环境风险事故案例评析

环境风险事故案例评析--以2007年太湖蓝藻水污染事件

为例生态安全与环境风险防范法治建设——2011年全国环境资源法学研讨会（2011.8.6~9?桂林）论文集环境风险事故案例评析——以2007年太湖蓝藻水污染事件为例（中国海洋大学法政学院，青岛266100）时军刘祥宏摘要:环境风险事故因其发生的突然性和不确定性给当地经济发展、环境保护、社会稳定带来严重威胁。同时环境风险事故的爆发也遵循因果联系，有其规律性。在掌握规律的基础上，坚持预防为主、防治结合的方针，减少事故发生的几率;事后积极科学地治理，将损失降到最低。关键词:环境风险事故;太湖蓝藻污染事件;风险事故预防;风险事故治理一、太湖蓝藻水污染事件始末及原因分析2007年5月，一场突如其来的饮用水危机席卷了江苏无锡，罪魁祸首是太湖蓝藻。1太湖爆发有史以来最为严重的蓝藻水污染事件，大量的蓝藻的集中繁殖使太湖水域水质受到严重的污染，湖水发出刺鼻臭味，自来水厂停止向居民供水，一时间引起居民的饮水危机，严重影响了该流域居民的稳定生活。同时各个超市都发生纯净水抢购事件影响了社会稳定和谐，给当地的经济发展、环境保护工作和社会稳定带来不利的影响。一直存在的人为的环境隐患和突发性的自然因素的巧合是导致这次蓝藻事件的原因。一方面因湖水中的氮、磷含量高，导致水体严重富营养化;另一方面，因环境温度高和水体流动性差等自然因素所致。2大量的含氮磷有机质排入太湖，非正常使用太湖流域水资源导致太湖流域的外部环境日趋恶化。工业化进程中,工业废弃固态物、废弃液态物的大量增加且向水体及土地的排放无疑增加了太湖水质的氮磷含量。近几年随着该流域经济的快速发展，在取得经济成绩的同时，大量工厂的设立和对太湖取用水量需求剧增，而排入太湖的污染物质也越来越多地超过了太湖本身的环境容量。因此从上世纪80年代末开始太湖经常发生蓝藻污染事件，事故发生的密集程度和严重程度呈上升趋势。农业生产要素的变化和居民生活用水的排入也极大地增加了太湖水自净能力的负担。农业生产由有机肥逐渐被工业生产的化肥替代，以前的农业生产大多采用人畜粪便等有机肥料，能较好地在生态系统中分解，农民收集并购置城市居民的排泄物用作肥料反田，也大大减少了农村和城市居民的生活废弃物对太湖的污染。而现在农村普遍使用工业化肥，与天然有机肥相比，很难充分地分解被农作物吸收，而剩余的物质会随雨水一起流入太湖造成污染。城市居民的生活废弃物也直接排入河湖中，像如今的抽水马桶水下管道直接连入水系。城市居民洗衣粉、洗涤剂的使用量增加随生活废水一起排入水系中，让太湖水域富营养化的程度进一步加剧。影响太湖蓝藻生长条件的自然因素包括:气温、风向和降水量等气候条件。2007年太湖蓝藻事故之所以如此严重和这些自然条件脱不开关系。从2006年冬天开始，气温明显偏高,造成太湖中蓝藻生长旺盛。2007年1月至4月，太湖水温高于正常年份1.88度，4月平均温度为近25年来最高。2007年4月25日后，太湖水温一直维持在20度以上，正适合藻类的生长和繁殖。雨水偏少，2007年1月至4月，太湖水位处在25年来的最低点，使得太湖水缺少必要的更换与循环，促使蓝藻在太湖里累积生长。2007年4月至5月一直以偏南风为主，造成蓝藻在太湖北部堆积、腐烂,导致太湖蓝藻暴发。3二、环境突发性事故的预防我们针对环境污染一直坚持预防为主，防治结合的方针。当环境污染和破坏已经发生后再去治理，其实给当地环境造成不可挽回的损失，严重地影响整个区域环境生态系统的良性运转。因此提前预防成231汪金福、宋振远、邓卫华:《2007影响民生十件大事太湖蓝藻事件入选》，《中国青年报》2007年12月17日。陈宗明:《从“太湖蓝藻事件”论中国环保的变革》，《上海建设科技》2008年第6期。李秉柏、施德堂、王志明:《太湖蓝藻暴发的原因及对策建议》，《江苏农业科学》2007年第6期。