中国养老保险全国统筹制度基础、风险挑战与制度框架

中国养老保险全国统筹制度基础、风险挑战与制度框架

一、实现全国社会保障计划的改革动力（一）政策及控制养老保险的统一管理整合了一系列基本制度、收入和财务费用、运营管理等政策。统筹层次偏低直接导致各地在缴费率水平、缴费基数制定、参保资格认定条件等方面各自为政（（二）职工养老保险抚养比将下降伴随着人口老龄化不断深化，职工养老保险制度内部赡养结构也持续老化，制度“食之者多生之者寡”困境更加明显。数据显示，职工养老保险抚养比已经由“十三五”初期的2.75∶1快速下滑至2.53∶1，预计2025年会陷入“不足2人养1人”的财务内卷困境。为积极应对人口老龄化带来的赡养结构失衡压力，要求养老保险制度在更高层次和更大范围内筑牢基金池，实现全体参保人员的互助共济和风险共担，并更充分利用当期筹资潜力，减少分散管理下可能发生的征缴“跑冒滴漏”及基金无效积累现象（（三）该制度发展不平衡的压力越来越大，需要提高地区之间的相互支持水平由于各地经济社会发展水平、财政兜底能力和人口年龄结构差异，养老保险负担和基金结余水平存在“苦乐不均”的结构性矛盾（（四）养老保险制度运行效率受到质疑受制度赡养结构老化和社保结构性降费政策影响，2019年中国养老保险基金当年结余水平已较2018年收窄49.7%,2020年因疫情叠加的社保“缓减免”政策，使基金收入同比进一步减少8947.2亿元，当期发生负结余7217.2亿元，基金可支付月数也由2019年的13.0个月降至11.1个月，养老保险制度的财务稳健性受到明显压迫，改革回旋空间进一步收窄，通过提高统筹层次来改善基金运行效率的诉求也更加迫切。二、实现全国社会保障计划的基本条件（一）制度积累能力进一步弱化经过多年努力，中国职工基本养老保险制度建设取得长足进步，制度运行总体稳健，重大改革有序推进，社会统筹与个人账户制度结构不断优化，中央调剂金制度和基金市场化运营阶段性拓展了制度的改革空间，转制成本等制度梗阻性问题得到了根本解决，使制度具备进行较大范围优化调整的承重能力。一是职工基本养老保险基本面阶段性平稳。从覆盖人数来看，截至2020年底，中国参加城镇职工基本养老保险人数为45638万人，同比增加2156万人，增幅为4.96%。虽然受疫情等因素影响，制度财务压力明显加大，基金阶段性减收问题突出，但制度运行总体平稳，待遇按期发放。必须指出，“十三五”时期制度抚养比降速约为“十二五”时期的2倍，制度面临着加速老龄化风险，而“降成本”和应对疫情风险所采取的社会保险缴费减免缓政策，客观上造成了基金阶段性减收，制度积累能力进一步弱化（二是前期重大改革为制度运行“减负”。一方面，中央调剂制度改革先行，3%的调剂比例实现了制度的调盈补缺，一些制度赡养结构沉重、财务压力较大省份阶段性平衡了收支缺口，部分减轻了制度整体财务可持续性压力（三是社保基金运行提效进一步改善了改革窗口期条件。为提高养老保险基金的投资运行效率，2015年8月，国务院印发《基本养老基金投资管理办法》，形成了市场化、多元化的基金投资管理框架，目前各地养老基金已经开始集中并委托给全国社保基金理事会运营。按照全国社保基金理事会历史投资绩效匡算，可以使基本养老保险存量资金的可支付月数提高约5个百分点，强化对结构性改革带来制度收支波动的风险对冲能力，为全国统筹改革启动和实施创造更稳健的制度条件（（二）动社保费对基金的作用要求更加严格一是征缴体制改革渐进深化。在经历了一定时期的改革沉淀后，2020年11月，养老基金进一步推动全面由税务机关全责征收，在向提高基金一体化的管理程度方面不断迈进。