矿产资源法理论的反思与改进

矿产资源法理论的反思与改进

在矿产资源法改革陷入僵化的框架内，市场在资源配置中的起着决定性作用，深入推动能源和采矿业领域的市场化改革，为矿产资源法的再创新提供了新的动力。虽然以往关于矿产资源开发利用的法律制度研究也重视私法机制,并以矿业权的概念和性质为重点而展开,但普遍偏重于某些具体结构的设计,且主要是立足于法律属性和技术政策评价层面的探讨。本文以过去三十年中国大立法时代为历史纵深背景,观察我国矿产资源立法理念的轨迹转换,重新审视现行矿产资源法的理论基础,分析既有研究的贡献与可能的局限,描摹一幅政策驱动之下矿产资源立法理论基础的发展图景,构建更趋合理的符合我国现行转型特点的矿产资源开发立法与司法机制的理论模式。一、“家经营和政府管控”的基本模式我国现行矿产资源开发的法律体系架构最初脱胎于“国家所有、国家经营和政府管控”的基本模式。自1978年改革开放以来,这一模式由逐步推进的建立社会主义市场经济目标所牵引,向加大市场化配置和运行的方向不断变化,但总体来说仍然面临重重困难。(一)矿产资源开发立法对于政府管理的缺失。在立法我国现行《矿产资源法》的起草工作始于1979年,受制于当时单一的计划经济模式,以及立法者对于矿业商品经济立法的理论研究的不足和法律观念的薄弱,《矿产资源法》中许多法律规范与之后颁布的其他相关法律产生了矛盾。而我国的矿产资源开发与利用一直都是实行计划经济最彻底、最典型的领域。尽管自1996年修法以来,矿产资源法暂时性地满足了发展矿业市场经济在制度层面的最低需求,但仍然存在国家管控与鼓励市场配置两种价值理念前重后轻的设计问题。我国现行矿产资源法律制度最主要的缺陷就是立法定位问题,即主要是以行政管理法为本位强调对矿产资源开发的管理。现行通说将《矿产资源法》界定在行政法的范畴之内,认为“《矿产资源法》仍然是一部以行政管理为主导思想的立法,其目的仍是为了维护和保障矿产资源的管理秩序”(二)矿业权设置的规范不足,私权配置和运行空间受限,矿产资源法缺乏稳定性与立法定位相适应,我国现行矿产资源法对于开发问题采取了保守的私法机制架构设计,体现为私权市场化配置不足、不合理以及虚化等问题。矿产资源法的私法机制置于资源公有和政府管制的计划供给模式之下,矿业权(含探矿权、采矿权)的市场配置和运行处于公权的强力约束之下。从立法上说,矿业立法体系以强化行政安排为主导,私权配置和运行空间极为受限。从形式上来说,我国现行矿产资源法基本上还难以完全摆脱行政管理法的影响。尽管矿产资源法明确了探矿权、采矿权,基本建立起了矿业权制度,但是仍然存在矿业权依附于行政权,缺乏稳定性和可转让性的制度问题。而此类制度的缺失,正是行政权力强势和私法机制不足在矿产资源领域的集中体现,更有违“私法主治才是法律的本质要求或内在基础”的法治原理。(三)矿产资源公私二元兼顾论的价值取向我国的矿业实践、立法定位和制度机制存在症结的根源在于目前有关矿产资源立法的理论基础存在缺陷。我国矿产资源法学理论领域对于现行矿产资源法遵从的管控本位论进行了诸多反思。市场化理念下,在理论层面上提出了公私二元兼顾论、私权基础论等革新思路。这些理论都试图改变现行矿产资源立法管理法的定位,使其向私权化方向发展。所谓公私二元兼顾论将矿产资源法以行业法为基本定位,赋予其公私综合法的地位。公私二元兼顾论的划分依据在于,坚持公私法二元区分综合调整的基本思路,承认矿业权的私权属性,强调以矿业权“物权化”为目标进行制度改进,同时必须认真对待矿产资源受国家管理的必要性,继续保持和加强矿产资源法的公法属性,走公法私法协同规制的道路。两种学说都具有明显的进步意义,为矿产资源法的修正提供了可能。但从理论力求完善和可操作性的角度来讲,二者又各有一些瑕疵。