1中国法学会环境资源法学研究会2011年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集为保护环境的首要任务。环境突发性事故因其不确定性，让监测预防的难度增加。4随着社会进步，经济发展，人口变迁等，环境风险事故的发生率也在增加。环境风险事故的发生常常伴随着自然因素的影响，而且人们有时对各种新现象的认识不足，这都增加了预防的难度。但是环境风险事故的发生也有其规律性，也是一个连续的从量变到质变的过程，把握其规律就给预防环境风险事故提供了途径。（一）建立和完善太湖水域的综合监测体制及时和科学的监测是预防环境突发性事故的基础，通过监测数据来及时了解风险区域的环境状况，调查并消除潜在的环境安全隐患。监测活动的目的在于全面准确地收集风险区域的环境信息，为相关部门做出相应的措施提供科学数据。现在各个环保部门、科研院所等都有自己的环境监测站，但是这些监测机构大都依附于当地行政部门导致监测行为的行政化，往往被动监测，在事故后上级下达命令后才做出相对应的监测措施，缺乏灵活的、主动的监测使监测数据不具有连贯性，不能科学准确地反映监测区域的环境信息和变化趋势。5因此明确监测机构的法人地位，让监测信息市场化，提高监测部门监测的主动性和积极性是当务之急。现在的监测机构的设置大都是按照行政区域的规划进行设置的。而需要监测的环境风险区域不会人为地规划在一个行政区域内，以太湖水域为例:太湖的天然地理位置导致其公地困局。三省一市环绕在太湖的周围，每一个地方都想利用太湖来促进当地的经济发展，每一个地方却又都不愿意承担治理太湖的责任，这也成为环境法律不能真正落实到位的一个重要原因。6每一个行政区域都有它的太湖环境监测部门，这不仅造成了监测的重叠和资源浪费，各个平级的行政区域间也缺少相应的监测信息的交流。各监测机构只负责监测所属行政区域内的水域，难以全面地反映太湖流域的真实全面的环境状况。因此建立或组成一个能统筹监测和管理整个太湖流域环境的部门，全面地主动地对太湖流域的环境状况进行监测，及时地发现环境风险隐患，向相关部门提供及时准确的信息，使相关部门能做出相应的措施，防止环境风险事故的发生。（二）制定针对太湖流域的法规从法律层面上讲，现今缺少单独以整个太湖流域作为立法对象的法律法规。以太湖作为调整对象的法律、法规、规章只有江苏省人大制定的《江苏省太湖水污染防治条例》一部地方性法规，但是太湖是一个跨行政区域的整体，仅是江苏一省的立法不能及于整个太湖和太湖流域。法律效力存在着地域上和层级上的局限性，而《水法》、《环境保护法》、《水污染防治法》等全国性法律，对太湖流域的一些具体问题和特点，像“蓝藻污染事件”，缺乏有针对性和可操作性的条款。而且太湖流域的“公地格局”也加大了法律实施的难度。保护太湖流域的环境，防止像2007年蓝藻事件的再次发生，有一部能针对太湖水域特点、效力能及于整个太湖流域的法律法规非常必要。有法律法规的规范，各相关部门才能在行使权力保护太湖水域环境的行动中做到有法可依。把各项应该进行的针对太湖的保护互动纳入法律规范中。让保护太湖的行动程序化和规范化，从而不至于在保护太湖环境的过程中，不同行政区域、不同部门各做各的，严重影响保护行动的效率，浪费公共资源。统一部署和行动是对太湖流域保护的重要有效措施，不同行政区域环保部门相互协作，统一行动，统一分配资源才能更好、更有效地提高工作效率。制定统一的效力能及于整个自然区域的法规，是环境保护面临的难题。自然区域的整体性和行政区域的分割性使各地方确立的法规很难统一协调。对此我们可以尝试地方联合立法，在国内这方面的工作已有初步的探索，并已取得一定的成效。传统的立法方式都是自上而下的，我国宪法、地方组织法、立法法都没有规定地方可以联合制定地方性法规和规章。7地方联合立法出自于事实上的区域共同发展的利益需要，这种事实需要符合我国宪法所确定的保护环境这一基本要求。因为自然区域是一个整体，需要统一规则法律，而地方联合立法正是统一规则的一种供给方式。