我国政府与公众之间的利益诉求差异分析

我国政府与公众之间的利益诉求差异分析

2013年1月以来，中国超过1.3个国家受到严重污染，气候变化急剧恶化，世界舆论关注雾灾。造成雾霾天气的主要污染颗粒是PM2.5,自2011年底发布新的环境空气质量标准以来,各地方政府纷纷加强PM2.5监测力度,但当前对PM2.5的防控政策依旧阙如。政府与公众立场不一致带来的利益诉求冲突直接导致了PM2.5政策出台困难,执行不彻底等问题,如何有效地消解冲突,是政府制定PM2.5政策要考虑的首要问题。一、政策制定的限2011年年底,国内公众对于PM2.5的认知程度还极为有限,到2013年年初,全国有76座城市开展了PM2.5的监测活动,但是PM2.5的防控政策仍然欠缺,制约政策出台以及执行的一个重要原因就是政府与公众之间的利益冲突与矛盾。(一)被调查方的公众需求变化PM2.5政策制定过程需要历经政策准备,政策制定,政策实施,政策反馈四个阶段,在不同阶段政府与公众基于立场差异,存在着多方面的冲突:首先,PM2.5政策在准备与制定阶段,公众的民主性与政府的集中性存在冲突。政策主要由政府专门机构制定,公众并无参与政策制定的权力。然而随着公众政治参与度的不断提升,公众对于政策制定的影响力也日益显著,政府制定政策必须参考公众意愿,才能保障政策执行阶段的顺利进行。所以在PM2.5政策的制定阶段,政府应该广泛征求公众意见,了解其利益诉求,切实保护公众的基本权利。其次,PM2.5政策在实施阶段,公众急迫性与政府作为困难存在冲突。由于环境问题直接关涉公众生命健康,公众对于政府及时改善空气现状存在较高期待,然而现实技术条件的局限必然导致政府工作存在滞后性,如何处理治理时间差带来的公众不满也是政府工作的重中之重。再次,PM2.5政策在反馈阶段,公众需求的不稳定性与政府政策变动性存在冲突。政策颁行之后随着现实情况的变化必然要作出相应调整,然而公众的需求也在不断变化。双方诉求的不稳定会产生新的冲突与矛盾,解决方法也需进一步跟进。(二)政策制定与公众利益诉求公共政策的实质是对利益的合法性分配,利益集团涉入政策过程是为了影响利益分配。不同利益集团对利益认知是有差异的,这种差异会影响其参与政策过程的动力。政府与公众作为两个不同的利益集团在对公共利益认知上存在差异,政府以公权为重,公众以私权为重,这导致了在PM2.5政策制定过程中双方主体利益诉求存在诸多冲突:一方面,对于政府来说,政府制定PM2.5政策过程需要历经政策准备,政策制定,政策实施,政策反馈这几个阶段,不同阶段政府工作的开展也受到各方面的制约,从中可以分析得出政府制定政策过程中存在以下利益诉求:(1)集中行政权力,垄断信息搜集与公布渠道,保证政策权威性。政策准备阶段由于政府部门掌握最先进的监测设备,为了保证信息准确,政府机构严格控制信息收集与公布渠道,排斥非官方数据,禁止个人以及非政府组织私自公布相关检测数据。从中可以看出在政策制定中政府仍旧居于绝对的主体地位,官本位思想严重,政府工作的透明度有限,公众的政治参与能力较低。(2)受客观经济状况的限制,政府作为受阻。赵英民指出当前在我国大范围开展PM2.5监测面临的问题很多。如监测仪器的购置安装,监测数据的质量控制,监测人员地培训,财政资金支持等都是阻碍其政策执行的现实问题。受客观经济水平影响,相关配套设施的建设也存在较大阻碍,加之政策的出台必然存在一定的滞后性,政府工作难以满足公众的期待。(3)政府公权力存在冲突,难以确保经济与环境的同步发展。由于环保政策制定涉及经济发展,社会生活水平发展等诸多方面,政府开展工作必然要作出宏观考量,在不同领域的微观管理上存在不足,难以面面俱到。政府本身的公权力之间的冲突一定程度上也阻碍了PM2.5政策的制定。另一方面,从社会公众的角度来说,由于PM2.5政策的制定直接影响到其生命健康权的保护,公众对于政策的制定也存在以下利益诉求:(1)要求政府政务公开,提高行政工作的透明度,最大程度上消除公众的疑虑,切实保护公众的知情权。尤其是在政策准备阶段政府应该公布相关监测标准与监测点的选取原则,让公众了解政策出台的背景与目的,才能保证政策执行阶段的顺利进行。(2)要求政府完善双方的沟通机制,提高公众的政治参与度。在政策制定阶段公众利益诉求渠道不完善,现阶段公众主要是通过网络反映其利益诉求,途径较为单一,加之当前媒体环境恶劣,网络上信息良莠不齐,政府难以有效搜集与筛选,阻碍双方沟通。