相比于社保经办机构，税务机构能够更加充分了解企业生产经营情况，特别是在金税三期系统全面启用背景下，征缴改革推动社保费随税同征、随税同管和随税同查，对于基金跑冒滴漏行为形成了更强的法律约束和震慑，使基金征管效率更高、管理更严（朱小玉和二是全国统一的社保信息平台基本构建完成。养老保险统筹层次的提高，意味着管理对象更加复杂，对于基金业务经办能力、管理监督功能有了更高要求，对于信息数据的整合和深化利用要求更加严格。目前，全国统一的社保信息平台基本构建完成，将原来各省相对独立的信息系统按照统一架构重构并串联，进一步建成全国范围内统一完善的人力资源和社会保障信息系统，实现了全国范围内信息系统的全面整合。通过在全国范围内把基金的登记、申报、审核、收缴、发放、稽核等内容纳入垂直管理，动态监测每个参保者的缴费、流动和待遇领取情况，赋予中央层面对于养老基金运行的实际监管手段，并提升动态监管效率，减少业务经办过程中的流程损耗和数据漏出，为全面打破基本养老保险省级分割局面、在全国范围内统筹利用基金提供了坚实的技术保障。（三）养老保险全国统筹的发展走向养老保险全国统筹是中国养老保险改革启动同步提出的任务，长期以来多次进行政策预热，而养老保险统筹层次偏低，以及由此带来的制度结构不平衡和保障待遇不公平问题已经成为普遍共识，推进全国统筹有着扎实牢固的社会基础。一是对于推动实现全国统筹形成了普遍性共识。长期以来，养老保险问题一直是中国理论界的研究热点，而养老保险统筹层次偏低，以及由此带来的制度结构不平衡和保障待遇不公平问题，成为理论界的关注重点。党的十八大以来，“公平”已经成为社会对于公共政策评价的关键热词，十九大报告中民生“七有”和民生“五难”进一步强调了公平对于公共政策的重要意义，促进公平正义也是养老保险制度建设的主要着力点（二是启动全国统筹改革的前期舆情预热较为充分。2010年颁行的《中华人民共和国社会保险法》，提出基本养老保险基金逐步实行全国统筹，此后，原劳动保障部、人社部公开新闻发布会多次重申正在研究制定养老保险全国统筹的改革政策，在“十二五”“十三五”和“十四五”规划纲要中先后提出相关改革要求，在《十九大报告辅导百问》中强调了“中央调剂金制度不是全国统筹的终极版”，对于启动养老保险全国统筹改革指向明确。理论界主要专家学者也先后在公开媒体对养老保险全国统筹的改革必要性、促进制度公平正义发展的积极意义进行深入阐述，已经形成了比较成熟的“政策预热”效应。（四）制度整合：统一缴费，确保参保对象底线公平俄罗斯坚持养老保险统收统支，欧盟建设养老保险开放协调机制，都为中国克服统筹过程中的困难提供了镜鉴思路。一是在地域广大和地区发展水平不均衡国家实施养老保险统收统支具备实施条件。长期以来，中国地域广大，各地区发展水平不均衡成为反对制度全国统筹的主要依据。但从先行国家养老保险制度改革发展历程来看，越是发展水平不一致，越需要整合制度结构和基金使用，通过统一制度规则，保障全体参保对象底线公平。俄罗斯在前苏联解体前就已经启动养老保险改革，把原来财政完全负责的退休金制度转型为多方负担的现收现付养老保险，国家养老基金作为国家预算外基金，处于联邦管理层级，独立于地方主体，由联邦在各个联邦主体建立养老基金分局，使基金始终保持着统一征缴和统一拨付（二是欧盟养老保险开放协调机制为中国有序推进制度整合提供了有益思路。欧盟在《马赫特里赫特条约》中提出了“欧洲公民”的法律概念，要求各国在社会保障权利上面得到平等对待，并开始对各国养老保险政策进行协调。