如2007年12月2日，江浙沪三地工商部门联合发布了号称长三角工商第,号文件的《公司股权出资登记试行办法》，由三地工商部门并列联合发布、编制同一个文号、统一公布实施，这在全国属于首创。另外，2006年7月，《东北三省政府立法协作框架协议》，标志着我国首个区域性立法协作框架在东北地区正式建立，是我国区域立法协调4韩梅:《突发水污染事故应急响应和处置措施浅析》，《长江大学学报（自然科学版）》2010年第2期。5徐祥民、刘卫先:《我国现行环境监测体制评述》，《污染防治与生物多样性保护——以文明与法制为视角》，山东大学出版社2009年版，第8-9页。6钱春健:《从太湖蓝藻事件看太湖水环境污染的治理》，《云南财经大学学报》2007年第4期。7于立深:《区域协调发展的契约治理模式》，《浙江学刊》2006年第5期。2生态安全与环境风险防范法治建设的一次有益尝试和重大创新，在更深层次上推进了东北地区一体化进程。8虽然这些合作协议主要出于经济发展的目的，我们在环境保护过程中更需要。环境保护更注重生态环境的整体性，环境整体是不可人为分割的。太湖流域的各行政区域立法机关可以尝试增加交流，即使现今不能制定一部统一的法律，也可以尽可能地增加各自立法相互间的统一和协调性。（三）退耕还湖与保护湿地随着经济的发展，该地区人口的增加，对土地资源的开发利用程度不断加强。大量的围湖造田，使湖周围的大量原生态芦苇湿地消失，这也和当地防止血吸虫病有关系。湿地的作用在于吸收水体中的营养物质供水体植物生长，起到过滤和净化水体的作用，是江河湖海的肾器官。由于湖周围湿地的大量破坏，湿地的涵养水源、过滤水质的作用消失，这直接降低了整个水域的生态系统自净能力，减少了该区域的环境容量。江苏省政府为此下发了《节能减排工作实施意见》，对综合治理太湖提出了明确要求，在环太湖周边一级保护区5公里范围内一律实施退耕还湖、造林绿化。在环太湖周边一级保护区5公里范围内一律实施退耕还湖、造林绿化，逐步取消畜禽和传统种植业，大幅度减轻农业资源污染。制定规划，调整压缩、逐步取消太湖网箱养殖。总结推广无锡五里湖治理的成功经验，开展湖体、河道生态修复工程建设，对梅梁湖和太湖流域农村河道实施清淤，特别要重视和研究湿地生态的恢复工作。在太湖适宜的湖湾、主要入湖河道，全面建设人工湿地等生态隔离带。9（四）加强污水排入的管制以减少污染源严格落实环境保护责任制是实现水环境污染治理的重要保障。明确环境保护责任，落实到人，没有完成则重罚。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确指出:地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人，政府和部门都要有一位领导分管环保工作，确保认识到位、责任到位、措施到位与投入到位。在落实环境责任的基础上，提高对污染源的控制的重视程度。建设完善城镇社区及农村社区生活污水处理装置，应用先进技术使生活污水经净化后排入城镇、乡村河道。组织生态环境治理修复工程，将城镇粪渣、湖河淤泥、水草定期无偿送到农田，支持农业有机栽培;对农民进城镇掏粪渣、取泔水以及进湖河取淤泥和刈水草还田的，实行有酬薪的制度，鼓励农民利用城镇粪渣及淤泥、水草开展有机种养业，发展生态农业，实行生态补偿和激励制度，并发展开发利用芦苇的产业及城镇、农村沼气利用产业。1江苏省发布的《意见》中单独强调，要加强综合治理太湖的力度。制定太湖流域水污染防治综合方案，0水污染排放全面执行国家和省一级A标准。太湖周边地区污水处理厂要全部开展脱氮除磷深度处理，农村地区也要搞生活污水处理工程。三、产生环境风险事故后的解决方案（一）成立统一应急指挥中心在事故发生后，各相关部门应该立即调动起来，参照污染事故应急预案（比如《城市饮用水水源污染事故应急预案》）成立应急指挥中心。