国际条约在国内法上的法律位阶

国际条约在国内法上的法律位阶

确定条约在国内法中的地位，对于解决条约规则与国内法规则之间的冲突非常重要。但是我国宪法和立法法对于条约在我国国内法上的法律位阶没有作出规定。笔者欲结合有关学说和中国相关的立法、司法实践对这一问题进行分析。一、通过宪法规定的其他国家的宪法实施几乎我国所有的学者都认为条约在我国国内法中的地位低于宪法。如车丕照提出：“我国所缔结与参加的任何条约的效力都在宪法的效力之下，任何条约条款都不得与宪法规定相冲突。”朱晓青认为，“条约在中国国内法上的地位应该低于宪法”。笔者也赞同这种主张，理由如下：第一，有权修改宪法的国家机关的地位高于决定批准和废除条约的国家机关的地位。根据宪法的规定，全国人大为最高国家权力机关，是唯一有权修改宪法的机关。全国人大常委会决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除，全国人大常委会无权修改宪法。第二，修改宪法的程序比条约的批准和废除的程序更严格。为保持宪法的权威性和稳定性，宪法的修改需要按照特别的程序来进行，其程序是最严格的。《中华人民共和国宪法》第64条规定：宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或1/5以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过。同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除，由全国人大常委会的全体组成人员过半数通过。第三，宪法规定的内容较之条约更重要。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，维护的是一国的根本利益和整体利益。而一国参加的条约只是从某一方面局部地调整该国的利益，条约内容的重要性无法与宪法相比。第四，符合多数国家的宪法实践。各国一般是规定条约的地位低于本国宪法。如《日本国宪法》（1946年，第98条第2段），《法国宪法》（1958年/1992年，第54条、第55条），《突尼斯宪法》（1988年第32条），《克罗地亚宪法》（1990年第134条），《俄罗斯宪法》（1993年，第15条第4款）等。在现代民主国家中，宪法在各国普遍具有最高法律效力，任何违反宪法的法律都是无效的。路易斯·亨金在论及美国宪法与条约的关系时，指出“如今，人们已公认条约应遵从宪法，且在与宪法不一致时也不会被法院或行政机关作为法律而予以实施。”目前只有荷兰、奥地利等少数国家的宪法规定条约可以高于宪法，但同时规定严格的限定条件。如1953年修正的《荷兰王国宪法》第63条规定：“如为适应国际法律秩序发展的需要，一协定的内容可以同宪法的某些规定有所出入。在这种情况下，必须获得议会明确同意，批准该协定的法案须在议会两院以2/3多数票赞成方可通过。”韩国学者柳炳华认为：“这类进步宪法提示着国际社会的发展方向，这具有重要意义。”他提出：“国际法不论是在宪法还是在其他法律之下，国际社会都不能作为法律共同体而存在。某种法律共同体全体的法律规范若位于受其拘束的成员的制约和意志之下，其法律共同体就不能再延续。”笔者认为，确立国际法相对于各国宪法的优先地位不符合国际社会的现实，在国际法发展的现阶段只能是少数国家的实践，这种超前的实践无法得到更多国家的认可。国家遵守国际法，愿意对主权作出一定程度的限制是所有国家的共识，但是各国所愿意承受的国际法对主权的限制不是没有限度的。当然各国所认可的国际法对主权的限制程度并不相同，但绝大多数国家所共同坚守的底线是宪法的最高权威不受国际法的限制。毕竟国际法只是国家之间的法律而非国家之上的法律，承认国际法高于各国宪法，无异于否定各国的主权，所以不可能被各国普遍接受的。二、国内法体系中的效力等级对于条约与宪法之外的一般国内法的地位比较，近年来，我国学者大多是用推演的方法分析国际条约在国内法中的地位。学者们不再是笼统地分析条约高于一般国内法或与一般国内法同等的地位，而是依据《缔结条约程序法》对不同类型的条约进行逐一的定位。学者们认为，在国内法体系中，立法者的不同身份决定了法律文件的效力等级；条约的效力等级也是由决定其生效的机关的地位所决定的；凡是效力源自同一国家机关的国内法与条约，也应具有同等的地位。1990年《缔结条约程序法》把条约分为三类：(1）需要全国人大常委会批准的条约和重要协定。(2）需要国务院核准的条约和协定。(3）只需备案或者登记的协定。学者们一般认为，国务院核准的条约和协定相当于行政法规；只需备案或者登记的协定相当于部门规章。而对于由全国人大常委会批准的条约和重要协定的地位，学者们存在不同观点。有学者认为：“条约和重要协定的地位低于全国人大制定的基本法律。”有学者认为：“由全国人大常委会批准的条约和重要协定与全国人大、全国人大常委会制定的法律具有相同的法律地位。”学者们的上述观点，只是一种学术探讨、学术推理，并没有得到立法实践、司法实践的支持。