未成年人的救助与保护

未成年人的救助与保护

限制自由时间限制后，年轻儿童往往在物质生活和心理生活等方面感到困难。如果其配偶一方离开家庭、抛弃未成年子女,在没有其他监护人的情况下,其未成年子女成为“事实孤儿”。如果双方都是被限制人身自由人员,其未成年子女在无其他监护人的情况下,也是“事实无人抚养”,境况甚至比真正的孤儿更惨对限制人身自由人员的未成年子女进行有效的救助与帮助,不仅能改变未成年子女的困境,减少“二代违法犯罪”一、基本概念的定义(一)拘留所的服刑人员,主要是在机构内限制人身自由人员主要包括两大类别,一大类是服刑人员(主要指已决犯,在监狱内服刑),另一大类是在公安监所内被采取强制措施限制人身自由人员,包括在看守所、拘留所、强制戒毒所、收容教育所的在押人员以及在安康医院的肇事肇祸的精神病人。从理论上讲,服刑人员包括在机构内服刑和在机构外服刑人员两类。在机构内服刑人员,主要就是在监狱内的服刑人员,当然也有一些服短期自由刑、法院判决后余刑不到3个月的的罪犯,由看守所代为执行。在被采取强制措施限制人身自由的人员当中,拘留所主要关押的是行政拘留和司法拘留人员,拘留期限是1至15天,时间短,涉及的救助问题少。收容教育所关押的人员主要是卖淫嫖娼人员,关押时间是6个月至2年,但根据《卖淫嫖娼人员收容教育办法》,由于怀孕或哺乳自己不满1周岁婴儿的不予收容教育,且有部分地方公安机关也出台了相关补充规定,有未成年子女需监护者不予收容教育,(二)这个概念是未成年和孩子根据我国现行《刑法》《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》(三)因安置警察或父母被押或强制戒毒2013年民政部《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》将儿童分为不同层次:“‘分层次’,是将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童四个层次。困境儿童分残疾儿童、重病儿童和流浪儿童3类;困境家庭儿童分父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童4类。”2014年民政部《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》又进一步明确规定:“困境儿童是指自身状况存在困境的儿童,分残疾儿童、重病儿童和流浪儿童3类;困境家庭儿童指家庭状况存在困境的儿童,分父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童4类。”民政部规定的困境儿童范围比较广泛,基本将生活陷入困难状况的儿童纳入困境儿童保护范围,而“父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童”属于困境儿童范围。当然,我们认为这个范围还应更广泛一些,还应将在看守所被关押的限制人身自由人员的未成年子女纳入困境儿童保护范围。(四)不符合刑罚实现目标的刑根据上文所述,限制人身自由人员未成年子女是指被判有期徒刑以上刑罚,在机构内的服刑人员以及被限制人身自由的犯罪嫌疑人、被告人及强制戒毒人员的未满18周岁的子女。实践中,在监狱内服刑人员子女以及被强制戒毒人员子女更容易陷入困境。二、限制自由流动的工人的孤儿救助(一)儿童利益最大化原则《儿童权利公约》(ConventionontheRightsoftheChild),说到儿童利益最大化原则,我们往往想到的是对罪错未成年人在司法方面的保护,而忽略困境儿童。