2004年欧盟东扩后，转型国家为代表的“新欧洲”养老保险制度结构与“老欧洲”存在明显差异，原有立足于待遇转移接续的政策协同框架难以充分发挥平等权利的作用，为此，欧盟全面构建了养劳保险开放协调机制，平衡欧盟一体化与养老金政策国家化的矛盾。在开放协调机制中，运用目标导向，制定出部分关于缴费负担、待遇水平的基本目标，促进各国政策向趋同演进。同时，制定统一的财务行动方针，引导各国启动基本养老保险结构性改革，并构建可对接的多支柱养老保障模式，实现养老金体系财务稳健，消除中长期制度财务一体化面临的障碍（三、全国范围内完善养老保险改革风险点（一）提升养老保险待遇在省级统筹管理的治理结构下，养老基金征缴、待遇“保发放”、财务“补缺口”责任都统一于地方政府层面，各地虽然存在一定的“放水养鱼”动机，但会充分考虑财务可负担能力，不断提升扩面强度、强化费基稽核。在全国统筹实施后，落实养老保险待遇所需筹资由中央层级统筹负责，制度财务平衡和相应财务补助责任也完全转化为中央事权。主体权责关系变化既剥离了制度管理、基金筹集与财务兜底之间的清晰的激励相容关系，弱化地方层面提升参保质量的积极性（（二）老大难问题参保和征缴效率不高是养老保险制度运行中的老大难问题。按全口径职工平均工资计算，中国养老保险实际交缴率不足90%，且有20%的在职参保人员处于中断缴费状态（（三）通过地方财政兜底化解存量养老基金长期以来，中国养老保险的财务责任高度地方化，在制度运行中发生的征缴“缺口”，优先通过地方存量养老基金划转、地方财政兜底等方式化解。养老保险全面统收统支后，地方财政对于基金的财务责任也同步上移，随着制度内赡养结构持续恶化，养老保险在人口老龄化高峰时面临的财务风险压力将由中央财政全面负责，导致中央责任边界存在无限化趋势（（四）待遇确定和调整口径的统一面临困难全国统筹内含着统一养老保险基本政策的要求，意味着要在基金统收统支的同时，推动各地待遇确定和待遇调整机制的一致化。由于中国地方经济社会发展差异和制度发展的路径依赖，待遇确定和调整口径的统一面临一定难度。一方面各地养老金计发参数和待遇调整比例存在一定差异，部分经济发达地区和基金收支压力较小地区参数设定明显更加宽松，如遵循统一标准确定和调整待遇，会造成新、旧退休人员待遇水平较原计算方式不一致，带来参保群体间攀比问题（四、以“两阶段”为核心，全面整合全国养老保险（一）以制度建设为核心，推进全国统筹制度的整体改革一是充分考虑制度全面整合的现实困难。在之前改革中，均把制度规范统一作为统筹管理基本要求。当前中国各地经济社会发展条件确实差异较大，基本制度结构也不平衡，按照省级指标确定基本养老保险的参保缴费政策依据，已经能够在较大范围内发挥整合制度的功能，现阶段按照全国统一依据骤然整合制度改革成本过高，实现也缺乏可行路径。在全国统筹改革起步早期，可以聚焦于基本制度结构统一、制度管理统一，并提高基金共济调节能力。二是不宜过快推进基金统收统支。在基金管理方面，存量基金集中分布于少数东部省市，这些省市同样是中国养老保险制度全国统筹后资金的重要“贡献源”，其参保扩面情况和缴费规范情况对养老保险制度的平稳运行发挥着至关重要的作用。因此，在实现养老保险全国统筹的过程中，必须充分考虑地方积极性和主动性的维持与调动。简单骤然采取基金统一归集的做法，既会导致地市、省和中央三级之间资金大规模的频繁调动，更会使省级及以下政府对养老保险不负有直接财务责任，导致财权与事权的分离，不利于养老保险高质量参保、规范征缴等工作的落实。三是形成“分步渐进”的改革路径。从中国启动全国统筹改革出发点来看，推动制度公平保障是制度的主要目标，扩大养老保险风险池实现共担财务风险是制度的主要任务，在制度部分改革维度尚不具备推进条件的情况下，可以推动优先实现制度基本功能发挥。