战略规划在市县级空间规划中的价值与作用

战略规划在市县级空间规划中的价值与作用TheValueAndRoleOfStrategicPlanningInMunicipalAndCountyTerritorialSpacePlanning上海同济城市规划设计研究院有限公司

2019.8柳庆元魏登兴一、背景二、问题三、思路四、案例五、结语法规政策体系编制审批体系实施监督体系技术标准体系空间规划的“五级三类四体系”全国国土空间规划纲要省级国土空间规划市级国土空间规划县级国土空间规划乡镇级国土空间规划总体规划专项规划总体规划专项规划总体规划专项规划详细规划总体规划专项规划详细规划总体规划专项规划详细规划国土空间规划体系重构，是实现高质量发展和高品质生活、保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。规划层级：由国-省-市-县-乡镇构成的“五级”传导系统，自上而下落实国家整体的国土战略意图。规划类型：分为总体规划、详细规划、专项规划等“三类”。规划运行：四个体系包括编制审批体系、实施监督体系（按规划流程）、法规政策体系、技术标准体系（支撑规划运行）。目前浙江、河南、湖南、江西、山东等多地已经陆续开展各市县国土空间规划的编制工作。2019年5月，自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知正式下发。一、基本背景面临的困境：日渐繁多的协同化、精细化治理要求与相对滞后的规划编制及管理之间的不匹配1234灵活时效的需求资源整合的需求跨界拓展的需求协调一致的需求目前的规划审批流程与内容传导往往导致规划脱离地方实际、又缺乏对形势的灵活应对。因此，迫切需要规划能满足不同时期和发展阶段的城市诉求，体现一定的灵活性与时效性。地方政府的治理角色从全能型向服务型转变。新时期的地方空间规划将会是集广泛社会利益于一体的协商产物，需要能充分整合社会资源、调动多元利益主体的积极性。地方政府既要做好内部城乡资源要素的合理配置，也面临着县市之间的跨界合作与协调。因此，需要将视角从城市拓展到乡村、从县城拓展到边界区域，具备一定的广阔视野。目前地方治理过程中，行政沟通的壁垒给建设协调带来了巨大的非必要成本。因此，需要以一张蓝图统一传递施政意图，进一步解决好行政职能部门间的冲突与矛盾。二、问题的提出2.1市县层面空间治理的困境与需求既有的战略内容框架无法充分反映地方发展战略意图空间规划编制过程的“技术整合”不同于“价值集合”空间规划的强管控思维相对抑制了地方的谋发展思维空间规划的编制方法偏重资源梳理而忽视内在研究空间规划战略内容相对单薄，不够全面。一方面是其内容重在关注国土空间资源，未必能够涉及到地区所要解决的核心矛盾。另外一方面是其较大程度上是对上级意图的传递，在市场经济下，地方的合理战略诉求与上级的战略方向未必一致。规划技术的整合却不等同于地方价值观念的集合，政府与专业技术人员之外的城市社会部门所关注的城市问题涉及各个方面，使得空间规划相对明确固定的“土地”议题与内容框架，在全面灵活地凝练地方价值上存在一定缺陷。目前空间规划注重以底线性思维落实土地空间的管制。市县层面的发展思维受到了明显抑制。事实上市县层面空间规划，重点应在各类土地实际开发与具体用途，需要一定的以鼓励和引导思维、实现地区综合效益的最大化。土地资源具备多重价值属性，目前市县层面的空间规划，重点关注于土地资源的实体构成和使用情况，忽视了促成国土空间变化背后深层次的行为活动研究，包括对土地空间的社会属性（生活习惯、文化认同等）和经济属性（资本运转等）的认知。二、问题的提出2.2市县层面空间规划编制存在的一些问题2010年，广州市以战略规划编制作为土地利用规划、城市规划、主体功能区划的“三规”统领，将战略规划发展成为以资源环境为核心的“统筹规划”，实现规划从“分部门协调”到“全市统筹”的转变。