公私二元兼顾论对于矿产资源的特殊性和多种功能的追求采取了平均主义的见解,而没有就矿产资源内部公私法规范的功能进行定性和定量比较;私权基础论虽然看到了私权的份量,但是过于理念化,私权的简单定位不能承载当今社会复杂条件下矿业权设计所需要实现的多种功能目标,没有从功能整合的角度做出更加全面的定位和制度安排,无法从根本上满足当前矿产资源开发法律制度革新就理论支撑和对策选择进行合理论证的需求。二、矿产资源开发立法的理论根源如何适应《矿产资源法》由曾经的政策驱动式的计划经济理论预设到以市场经济作为前提的法律主治的理论架构的转轨,是矿产资源开发法律规制“乱象”与“危机”的理论根源。(一)私法的综合属性1.矿产资源法是一种公法上的行政法“西方矿业立法的基本功能是促进具有经济价值与社会价值的矿产资源的勘查与开采,并确保价值较高的矿产资源由国家所有或者控制”矿业立法的基本功能决定其法律机制具有一定的综合性。一方面,通过私权化配置刺激私人开发,对应的矿业立法的重点在于矿业权的授予以及规范;另一方面,又考虑矿产资源价值较高的特殊地位,保留国家的控制功能,前者体现为私法规范形式,后者则体现为公法规范手段,即对矿业立法授予的权利进行限制。所以,对矿产资源法律规范基本上可以从公私法二元区分的视角给予划分,一是针对矿产资源的支配、利用、收益和处分的问题,包含矿产资源所有权和矿业权,属民事规范的范围;二是伴随矿产资源的开发而产生的市场准入、生产安全、市场秩序、环境污染等问题的处理,事关国家对矿业活动全过程的监督管理,属于公法规范形式的范畴。矿产资源法在形式上表现为具有一定程度综合性的立法,最重要的原因是其法律功能定位的复合性。虽然矿产资源法以开发为重心而采取了特别私法的定位,但其私法属性主要是源于以市场化配置和利用为目标的功能设计,而不是像一般民法那样源于更纯粹的私性理念。同时,其内部存在多种功能的复合性,国家管理在矿业立法中的份量不可忽略。矿产资源作为特殊资源,同时涉及国计民生、社会分配正义、厉行节约和有效开采等重要的价值纬度,因此其公法调整方面绝对不可忽视。2.系统复杂性和行业性在一定程度上,矿业立法的综合性也来自矿产资源开发活动的复杂性。这种复杂性从宏观与微观两个层面得到了充分的体现,既包括矿产资源涵盖的众多数量矿种的不同勘查开采方式,又涉及到各个矿种开发的难度纵深不同。一方面,复杂性表现在宏观层面。数量巨大的不同矿种的广泛存在造成了矿产资源开发活动的复杂性。不同矿种在勘查与开采方法上的迥异客观上造成了矿产资源开发活动的复杂性。目前,我国已发现的矿产资源有171种,因为矿种的具体差别而存在相应的勘查与开采的方法。不同地质特征的矿产地的勘查与开采增加了矿产资源开发的复杂性。另一方面,复杂性也表现在微观层面。矿产资源的开发包含勘查、开采、矿山关闭的完整产业链。矿产资源开发最大的复杂性来源于勘查阶段。“从发现一处矿床到进行开采可能需要10~15年的时间,而勘探项目中仅有千分之一最终可以开采。”对于以规范特定事业为对象的立法,人们称为行业法或产业法。行业法的划分不同于以社会关系作为基础的部门法分类,原本属于不同法律部门的规范基于行业目的组合到了一起。随着“未分工的法和社会”向“分工社会”演进,传统的部门法划分不能适应行业法制发展要求的弊端突显出来,以社会关系作为着眼点的部门法无法满足日益精密化的不同行业的法律规制需求,特点鲜明且各自独立的不同行业对于法律规则的制定提出“行业特色”层面的特殊要求,“社会越成长,行业愈成熟;同时,法治愈发展,则行业法愈发达”3.矿产资源开发利益分化的背景我国《矿产资源法》目前主要定位为行政管理法,体现了一定程度的综合性,而矿产资源开发活动中的多元利益主体也对其法律规制提出了综合调整的需求。矿产资源法涉及不同的利益主体,包括矿产资源所有权人、探矿权人或采矿权人等。依据不同的利益诉求,有经济利益与非经济利益之分。前者主要从经济利益方面关注矿业权设立、变更以及消灭的全过程,后者则是更广范围上的法益,可能依据环境保护法律而存在,通过公共参与或公益诉讼等实现利益的博弈与平衡。