（一）“国际条约”所产生的条款全国人大常委会制定的法律明确规定，国务院核准的条约优先于本法适用。1986年全国人大常委会制定《中华人民共和国邮政法》第42条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的有关国际邮政事务的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。”中国缔结或者参加的有关国际邮政事务的国际条约有哪些呢？或者说哪些国际条约可以优先于全国人大常委会制定的《邮政法》适用呢？据外交部官方网站显示，包括下列条约（截至2004年12月）：《万国邮政联盟组织法》、《万国邮政联盟组织法第六附加议定书》、《亚洲太平洋邮政公约》、《亚洲太平洋邮政公约最后议定书》、《万国邮政公约》、《万国邮政公约及万国邮政公约最后议定书》、《万国邮政联盟总规则》、《邮政包裹协定》、《邮政包裹协定及邮政包裹协定最后议定书》、《邮政汇票协定》、《邮政支票协定》、《代收货价邮件协定》、《亚洲太平洋邮政联盟总规则》、《亚洲太平洋邮政联盟组织法附加议定书》。上述条约绝大部分是由国务院核准的，依据《邮政法》第42条的规定，这些条约是优先于《邮政法》适用的，也就是说国务院核准的条约效力优于全国人大常委会制定的《邮政法》。（二）．国内法、行政法规的关系外交部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、安全部、司法部《关于处理涉外案件若干问题的规定》：“处理涉外案件，在对等互惠原则的基础上，严格履行我国所承担的国际条约义务。当国内法或者我内部规定同我国所承担的国际条约义务发生冲突时，应当适用国际条约的有关规定（我国声明保留的条款除外）。各主管部门不应当以国内法或者内部规定为由拒绝履行我国所承担的国际条约规定的义务。”这里的条约应做广义理解，也就是说我国参加的各类型条约一律优于国内法适用。综上所述，近年来我国学者所主张的“全国人大常委会批准的条约和重要协定的地位低于或相当于全国人大制定的基本法律；国务院核准的条约和协定相当于行政法规；只需备案或者登记的协定相当于部门规章”，与我国现行的立法实践、司法实践相背离。条约批准或核准机关的不同，并不影响条约在国内法中的地位。三、条约在我国国内法上的地位笔者认为，今后在修改宪法或立法法时，应明确规定：条约在我国国内法中的地位是低于宪法，而优于一般国内法。鉴于前文已对条约低于宪法的原因做了分析，下面主要分析条约优于一般国内法的理由。（一）违反国际法国家责任的法律依据作为一个负责任的大国，需要从内政、外交两个层面积极履行本国的国际义务。从内政方面看，在国内法中明确宣布条约的优先地位，对于减少因国际法与国内法的冲突而导致的国家责任是十分必要的。相反一个动辄以国内法为由而违反国际法的国家是很难赢得国际社会的信任，而且必须承担相应的国家责任。在国际法委员会二审通过的国家责任条款草案中明确规定“在把一国的行为定性为国际不法行为时须遵守国际法，这种定性不因国内法把同一行为定性为合法行为而受到影响。”我国作为一个负责任的大国应该是现有国际法律秩序的维护者而不能是破坏者，在国内法中保证条约的优先地位，确保不因法律冲突而违反国际法是我国作为一个负责任的大国必须做到的，而且这也可以充分体现我国尊重国际法的诚意以及履行国际义务的决心。（二）破坏国内法治与国际法治各国元首和政府首脑在《2005年世界首脑会议成果》中明确承认法治的重要性，并强调“需要在国家和国际两级全面遵守和实行法治”。国内法治与国际法治是相互促进的关系，各国国内法治的日益完善会促进国际法治的发展，而国际法治的不断成熟也会带动各国国内法治的完善。在国际法与国内法发生冲突时，如果当事国事先没有在法律中明确规定处理的原则，而是一案一议作出个别调整，这必然会破坏国内法治与国际法治。而在国内法中明确规定条约的优先地位，有利于构建国内法治与国际法治的和谐关系。法治意味着服从法律，国际法治意味着国家服从国际法，意味着国家放弃部分主权。构建国内法治与国际法治的和谐关系的关键就在于国家自觉地限制主权，包括在立法中自我约束，确认国际法的优先地位。(三)《公约》的修改、撤销和时间新中国成立后，特别是改革开放以来，中国积极参与各项国际事务，一贯善意履行本国所承担的国际义务。以《民法通则》为代表的一批国内法明确规定，当国内法与条约规定不一致时，适用条约的规定。我国在加入世界贸易组织前后，各级立法机关修改、废止了一批旧法，以便使国内法与《WTO协定》相符合。如国务院2001年发布的《关于废止2000年底以前发布的部分行政法规的决定》指出:“为了适应改革开放和建立健全社会主义市场经济体制及我国加入世界贸易组织新形势的需要，国务院对截至2000年底现行行政法规共756件进行了全面的清理。”我国各级法院也一贯坚持条约优先原则处理各类涉外案件，所以将条约的优先地位明确在宪法或立法法中规定出来，符合我国既有的实践。（四）般接受的国际法原则是否为条约人类关系的受到限制？常设国际法院、国际法院以及其他的国际司法机构在判决中一贯坚持国