儿童利益最大化原则不仅适用于对罪错未成年人的特殊刑事司法政策,同时也应包括对困境儿童的保护与救助,在物质生活、精神需求和心理健康等保障儿童的生活、受教育等各方面的权益。(二)中国对困境儿童的救助制度国家亲权是舶来语,国家亲权有必要介入限制人身自由人员未成年子女的监护,问题是法律法规如何规定各部门权利义务以及责任等问题。目前,我国不断加强对孤儿以及农村留守儿童等困境儿童的保护,在立法和实践中对这类儿童进行全方位的救助与保护,《民法通则》第16条就明确规定了未成年人监护人问题。从国家亲权主义和儿童利益最大化原则上讲,限制人身自由人员未成年子女应该得到国家的临时与长期救助。尤其是父母双方均被限制人身自由,祖父母、外祖父母或其他近亲属没有监护能力或监护不力,国家亲权就应该发挥作用,确保未成年人不脱离监护。(三)给予限制适用某些种类的亲权和保护公平和正义是人类生生不息的追求,是人类社会所一直追求着的美德和理想。或许正如美国宪法创制人对正义的表述:“正义是政府的目的。正义是人类文明社会的目的。无论过去和将来始终都要追求正义,直到获得它为止,或者直到在追求中丧失了自由为止。”从公平和正义的角度,给予限制人身自由人员子女平等的生存权、受教育权、享受国家亲权等基本权利,使其免受歧视,是对限制人身自由人员子女救助和保护的基本理念。因此,公平和正义原则也是对限制人身自由人员未成年子女救助的理论基础。(四)是否存在社会、情感和行为问题的风压依恋理论表明,与熟悉的看护者的亲密、稳定的关系会导致孩子的安全感和富有成效的探索,而这对于发展认知和社会技能是至关重要的(Bowlby,1969;Makariev&Shaver,2010)。有安全依恋感的孩子通常会感到安全、有价值、有能力,能够交流情绪、情感和冲动的心情,而没安全依恋的孩子更容易出现焦虑、愤怒、抑郁、攻击性和精神分裂的困难(Makariev&Shaver,2010)。缺乏安全感的人在应对能力方面较差,因此在压力源存在时,他们更有可能出现心理健康问题(Makariev&Shaver,2010)。在这种情况下,不安全感可能被认为是社交、情感和行为问题的风险因素。再加上与父母监禁相关的其他压力因素,不安全的依恋可能会对孩子的发展和未来的结果造成非常不利的影响。Murray(2010)认为,在压力存在的情况下,依恋安全也可能是社会、情感和行为问题发展的保护性因素。总之,依恋理论指出了强有力的照顾者在健康儿童的发展过程中起着重要性作用,因此,它对于进一步探究父母被监禁的孩子及其对社会、情感和行为问题的风险时,是非常重要的在美国Smith诉OFFER案中,布伦南法官认为:“家庭关系对个人和社会的重要性来源于情感上的依恋,来源于日常交往的亲密关系。”下级法院也承认了宪法修正案的权利,要求扩大对儿童在量刑、探视和其他方面的利益的承认“依恋”和“日常交往的亲密关系”理论,在国家亲权和儿童利益最大化原则的基础上,更关心儿童心理和情感健康因素,而不是直接剥夺父母监护权那么简单,更多考虑的是如何实现儿童最大利益。三、对困境儿童的救助模式对限制人身自由人员未成年子女保护的“灯塔项目”在中国福利基金会的主导下启动,积极探索对限制人身自由人员未成年子女救助工作。中国社会福利基金会与钦州市检察官协会、湖北荆州四叶草公益组织以及福建省教育援助协会合作开展“服刑人员未成年子女救助保护机制探索”项目,并分别形成了不同的救助模式。湖北荆州以荆州市未保体系为依托,以四叶草社会工作服务中心为工作主体,开展了对困境儿童尤其是限制人身自由人员未成年子女的救助活动。该活动在荆州市未成年人保护领导小组领导下进行,公安、民政、教育、司法、检察院、共青团、妇联、工会等13个部门联席参与,并建立了12355未成年人服务平台,四叶草社会工作服务中心在监狱、学校、社区、医院、公安等部门建立社工站,开展救助工作。