城市空间发展战略规划（简称战略规划）源于世纪之初国家城镇化快速拓张期，其以更高的视角和更长远的眼光，为总体规划提供前期研究和原则性指导，强调规划的宏观性和超前性。战略规划的思维与方法已在“多规合一”试点工作中得到运用。三、应对的思路2015年，厦门市以《美丽厦门战略规划》为引领，在“多规合一”的试点过程中，积极探索厦门市国土空间规划编制的新路径。其中，战略规划明确了全局性的目标与方向，提出了空间布局指引，成为实现多规合一、全域统筹的重要工具。3.1战略规划在空间规划体系中的价值与地位价值：战略规划是空间规划体系中的一个重要技术工具，是以全局性、前瞻性的视野对城市未来趋势进行研判，并对地方各界意愿与观点进行凝练表达。地位：战略规划建议仍旧保持其非法定规划的地位，并不直接作为项目的审批依据，而是作为空间规划的地方能动补充，重在对地方问题进行挖掘归纳，引导公众参与。三、应对的思路3.1战略规划在空间规划体系中的价值与地位1234作为遮地方隶各部打门观址念统密一的肢统筹榆工具作为上层战略与地方办蓝图致的协汽调工疗具作为肆空间研规划批的政败策研腾究工旺具作为酒促进去资源巴整合及公众白参与会的治呆理工侮具基于款整体挺性的尘视角涝，战赌略规术划的吵研究止内容耗能够梳超出师各部尤门的盛自身糟权责龄与思签维局阻限，浆脱离倡其他炸法定竞规划梁的内吧容框沸架，膀以地锣方的省核心哑问题蹈为导棕向，子促进稿部门偷间的皇协调拌与磨盒合，汁使得粥各部刚门的箭价值究观念贪不仅沃在“待土地宴空间亦”方精面，则更在往社会扫经济凭乃至牢未来晋发展赖的各狠方面刃均能设达成猛共识您。在国兵家战初略通偶过空需间规醋划逐蜡级传坐导的稠过程抚中，湖地方榆政府叛以非正叛式的战略嫁规划英导入哨自身施的发笼展认号识、越表达按自身筛的利浸益诉零求，对空掀间矛眯盾焦听点进党行预嫁先的刮研究装与协坦商，并将丹其反阁馈到付上级滚空间衬总体祖规划视中，犬使得顽国家紫的宏耍观战页略构敌想变央成切断实可蚕行、孔因地黎制宜谅的地饼方治缝理政可策，并能够应更为辨顺畅去、简亚便的传导竖。通过稍战略息规划扛，可描以为卷空间循构建护一个甘涵盖怕多领下域、流尺度对、层贝次的曲综合全目标遇研究栽体系圾，以及创一个咽长期披的经紫济、垫社会供、生孝态等阻综合欠目标洋的战俩略框营架。加强腰土地泊多重国属性心与空示间上械社会杀经济稍“流价”的愈对接堵，为楚地方室层面彻空间宅规划后的制计定与潮完善含提供逝一个抢全局粒性、筛宏观话性的率政策害研究定平台，空炎间规应划的的重要蛮补充饭。战略热规划客能够鹿以一鸣种社渗会建蓬构的禽角度锻理解宏城市铺，因内其内老容并饥非是澡给定殊的固川定议洋题，约对各者类可活能潜艺在的射社会属资源猛与诉想求可唇以进蛮行充灰分的贪讨论政与整迁合，奏有助团于推津动社乱会利堂益相怪关方杨加入宅规划相研究莫，为旺最终叨制定无的法步定蓝是图奠辨定扎古实的议基础务。为空志间规赔划的李可实语施与龟操作衬性奠睬定重蚀要基宁础。三、政应对未的思蓄路3.营2战略新规划皱在空咬间规刚划体杆系中除的作改用东部城镇发展主轴湘阴县环洞庭湖城市群岳阳市长沙市长株潭城市群城镇发展次轴城镇发展次轴城镇发展次轴湘阴圣，位于蚂湖南盯东北逼部“优黄金苍水道效”湘语江汇惯入洞宏庭湖敲的水俊口处宏，紧渣邻长驳沙、士岳阳单，是蚁长株猎潭城断市群食对接蚁长江歪经济升带的唯“桥环头堡健”。湘阴握县空什间发户展战胜略规佩划，始编驼于20梅17年。勤在20融19年湖罪南各裳市县培启动掉空间找规划畏编制格时，毁湘阴堆县的中战略胶规划塞内容寺已基奇本完寸成，垒对城墓市未勿来发带展重妄大矛史盾和增焦点舅问题相已经富进行客了充典分讨要论和饥预判茫。该妖战略植规划醉一方哪面作筒为地厌方发身展谋曾划的康重要洁成果削，提薪出了须地方或发展匙设想米与诉昨求，收为在慰编的涌湖南史省级柿空间剪规划掉及长白沙、疑岳阳贝等地杠市级富空间谁规划刑提供芒了重逼要的村地情够基础隔；另槽一方席面也炸为即龄将开社展的历本地环县级酷空间唯规划辽打下垫了坚退实的惯基础涌。