我国矿产资源开发利益分化的背景,源于矿产资源的市场化改革。矿产资源社会主义市场经济建设与市场化改革的推进,打破了原来计划经济体制下一体化的总体性利益格局。首先,国家没有能力总揽全国范围内矿产资源的勘查与开采。矿产资源勘查与开采在资金、技术等方面的高要求、高风险也使得国家不可能勘查和开采所有的矿产资源。其次,虽然国家通过国有企业承担起矿产资源勘查与开采的具体实践,但市场化的推进使得一部分民营性质的矿山企业也参与其中。再次,矿产资源开发的整个链条越来越受到多种新价值诉求的影响。例如,近年来环境保护类的利益诉求日益高涨,各种环境保护类的非政府组织与政府间的合作组织开始兴起,并成为新兴的利益主体。如上所述,矿产资源开发活动是涵盖多元利益主体在内的动态平衡过程,其中多元化的利益诉求与价值目标单纯依靠私法或者公法的调整难以实现。因此,公私法综合调整可谓是回应矿业实践制度需求在法律技术层面的必要选择。(二)矿产资源开发立法的发根据巴顿(Barton)的观点,“矿业立法的历史是迷人的,但这不是研究它的唯一原因,而是因为对于当今的土地和政策具有重大的意义”在立法技术层面,矿产资源立法作为公私兼顾的行业法,应当具有偏私性的特点。在其民事规范与行政规范混合的体系里面,矿产资源法的核心是以私法机制为主导,以确立探矿权、采矿权的取得和运行为规范重点,旨在建立一种鼓励多元主体开发矿产资源的法律机制。现行《矿产资源法》“仍然没有摆脱矿业权对行政权力的依附,因而缺乏稳定性的、难以充分流动的市场要素制度建设,以至于影响了矿业权制度在市场配置矿产资源过程中充分发挥其应有的作用”但是这种偏私性仅仅是程度上的偏私性,是回应我国矿产资源立法中私法机制缺失的理论支撑。其实,矿产资源开发的立法无论从其功能上还是实际制度的配置上,都要展现国家对于矿产资源管理功能的兼顾,并辅助以不同程度体现国家利益、社会利益以及资源节制配置等考量的各类必要政策安排的公法机制。一个国家的矿业立法除了规范矿业权的取得问题,或多或少的会涉及一些其他问题的解决,例如,与矿业有关的税收、环境、健康、安全以及进出口等方面的问题。(三)私法公法化的趋势不同历史时期的经济理念影响着矿业立法及其承载的政策目标。矿业伴随着工业革命的兴起完成了其在经济活动中角色定位的崛起。矿产资源开发从初期追求经济利益为唯一目标,逐渐演变为拥有多元的价值追求。随着时代的进步,矿业立法的经济价值在某些特定的情况下不再是最高的价值选择。环境保护理念的兴起使得矿业立法呈现出所谓的私法公法化趋势,大量的公法内容进入矿业立法。“现代矿业立法的基本框架,主要包含获取矿地的条件、勘查开采的权利与义务、环境保护、会计等。”现代矿业立法大量采取了由行政机关主导或者推进的产业立法方式,这些行政性的规定在矿产资源的开发中发挥了积极的引导作用,并保证以上矿业立法价值目标的实现。环境保护与矿山安全是矿业立法追求的重要目标,其中能源立法是重点,尤其是在促进能源的合理化利用方面。矿产资源的开发无法回避效率、环境与安全三个问题。《矿产资源法》对“合理开发利用”以及开采矿产资源“遵守国家劳动安全卫生规定”和“防止污染环境”的规定,表明国家和政府致力于三大价值目标的实现。三、完善矿产资源开发法律机制的制度：建立“私法私法”(一)矿业权的独立化置立我国矿产资源法中矿业权的法律设计在形式上采取了私法权利的外观,但是矿业权的取得、变更以及行使与行政管理关系密切,并呈现为私法形式与行政管理相互交织的复杂规范形态。其中,最为突出的是,《矿产资源法》中的矿业权是捆绑着矿山企业设立的审批、矿业经营权的审批以及矿产资源财产权设立三大要素的法律设置。矿产资源法私法机制的升级与完善的重点是矿业权的法律设置改造,需要完成由“权证合一”到“权证分离”的重置过程。