广西钦州以检察院为主导,与综治办、民政、法院、检察院、教育、公安、司法、劳动与社会保障、共青团等部门联合其他部门组成联席会议,明确各部门职责,共同协调对限制人身自由人员未成年子女进行救助。福建省试点以福建省教育援助协会为主体,心理援助、法律援助、社会援助是福建省教育援助协会有别于其他社会公益团体的特色帮扶项目。(一)救助与保护并重,开展社会帮教福建对服刑人员及其未成年子女的帮扶模式是统筹帮扶,在对监狱外服刑人员未成年子女进行经济帮助和心理辅导的同时,“大墙内”与“大墙外”结合,“守护失依天使、让爱穿越高墙”,既教育感化服刑人员,又能有效地帮扶其未成年子女。“守护失依天使、让爱穿越高墙”是救助与保护的总目标。分目标:一是协助解决福建省内服刑人员90%以上的未成年子女的生活困境;二是修复因父母服刑而造成的家庭关系紧张、破裂等亲子关系和夫妻关系;三是通过服务的成效推动政府相关帮扶政策出台;四是倡导社会爱心单位和爱心人士成为志愿者,关爱服刑人员未成年子女。具体工作包括:1.非常感谢你的捐赠资助者针对性地帮助一名或者几名孩子,承担他们部分的生活费用,保证孩子们学习、生活的基本需求。2.强化亲情帮扶定期组织符合条件的家庭到服刑监狱开展亲情帮扶会见活动,目的在于促进孩子与父母之间的感情交流,有利于促进在押犯更加积极努力改造,争取早日新生。3.提供法律服务由政法干警、社会上专业法学人才组成的专家团队,担任协会的法律顾问、承担志愿者相关的法律专业培训,以及对受助者个人或家庭的法律事项提供免费咨询及援助。4.心理咨询由经过国家统考后被授予职业资格的心理咨询师针对服刑人员未成年子女在特殊的成长环境阶段容易出现的心理问题进行干预和帮助。5.引导人们树立对生活的信心在暑假期间,组织孩子们开展城乡游学和一系列素质拓展活动,目的在于让他们在活动中感受关爱,学会如何更好地与人相处,增强对生活的信心和韧性。6.健康照顾协会设立专门的医疗保险基金,为偏远山区家庭贫困的孩子自受助之日起到成年时止,缴纳医疗保险基本保费。7.办理规范登记合理的户籍制度针对未成年子女由于父母双服刑或非婚生等原因导致无法及时落户,从而影响其入学和医劳保等公民权利的情况,协会协调各部门,通过各种正规渠道办理落户手续,及时解决孩子的户口问题。8.爱的包装针对服刑人员特困家庭子女解决实际问题,将热心公众捐助的学习用品、生活用品等配套整理成包裹,分发给特困服刑人员子女及家庭。9.冬天行动冬天寒冷时为特困服刑人员家庭的孩子们送去毛毯、棉衣等。该项目主要行动时间在秋季劝募,冬季行动。10.毒品、赌博和暴力未成年孩子的思想行为极易受到外界的影响,协会在开展活动的同时向他们宣教毒品、赌博和暴力的危害性,远离毒品、赌博和暴力,促进孩子们身心健康、快乐成长。截至2017年12月20日,共有3360名志愿者参与到“穿墙引线”项目中,(二)社会救助模式的实践探索福建教育援助协会经过长期帮扶救助公益工作,探索总结出对服刑人员未成年子女保护与救助的一套行之有效的“五位一体”帮扶机制模式:即“监狱+司法+教育+社会组织+民政”共同参与模式。参与其中的单位:一是地区服务队,包括漳州、莆田、泉州、漳龙、南平、厦门、宁德、三明地区;二是协作监所,主要有仓山监狱、福州监狱、榕城监狱、福清监狱、女子监狱、泉州监狱、漳州监狱、龙岩监狱、厦门监狱、宁德监狱、清流监狱、建阳监狱、建新医院、警训总队;三是协作单位,主要有省司法厅强制戒毒管理局、福建警察学院刑罚执行系、福州大学化工系、福建医科大学社工系;四是共建基金,包括福建省同心慈善基金会、兴业慈善基金会、慈福公益基金会;五是协作志愿者团队,包括福建省青年联合会、福建省海峡青年社会组织服务中心、福建省助困公益协会、海峡阅读研究中心、福建省海西青年创业基金会、鹭岛公益圈、陕西宝鸡新星儿童救助中心。