四、拢案例误介绍4.闯1湖南杠湘阴敬县战六略规烫划的代编制隐背景（1）定袄方向咸：以明近确的增战略躺导向勇为地杯方空廊间发矮展格庸局奠瓣定基齐础①梅明确缝主要样方向勉：规划后对交援通、骂产业诉、资贼源、巴人口害、社钱会等型方面欢存在谎的问挥题进窄行系被统梳斩理和充全方感面评迟估，肝整体辅判断粘湘阴桶城市勿发展撕的核布心矛盾战。从增翅强湘台阴“夺可持粥续竞贡争力受”出似发，毫提出影五大证维度技的战视略内握容，愤其中茶以“融厌长”际发展师作为康城市虽未来煤发展伐的核区心战红略，处于含突出谱地位田，重点泥考虑挣在空巾间、息产业鼠、交灾通、割生态秆、旅习游等惹方面召的全听面对蕉接与棚协同。②奶奠定扑整体伟格局梦：提出贱了对撕接“分一主摇两辅拆”三默条区具域性染发展业带，傲尤其史是依远托湘庄江发扇展带帝，强指化沿腾线城烫镇发吹展，罢以点珠带面角，推蛾动湘辩江新渠区拓投展区互的建朽设，贷形成石“两抬轴两蹈带四陈片、忌北港鱼中城做南区球”的惯整体裂空间们发展喝格局伤。四、探案例团介绍4.童2湘阴店战略耀规划慌的的牌支撑稳作用中心先城区网现代俗服务产业集弓聚核金龙变新区严先进肿制造循业集讯聚核湘江兼生态怖经济认产业够带芙蓉弄大道废产业桶经济裳带虞公国港临棉港临绣港产鼠业集禁聚核北部宏生态球农业坛功能躁区西部包绿色父农业臂功能辈区东部售休闲吴农业序功能近区①北层部虞琴公庙点地区鄙：不同商的利果益群脊体对瓦其价蓄值地威位看败法不盼同，拍定位非与规手模亟宣待商烟榷。境对长柱沙而玻言，哄虞公托庙港葡的建送设能医够弥亮补长商沙港女的不肺足，灰缓解惜湘江鸣上游堆冬季堤枯水拥期水舌运梗躬阻；瓣对于扰岳阳饰而言基，考较虑到末与岳惕阳港滨之间兰可能雕的竞宜争关驶系；林对于中湘阴生自身筋而言弹，虞品公庙跌港建斩设是矛强化抱其长护岳枢债纽地候位的益重要欲着力崖点。丈关键厨问题陡在利历益的锯平衡榜与协浮调。②南咱部金冈龙新尚区：是湘剂阴对剥接长咸沙国茎家级弱新区-湘江废新区俘的主泄要平锐台和畜关键恐举措乞。作耀为一弟个远季离县嫩城、凤邻近捕长沙狸边界披的工铅业园茅区，桂金龙已新区蛋的开休发需园要以对跨行康政区考的视升角落京实“剩融长把”的插构想叙。因轿此关优键问蜂题重铁在跨数行政余区的浙衔接职，土匆地的尸供给杯与产骨业政魔策的脂协调纷上。（2）含析重艳点：通过玩关键辆问题呆研究载提前榴谋定婆核心偷地区稍的空山间协箩调四、暑案例搬介绍4.克2湘阴牺战略汪规划商的的罚支撑扫作用从供符应、需求蓬的双向视角挠，应戴用空间模型工具链，基于帆城市丑发展嗽的驱示动力铜与限承制因牛素的婶叠加插，对失城市开空间汪的演孝变进锄行了梅多情宋景模喉拟,预先酷找出玻未来重空间左发展辽上可相能存送在利啦益矛柿盾点错与博躺弈点喂，引圆导上往下层板级和耐各方亿利益呆群体突对重悦大规边划问暮题进扛行充滨分协粱商和博调节亚，为最枣终谋苹定全键域空足间发骄展的桥远景予蓝图写提供完了依惨据。（3）做盛推演宏：以供缘瑞需两模侧研庆究支毫撑空咳间开仁发边钓界的腥划定燥，为世上级血空间恶规划阻开发确边界刻的划嚷定提协供建本议。四、草案例赵介绍4.誉2湘阴虎战略屋规划叔的的散支撑结作用行动挨计划肃：规划婶基于扶精明胀增长券的原者则，沈明确霉了三逗个阶榴段的里城市斑发展卧目标光与路轮径，钉并制衡定了谜相应晃的土让地使益用计榨划，百对未繁来土网地开朗发时达序进晨行了甩预先战安排轿，为稍下一乳步总输体规积划的女编制些与实失施奠灿定研梨究基耐础。配套预政策：重诱点对湘痕阴粗驻放的谨土地断利用疤现状，在贱工业樱园区守提质挑、旧置城更密新、蒙生态脏保护康、乡赛村振煮兴四仁方面赚，围昂绕用续地开袭发空何间引陡导、探开发局内容苗控制掌、开微发效丢益保期障提绳出了驾可落局实的昼政策丈配套政举措浇。（4）落稻行动盼：完善悄空间在配套搏政策驴并提停出相垮关行即动计