将全国统筹改革任务分解为短期目标和最终目标，并分步推进。短期目标是指加快在中央统管下建立起具有全国范围内风险调剂功能的基金管理框架，将一定比例筹资上解形成中央统筹基金；长期目标是指待改革条件更加成熟后，推进全国的制度统一和基金统收统支。（二）以提升制度功能为前提，完善全国统筹机制一是适时中止中央调剂金运行。考虑到中央调剂制度设计较大程度上兼顾了地方制度差异与经济利益，在央地责任方面并不清晰，制度管理责任并未同步调整。即使大幅提高调剂金比例，也不能自然过渡达到全国统筹的目标，还会造成制度路径依赖加大，改革转制成本不断提高。为此，应进一步压缩中央调剂制度运行时限，以1—2年时间作为改革过渡期。期间继续提高中央调剂金提取比例、加大调剂力度，并完善全国统筹所需的制度、管理、财务、技术等前提准备条件。健全过渡期政府间养老保险基金缺口责任分担机制，充分调动存量财力共同化解可能面临的局部养老金支付压力。二是建立具有全国范围内风险调剂功能的“央地双层统筹”架构。为防止改革路径延长，甚至出现“过而不渡”的情况，建议以制度功能有效发挥作为全国统筹“第一步”，强化制度规范、基金共管和风险调剂。在此阶段，暂不推动基金统收统支，重点在于规范基本制度结构和待遇调整等关键机制设计，并统一整合省以下参数依据，不强制要求全国统一基数、统一费基计算办法和统一待遇调整水平。在基金管理方面，应将超过50%的基金上解形成中央统筹基金，在不改变待遇各地计发标准的前提下，按各地方实际支付需要的50%拨付，结余部分留作中央调剂金。允许地方阶段性保有一定比例的资金管理并承担相应的支付责任，同时，省级统筹单位要对养老保险制度运行绩效承担一定的财务责任，对于未能完成基金征缴扩面等相关责任的下级政府，按照统一标准予以惩戒，并分担财务缺口责任，确保财权与事权的统一完整。基金当期和历史结余全部纳入省级财政专户管理，但除支付可能发生当期缺口外，未经中央授权或批准不得动用。（三）建立统一的城乡居民养老保险待遇支付机制一是整合养老保险基本政策。在全国统筹改革短期目标实现后，立即进入改革深化期，用10年左右时间，进一步完善养老保险基本政策，整合各行其是的制度“碎片”，实现各地参保条件和参保对象范围、费率和缴费基数计算办法、养老保险待遇领取条件和待遇计发参数确定依据等政策要件统一规范。注重把新业态从业人员等各类城镇就业和参与经济活动劳动者纳入职工基本养老保险制度，为城镇就业劳动者创造更加公平共享的参保机会。建立全国统一的职工基本养老保险待遇支付标准，逐步缩小地区间养老金待遇至合理水平。二是全面实现基金的统收统支。在基本制度整合实现后，同步启动基金的统收统支管理。在全国范围编制统一的养老保险预算，根据参保人数、待遇领取人数、缴费基数、计发待遇等统一核算确定年度财务收支责任。参保人员和用人单位的缴费统一征缴汇集为单一基金，根据支出责任下拨支付。在各省之间，参保人员只转移养老保险关系，基金不再转移，从根本上解决参保人员养老保险权益跨地区转移接续不便的难题。三是以全国统筹改革为契机推进深化养老保险综合改革。养老基金全国统收统支将极大改善制度的运行效率，也为养老保险制度进一步定型创造了有利的改革窗口期。在筹资端，按照以支定收、略有结余原则，稳定财政补助水平，减少基金不必要筹集和积累，进一步探索养老保险费“降费”空间。到2035年，实现养老保险单位费率再下降2个百分点（（四）以央地事权为依据，重新划分财政补助一是明确划分中央地方政府养老保险事权管理责任。在参保环节，继续强化地方主体责任，建立参保目标与财务分担责任联动机制，把“在职应参保人数”