以福建省福清监狱为例,福清监狱是第一批挂牌成立“福建省教育援助协会·××监狱教育援助中心”的监狱之一,目前有70名民警志愿者。以前也有民警零星开展志愿活动,但是不具有持续性。建立分支机构后,协会组织专家学者和资深社工对监狱民警中的志愿者开展深度培训活动,让监狱民警在提升自身理论水平基础上,重新认识监管和矫正工作的价值,重新认识惩罚与矫正的关系,让民警认识到服刑人员与子女之间亲情的修复有利于改造罪犯,同时有利于服刑人员未成年子女的成长,通过主动做服刑人员思想工作以及对其家庭和未成年子女切实有效的救助,帮助服刑人员积极改造。2015年以来福清监狱进行亲情援助帮扶,共援助款物18万多元(其中仅对一名犯人的未成年子女的持续资助就达1.8万元),有43名犯人和24名小孩参加了教育援助协会“穿墙引线”亲情拓展营,还有16名犯人参加过亲情拓展营回访活动。目前到户走访工作还比较弱,2015年走访20人,2016年走访45人,2017年走访64人,累计走访362人(次)。目前,福建教育援助协会已经对12000名服刑人员进行了问卷调查,问卷共计36个问题,涉及服刑人员的基本情况,未成年子女的基本情况、监护状况、心理健康状况,孩子是否有不良或触法行为、是否知道其服刑情况、有无来监会见,是否需要对其孩子进行救助等。福建教育援助协会自行设计了入户查访记录表和困境孩子评估表,前者由义工记录孩子基本信息和查访情况,后者设计了三级指标,分别从经济情况(经济收入、经济支出、居住环境)、亲子关系(父母与监护人情况、孩子与服刑人员的关系、孩子监护人与服刑人员的关系)、孩子成长需求(身心健康情况、学习情况、权益保障)、其他社会支持网络(学校支持网络、旁系亲戚支持、其他社会组织支持)四个方面进行评估,根据得分评估高危因子。对于入户查访情况,除了填写查访记录表档案,同时还制作了视频。“监狱+司法+教育+社会组织+民政”五位一体模式,以社会公益组织为主要工作主体,充分调动和发挥了监狱民警的积极性,整合各司法部门、教育部门以及民政部门的力量,对需要帮助的服刑人员未成年子女进行有效的评估和有针对性的帮助,在实践中取得了很好的效果。当然,这个模式和这项工作还有很多需要完善的地方,在实践中也会遇到很多困难,例如通过入户调查,我们发现未成年人的监护人对未成年人的影响至关重要,很多家长并不懂得如何做家长。家庭教育是预防、减少未成年人犯罪的第一道防线。在原生家庭环境中,父母之间的关系、父母的教育方式、价值观念等因素,对未成年子女都会产生影响,从而形成未成年子女特定的性格和价值观。如果原生家庭中有不道德的价值观以及不当的教育方式等现象,会对未成年人的成长埋下隐患。建议充分发挥各部门的作用,不仅仅是对服刑人员未成年子女进行教育和帮助,更重要的是改变孩子的生活环境,引入亲职教育理念福建省“监狱+司法+教育+社会组织+民政”五位一体的救助模式和“穿墙引线”以“让爱穿越高墙,让心回归家园”的具体工作,实现多部门联动对服刑人员未成年子女开展救助,这种工作模式以及具体工作方式对服刑人员本身的矫正以及预防其未成年子女“二代违法犯罪”具有重大作用。儿童利益最大化原则,说起来简单,做起来很难,需要国家政策导向,更需要民政、司法、教育、团中央、妇联等各部门积极参与,只有得到全社会的支持和帮助,才能实现对儿童利益的最大保护,才能改变和减少导致和诱发未成年人走向罪错的因素。在“监狱+司法+教育+社会组织+民政”五位一体模式中,社会公益组织作为主要工作方,作用很大,这也给我们一个很重要的提示,就是在民政、司法部门等政府机关的主导下,孵化社会公益组织的重要性。