11加强环境应急管理工作，逐步建立应急管理组织体系，落实各级环境应急机构和人员，建设省、市级环境应急指挥中心，增强应对突发环境事件的处置能力和水平。重点加强环境应急管理机构和能力建设，围绕预防控制能力、预案管理能力、应急处置能力、应急保障能力建设，着力构建风险防控、应急预案、指挥协调、资源保障四大环境应急体系。通过建立环境应急平台、环境应急救援队伍和应急物资储备库，提高环境应急快速指挥响应能力，促进环境应急救援工作专业化和社会化，为突发环境事件的应急抢险提供物资保障。通过推进环境应急全过程管理，从源头上控制环境安全隐患，构建全防全控的环境应急管理体系。通过加强部门协作，进一步完善环境应急外部联动机制，形成环境应急管理的合力。同时，通过健全应急预案管理体系，建立完善重点行业环境风险源数据库，建立突发环境事件典型案例分析制度和处置后评估制度，完善环境应急专家库专业结构，定期开展环境应急演练，全面开展环境应急管理培训等措施，大力提高科学应对和处置突发环境事件的能力。10118《东北三省首推9区域立法协作深层次推进一体化进程》，《领导决策信息》2006年第29期。江苏省政府:《节能减排工作实施意见》，2007年6月28日发布。3李秉柏、施德堂、王志明:《太湖蓝藻暴发的原因及对策建议》，《江苏农业科学》2007年第6期。韩梅:《突发水污染事故应急响应和处置措施浅析》，《长江大学学报（自然科学版）》2010年第2期。2011年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（二）组织专业科学人员有针对性地提出专业性治理方案应急指挥中心迅速组织各相关科技人员及时现场调查，获取第一手调查资料，包括事件类型、发生时间、地点、污染程度、发生原因等、人员危害情况、对环境敏感区和生态脆弱区是否存在潜在威胁及其威胁程度、可能的发展趋势等情况。如果影响到饮用水源地的，对其分布情况、供水范围、级别、规模及危害的情况进行综合分析，对事件的发展趋势及时作出判断。在本次太湖蓝藻事件中，无锡市政府反映就较为迅速正确，相关部门第一时间调查现场状况，并询问自来水公司科技人员了解水质情况。紧急邀请国内治理蓝藻的相关专家会商改善太湖水质的有关对策。最终由清华大学相关专家组成的专家组一举攻克了水质除臭技术，缓解了本次饮用水危机。12（三）控制和消除污染以防止发生次生衍生伤害情况事件已经发生，后果也已经产生，要完整地还原整个事件的前因后果，就需要根据污染的总体情况来排查行业内的所有相关企业。接下来就是切断与控制污染源并对同类污染源进行限排、禁排。减轻与消除污染，筛选最优的措施来降低污染的影响，避免造成二次污染。应急指导专家组全局性多角度地对突发环境污染事故应急处置做出有针对性的指导，持续性做好环境应急评价工作，需要进行事件的中长期环境影响评估。在处理污染事故中先进科学技术的运用尤为重要。在无锡水源口采取人力打捞蓝藻的办法过程中，为提高速度，有人发明了自动金属膜过滤器，在动力船缓慢行驶的过程中，通过金属膜不停转动，把蓝藻都打捞上船，打捞速度是人工的千倍，在打捞过程中，增加了絮凝、沉降、气浮、推流、收藻等功能。国外发明了新型收藻船，用以处理和预防可能产生的蓝藻，具有打捞彻底、覆盖范围大的优点。由中科院水生生物研究所谢平博士牵头研发的“生物控制法”，采用放养鲢、鳙鱼等吃藻鱼类和各种浮游生物及有益菌类直接控制微囊藻数量。浮游动物以小型藻类为食，也可以降低藻的数量。噬藻体、溶藻菌和其它吞食藻的微生物都是在自然水体中分离纯化出来的，经实验室大量培养后，再投入到蓝藻水华爆发区域，可以起到控藻作用。对自然状态活性污泥中的有益菌种，将它们进行菌群筛选、分离出来，喷雾干燥后获得高密度菌粉，通过工厂化大规模生产，附着到填料上，形成高效处理系统。13复旦大学化学系邓春晖副教授，开展了《磁性纳米材料附加铜离子去除藻毒素》的研究，铜离子能够和藻毒素通过配位作用相结合，通过将铜离子附加在磁性纳米材料上，就可以用磁石将附有藻毒素的磁性纳米材料方便地提取出来，从而实现从水体中分离藻毒素的目的。