矿业权法律设置从“权证合一”到“权证分离”的技术性处理,使得原本同时集结于矿业权的不同的权利与权力运行系统得以区分,从而完成了矿业权的财产权功能的独立化重置。突出以物权为基本内容且独立化之后的矿业权适用私法规则,以行政权为基本内容的矿政管理适用公法规则,正是回应了公私综合法调整的理论指导。私法机制的搭建与完善是矿产资源开发法律机制改进的第一步,反映了其“偏私性”的特点。(二)矿业权市场化转型的困境:从单一性到多元化的转型考察既有的矿业立法及其管理体制,矿业权在一定程度上依私权规则运行,但矿产资源法私法机制供给的严重短缺以及行政权力对矿业权实际运行的强势介入,使得私法机制的作用极为脆弱。在理论准备层面加强私法治理的观念转变有待深入,加之矿业权独立化之后引发的一系列体系化反应,私法机制的强化涉及矿业权从设立、变更到消灭的全过程,也是涉及我国矿产资源开发法律机制市场化转型的系统工程。矿产资源开发私法机制的架构需要应对计划经济体制所带来的单一性问题。其中,市场主体的单一性与矿业权转让方式的单一性问题的处理尤为重要。此处由于篇幅以及论证的限制,不可能就私法机制的强化和精细化作一一回应,仅从当前需要破题的两个方面展开论述。第一,矿业权市场主体从单一性到多元化的转变。矿业权市场化改革的本质在于矿业领域的市场化转型,固有的管控本位的治理惯性与制度烙印在一定程度上成为矿业权市场主体单一化的原因。2010年以来,国土资源部推进矿业权有形市场建设、交易平台探索,矿业权网上交易也成为矿业权市场化改进的发力方向。第二,矿业权流转方式从单一性到多元化的转变。矿产资源法实施以来,国务院以及矿政主管部门对于矿业权转让的态度经历了从“严格的禁止”到“允许有条件的转让”的过程。尽管市场化已经成为矿业权市场完善的信号灯,但多重功能杂糅的权证一体的矿业权设置方式本身就是其转让环节进一步市场化的制度阻隔。正如上文所述,“独立化”改造的矿业权以纯粹的财产权进入市场交易体系之中,无需兼顾行政许可或者受让方资质的制约,大幅度地提升了矿业权的可转让性和便捷性。从法理层面而言,矿产资源国家所有权在矿业权出让阶段设置了作为定限物权的准用益物权(即矿业权),作为矿产资源所有权人的国家在矿业权转让中已非适格主体,从民事法律关系的角度着眼对于已经出让的矿业权,国家已没有充分的理由介入矿业权转让。国家作为所有权人角色的消退影响其以管理者的身份继续就矿业权的转让施加影响,其中需要积极回应的问题是管理权对于矿业权转让的介入时机与深度。矿业权的持有与矿业权的行使通过矿业权的独立化改造已进行了必要的切割,环境保护与安全生产等非经济价值目标的实现可以着重从矿业权行使的角度从严规制,以避免在矿产资源开发过程中对社会价值目标的忽略。(三)矿业权转让的制度功能转型:从私权到公权鉴于矿产资源的重要价值和特殊性以及我国矿业立法的选择,国家兼具所有权人与管理人的双重身份。其中,矿产资源开发的经济价值更多的是以所有权制度加以规范,而非经济性的价值目标以及矿业政策的落实则更多的是依赖于管理权,国家所有权与管理权两种身份的混同是造成当前矿产资源开发治理困境的重要原因。矿业权市场化建设作为矿政管理改革的方向稳步推进,但管理机制的转型仍显迟滞。其中,矿业权转让制度的规制思路有明显的以禁代管的属性从制度功能的总体定位来说,加大矿业权配置和运行的私权化是相关制度的解困之路,区分权利运行与权力运行是厘清国家在矿产资源开发中角色定位的关键要素,将涵盖诸多元素的矿业权进行功能重造(即剥离行政许可与矿山企业资质)完成矿业权私权化的改造,进而以矿产资源开发中所有权与管理权的区分作为制度建设的核心内容,完成既有矿政管理体制的转型升级。(1)矿业权的设立、续展、变更以及消灭是矿产资源开发私法制度建设的基本构成。剥离行政许可因素的矿业权设置是权证分离的前提条件,也利于实现矿业权的得丧变更。矿业权的归属与矿业权的实行(即矿业资质)解除捆绑,矿业权人从事矿业活动行为能力的欠