建议政府工作部门,能通过各种方式,培养更多的公益组织,号召更多的人成为志愿者。期待通过全社会共同的努力,能有更多的公益组织和更多的志愿者,让陷入困境的限制人身自由人员及其家庭、子女得到帮助。四、当前问题和改进建议(一)对限制技术对象未成年子女的救助建议及其他相关部门的责任和社会救助从实践来看,到目前为止,我国尚没有明确的责任部门为限制人身自由人员未成年子女提供救助和一套清晰完整的帮扶办法。对于这类人群,公检法司和民政部门都有责任,在实践中都认为自己做了很多,但是由于没有明确具体的法律规定,没有明确在哪个阶段哪个部门有何责任义务等,可能导致对这部分陷入困境的限制人身自由人员未成年子女事实上保障不力,极易使其陷入困境,监护缺失,出现各种社会问题。我们建议,首先从立法和规则上规范对限制人身自由人员未成年子女的保护和救助以及规范各部门的责任,并同时建立追责机制。其次,全社会尤其是政府部门,不仅要有各部门的联席会议,更要建立长效机制并创造良好社会氛围,保障这部分特殊未成年群体的健康成长。我们认为,救助应该分为临时救助和长期救助,临时救助在刑拘时或吸毒人员被强制戒毒时就应启动,公安部门决定对嫌疑人刑拘或对吸毒人员进行强制戒毒时,就应该询问被刑拘人员是否有未成年子女,未成年子女的情况,有无监护人,并登记在册。如果一旦发现被限制人身自由人员有未成年子女可能遭遇没有有效监护的情况,公安部门有义务立即通知当地民政部门,由民政部门指派相关机构或社工组织(二)需为今后工作提供一个完整的制度保障现实情况总是复杂的,甚至超出我们的想象。例如福建教育援助协会目前遇到的难点是,一些服刑人员没有领结婚证,属于事实婚姻,而非法律婚姻,子女属于非婚生子女。但是无论是服刑人员,还是其子女,都有亲情的期待和要求,这给福建教育援助协会的帮助增添了很大难度和工作量,如果会见和帮助,必须做DNA鉴定,以证明其亲子关系,而每一个DNA鉴定至少需要3000元,目前这种状况和需求在福建省不少于300人,这需要一笔很大的费用。这些费用从何处来?对找不到父母且没有户籍的未成年人如何进行鉴定?这些复杂的情况时常出现,使得工作开展起来非常困难。因此,对限制人身自由人员未成年子女救助不仅仅是一个具体工作,而应该有一个完整的制度保障。建议进一步加强立法,由民政、公检法司、团中央、妇联等各部门分工合作,最好建立联席会议制度,由民政部门牵头,公检法司和团中央、妇联等部门进行有效配合,对限制人身自由人员未成年子女进行有效救助。(三)救助中缺少对未成年监护限制人身自由人员被剥夺人身自由,事实上失去了对未成年子女的监护权,其监护权可能由另一方或祖父母、外祖父母等亲属承担,但这些人是否有监护能力,是否能成为合格的监护人,目前尚无权威的评估机制。2007年新修订的《未成年人保护法》规定:“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人合法权益,经教育不改的,人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请,撤销其监护人的资格,依法另行指定监护人。被撤销监护资格的父母应当依法继续负担抚养费用。”也就是说,当监护人做出明显侵害未成年人合法利益的行为时,只有根据相关人员和有关单位的申请,法院才有权撤销监护人的监护资格,以实现对未成年人的司法救助,而不是由政府直接提起撤销监护人资格诉讼。显然,我国司法机关在未成年人司法救助上仍然缺位。在发达国家,政府有权提起撤销监护人资格的诉讼。但是当前在我国救助体制不完善的情况下,法院还不敢受理类似案件,如果真的撤销监护人资格,谁来养孩子就是个问题。目前有的地方法规强化了对未成年人的监护,如2016年12月1日实施的《山东省预