.2矿业权转让的禁止性在矿业权的实际流转中,目前较为突出的问题就是矿业权转让与矿山企业股权转让的界定问题可以认为,实践中之所以会出现以股权转让方式而导致矿业权“实质”变更的现象,是因为我国现行矿法中规定了矿业权转让的审批登记手续,增加了交易双方的程序成本。但是,随着行政审批制度改革的深化,缩减行政审批项目成为必然趋势当然,修改后的《矿产资源法》也不可能不对矿业权的转让规定一些禁止情形,实践中在所难免地会出现矿业权人为了规避法律的禁止性规定,而采取以股权转让方式来实现矿业权的“实质性”的转让。因此,《矿产资源法》修改稿中还应当规定:“矿山企业在其矿业权被特殊限制转让时,该矿业企业的实际控制权之变动必须予以行政审批或信息披露,”以防止法律规定的限制转让情形流于形式。5.3司法实践中的问题现行《矿产资源法》对矿业权出租没有明确规定,司法实践中的问题是各行其是,难以满足现实经济发展的需要。然而,实践中矿业权出租又在我国大量存在5.4明确矿业权抵押的成立允许探矿权抵押既方便了对矿业权人建设资金的筹措,又有利于我国矿业经济的发展实践中对采矿权设立抵押并无太大争议同时,矿业权既归于不动产用益物权,根据物权公示原则,不动产用益物权在设立抵押时都是需要登记的,为了与《物权法》的规定保持一致,《矿产资源法》可明确:矿业权用做抵押亦应采取“登记生效主义”。即矿业权抵押双方应当持有效的抵押法律文书到原矿业权登记管理机关办理抵押登记;未经登记不产生抵押权的效力。6从矿业实际出发采取多种方式解决矿业用地问题我国现行《矿产资源法》没有对矿业用地法律制度作出系统的规定,而实践中多采用变通或非法(不办任何行政审批手续)的方式取得矿业用地的现象大量存在可以认为,通过总结目前各地实际业已试行的有效措施完全可以解决我国目前面临的矿业用地问题。首先,采用临时用地模式7参照世界通用规则，改进当前的矿产税收制度由于矿业税费法律规定存在其特有的规律,大量细节性和技术性问题需要通过具体的行政法规等规范性文件加以细化、阐释8衔接执法部门的不足现行《矿产资源法》中关于法律责任方面的规定主要存在的问题是:关于私挖盗采的禁止性条款和处罚性条款较为严格且未协调统一;《矿产资源法》与其他民事、刑事等