在实验室，这种方法的分离率已达90%以上。14利用吸附藻类的植物和其他生物控制水体中的营养物质，抑制藻类过量繁殖，从而建立生态平衡系统。实施生物操纵技术和人工浮岛技术，用人工方法让水上长出美人蕉、水葫芦、旱伞草等水生植物，可以净化水体。华东师大资源与环境科学学院陆健健教授提出一个既简单又行之有效的办法:“压生土”，就是从耕作层以下或者干涸湖泊的淤泥下取土，将其脱水之后打成粉末，喷洒到蓝藻上，由于生土对有机氮磷具有很强的吸附作用，用来灭藻可立竿见影。各种先进技术在治理环境突发性事故中的运用，增加了治理的途径，调高了治理效率，对防治工作起到事半功倍的效果。（四）建立突发性环境风险事故的信息公开程度突发性环境风险事故因其爆发的突然性和影响的严重性，往往会使缺乏准确信息的居民的恐慌，造成社会动荡。因此政府在采取及时治理措施的同时，要加大信息公开透明制度。把污染状况、对居民可能造成的伤害和政府正在采取的治理措施及时地向公民公开。信息公开不仅可以增加公民对政府的信任，维护当地社会稳定，还可以让公民尽可能自觉采取有效防护措施，将伤害减少到最小。同时号召公民配合当地政府的防治工作共同对抗事故危机。在太湖蓝藻事件中，当地媒体在第一时间公布水质状况以及事件最新进展，市政府及时召开新闻发布会，通报了事件发生的经过和所采取的各项措施。同时，媒体还报道了各级领导出现在泵站、水厂、大卖场、学校、医院、养老院等场所的情景，表明他们和百余万市民共渡难关的决心。无锡市市政府常务会议室准时举行太湖蓝藻治理应急指挥部全体成员例会，来自国内的多家主流媒体记者特邀列席。无锡市政府以最直接的方式，向全国媒体通报了危机处置的最新进展。15民众积极配合当地政府的治理措施，大量的公民参与到了打捞水藻的工作，全民一心成功地141512134施斌:《无锡蓝藻污染事件:一次成功的危机处理》，《社会观察》2007年第6期。魏卓:《蓝藻滋生在一定程度上可控》，《中国青年报》2007年6月1日。周国鼎:《蓝藻污染的危害及防治》，《污染防治技术》2008年第1期。施斌:《无锡蓝藻污染事件:一次成功的危机处理》，《社会观察》2007年第6期。生态安全与环境风险防范法治建设战胜了这次危机。（五）减少事故再次发生的几率在危机解除后，政府相关部门应继续完成此次事故的收尾工作，同时总结成功经验，反思在这次事故处理中的不足。在此基础上，完善和建立较为有效的应对相同或相类似事故的措施、程序和途径。这种经验也可以被各地所借鉴，做好善后的防治工作减少相类似事故的发生的几率。根据调查，导致此次事故的原因，对直接具有污染责任的企业进行相应的处罚和处理。建立保护当地环境的长效机制，对污染企业进行专项整治，调整产业结构，增加产业布局的合理性，减少事故发生地的污染源的输入。16加快构建环境资源价值化评估体系，建立环境赔偿机制实施更加严格、更加准确的治理措施。大力发展生态产业，鼓励地区、行业、企业、园区发展循环式生产，严格治理“三废”，事故周边地区小化工企业要坚决实施关停并转，实现污染少排放、甚至零排放等，以彻底根治污染源问题。在2007年太湖蓝藻事件结束后，江苏省推出一系列太湖水污染综合治理的举措。要求环太湖地区各部门按照“调高调优调轻”的要求，大力发展高技术、高效益、低消耗、低污染的产业，大幅度提高服务业和高新技术产业比重。江苏省在太湖流域制定实施更加严格的环境准入制度，做到“三个不批”:属于落后生产工艺、技术和设备的项目不批，排污超过总量控制指标要求的项目不批，超过排污控制指标的地区新增排污的项目不批。全面禁止新上不符合产业政策和新增氮磷排放的项目。同时，在太湖流域实行更高水平、更加严格的水污染防治标准，企业完善治污设施，降低排放强度，从总量上控制污染物排放。EnvironmentalRiskAccidentCases-To2007onWaterPollutionIn