公众政治参与热情较高,但参与能力明显不足,所以公众要求政府尽快完善沟通参与机制,对公众提出的意见能够及时反馈并作出解答,切实提高公众参与政治的能力。(3)基于公众个体差异显著,政府应该实行“差别待遇”,满足公众公平承担社会责任的要求。公众由于其年龄,职业背景,收入等不同,导致其利益诉求存在明显差异。各体差异导致了公众的利益诉求也必然存在多样性的特点,在政策制定过程中政府应该充分考虑这一问题,结合各地区经济水平状况与公众自身的客观情况作出合理安排,使公众公平承担社会责任。二、明确政府责任通过对政府与公众价值倾向及其特征的分析,可以看到双方主体利益冲突的本质是政府公权与公众私权的冲突。随着我国政治民主化的发展,公众政治参与程度也随之提高,然而我国几千年发展过程中形成的公权独大的现象严重制约了私权的发展。改革开放以来市场经济制度的确立,推动政府职能逐步向“守夜人”转变,同时公众私权也得到了迅速发展,公众政治参与意识明显增强,要求扩大其行政参与权。然而私权的发展在一定程度上必然会限制公权的运用,由此便使得政府制定政策时不仅要考虑宏观控制的重要性,也要考虑微观管理的可行性。公众私权对政府公权的对抗,是双方主体产生利益冲突的最核心的原因,在制定PM2.5政策过程中要针对该问题进行相应的对策探微:(1)提高政府政务透明度,完善问责机制,保障公众知情权社科院发布的《中国政府透明度年度报告(2010)》对国务院各部门及我国部分较大的市实施政府信息公开的情况进行了测评。测评数据显示,被测评的59个国务院部门中,只有8个部门得分达到60以上(满分100分),占10.2%;被测评的43个地方政府中,有13个得分在60以上(满分lOO),占30.2%。政府部门为了维持政策的权威性,对政策制定过程中的细节仍旧采取严格保密制度。在PM2.5政策制定过程中,政府应该公布监测标准的制定原则,监测点选取原则,监测信息搜集与公布程序,满足公众知情权的需要,才能保证PM2.5政策的执行能力。在此基础上应该完善政府内部问责机制,这种责任追究机制的目的就在于保证政府履行政府责任,良好的责任政府的外在标志就是较强的政府回应力,也就是对社会公众关心的问题作出及时、公正的处理。问责机制的建立可以提高政府行政工作的质量与效率。(2)弱化行政公权力,强化社会公权力,积极推动环保领域NGO、NPO的发展我国现行政治制度下,行政公权力发展充分,挤占了社会公权力的发展空间。在PM2.5政策制定过程中,行政公权力处于主导地位,政府部门主导政策制定,尤其在政策准备阶段对于PM2.5监测数据的来源严格限制,禁止民间组织及个人私自公布相关数据。然而当前公众对政府信任度降低,官方数据屡遭质疑,公众反而青睐于非官方数据,基于公众此种心态,政府部门在引导公众提高自身信息筛选能力的同时更应该大力支持环保领域NGO、NPO等组织对于PM2.5的监测活动,给予其必要的资金与技术支持,充分利用社会力量以提高数据监测的准确性。通过弱化行政公权力,强化社会公权力,最终提高社会公众政治参与的热情与能力,推动环保治理工作的进一步发展。(3)建立完整的环境公益诉讼制度,明确规定举证责任倒置制度PM2.5政策制定中,公众的私权与政府公权相比明显处于弱势地位,为了加强对公众私权的保护,政府应该完善相应的制度保障。PM2.5政策制定本质上是一项环境保护政策的制定,然而我国现行环保环保制度中存在一个严重的漏洞,就是我国现阶段还没有完整的公益诉讼制度,这与我国行政公益诉讼的立法不完善有莫大关系。在环境公益诉讼中,最重要的就是明确举证责任倒置制度。由于PM2.5属于细颗粒物,其可以通过空气运输直接进入到人体,公众往往难以举证所受侵害的具体来源,在诉讼中往往处于劣势地位。政府在制定PM2.5政策中应该充分考虑到公众的诉讼困难,从制度上保障公众的诉讼权利。(4)转变政府公关中对公众舆论管理的方式公众的舆论压力对政府出台PM2.5政策有着巨大影响,公众希望舆论的力量能够推进政策制定进程,但是基于当前双方主体沟通机制的不健全,政府难以有效搜集与筛选公众意见,加之当前媒体环境恶劣,许多信息严重失真,给政府的管理也带来了极大的困难。PM2.5问题在一年半的时间里从鲜有人问津到现在引起社会公众广泛关注,在这个过程中舆论的影响发挥了很大的作用,说明在当前社会状况下政府进行公共管理时,必须充分注重社会舆论的管理,给公众一个正确的价值导向。目前政府对于舆论的管理存在“不管则乱,一管则死”的问题,政府对舆论的管理方式应该从控制向引导转