我国农村养老保障制度的现状与对策研究

我国农村养老保障制度的现状与对策研究

摘要：随着我国经济的发展，人口老龄化进程的加快，发展农村养老保障制度的呼声日紧，成为社会关注的焦点。而我国现今农村养老保障仍存在着覆盖面狭窄、保障水平低、管理体制差等诸多问题。重视并完善农村社会养老保障制度，对于深化我国经济体制改革，建立和完善社会主义市场经济，尽快建立社会主义法治国家，减少社会冲突和矛盾，为经济的发展创造良好的社会秩序有着重要的作用和意义。

关键词：农村；养老保障制度；管理体制

党的十六届六中全会提出，构建社会主义和谐社会的目标就是要建立覆盖城乡居民的社会保障体系，“在农村要逐步建立农村最低生活保障制度，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度。”老年保障是各国社会保障制度的重要组成部分。而现今我国养老保障制度却呈现出明显的“二元化”结构，城乡分割的户籍管理制度人为地把大量农村人口阻隔在农村，使得农村人口养老保障形势更为严峻。

一、我国农村养老保障制度的现状

农村养老保障的覆盖面小，保障水平低

我国农村养老保障的保障对象一直限于“困难的人”、“光荣的人”和“富裕的人”，农村的大多数人由于种种原因还无法享受社会保障。相关的调查显示，占人口总数20%的城镇居民，享受全国89%的社会保障，占人口80%的农村居民，仅享受到了社会11%的社会保障，在县城以下集体单位的1000多万职工和2000多万城镇个体经营者基本上得不到应有的社会保障。

传统的家庭养老模式受到挑战

家庭养老是中华民族的优良传统。我国无论是社会制度的变迁、家庭结构的变化还是生活方式的改变中都始终保持着传统式家庭关系：父母有养育子女的责任，子女有赡养父母的责任，代代相传。大量资料调查显示，在我国需要生活上照料的老人95%以上住在家庭，他们主要靠配偶和子女照料。而改革开放后，特别是农村城市化进程的加快，其所面临的挑战主要表现在如下几个方面：子女的赡养压力增大。我国的计划生育政策使独生子女家庭成为我国农村主要的家庭构成模式，随着我国人口老龄化的来临，80年代后的独生子女，面临着承担四个老人的赡养义务，同时还有一至二个子女的负担。劳动力流动和人口的迁移给家庭赡养带来了负面影响。随着改革开放和市场经济的发展，我国内地农村人口大量向经济较发达的城镇流动，这些“离土又离乡”、“进厂又进城”人员长年在外务工经商，势必影响对老人的供养。随着农民观念和家庭规模的变化，传统的大家庭模式正在被核心家庭模式所取代，家庭养老的保障功能正在弱化。

农村养老保障制度的管理水平较低

事实上社会保障制度的管理一直都是一项技术和管理水平要求都很高的工作，既有商业保险的技术难度，又存在着依法实施的政策难度，对管理水平的要求也很严格，按照国际上通用的做法就是管理、缴费和实施的使用三权分离，互相监督，这样才能保障养老保险基金的安全性、流动性和收益性，使保障基金的保值增值过程更加顺利，使基金的运营更加畅通；但就我国现行的农村保障基金的管理办法却是管理、缴费和实施使用三权集于一身，缺乏有效的监督管理机制，挤占、挪用、贪污、挥霍农村养老保障基金的现象时有发生。

农村养老保障的现行制度和法规与农村经济的发展不协调

从现状来看，我国现行农村养老保障的制度和法规与我国农村经济的发展并不协调，主要表现在以下几个方面：首先，农民的养老保障制度主要是以土地为中心的正规保障。近几年来，随着城市化进程的加快，农民人均可耕地面积逐年减少，大量农村人口离开土地涌入城镇的原因，使得农村土地的保障功能正在不断弱化。根据中国国土资源公报，2002年全国可耕种的土地面积12593万公顷，666个县人均耕地面积在亩的国际警戒线以下，而且正以平均每年300万~400万亩的数度递减。其次，新型的社区养老和商业养老保障模式仅仅在少数经济比较发达的地区和农村较富裕的家庭存在，很难推广普及。与此同时，我国老龄化的步伐正在加快，老年人比重达%的农村老龄化压力更加不言而喻。面对着农村老年群体的不断扩大，老有所养的问题日益突出，已经不再与农村社会经济的发展相适应。

二、我国农村养老保障制度的改革对策

建立完善的土地政策，发挥土地保障的实质性作用

由于我国农村人口众多，各地区经济发展十分不平衡的这一特殊国情，要全面建立农村的养老保障制度，就我国目前的农村经济发展水平来看，还需要很长一段时间。当前，农民的养老保障最重要的确实就是确保农民的土地保障，土地保障也是农民最基本的保障，因此，要实行最严格的土地保障政策来保护农民的土地资源——农民的“命根子”。劳动和社会保障部也正探索把土地作为一种社会保障来入股等一些新机制，如建立“纯农民”的社会养老保障制度，纯粹的农民是指留在农村从事农业生产的劳动者，可以为其建立一个独立的农村社会养老保障体系。原则上所有的农民都有义务参加社会养老保障，同时其养老金制度必须适合他们的特点和需要，以土地生产出来的农产品换保障的方式建立纯农民养老金制度是现实可行的。所谓“产品换保障”，是以产品换保障机构为中介，直接以指定农产品缴纳保费来建立农村社会养老保险制度的创新方法。指定农产品以粮棉油等大宗农产品为主要对象，各地区可根据自己的实际情况确定实施产品换保障的农产品。产品换保障机构是在现有国有粮食购销企业、农业产业化龙头企业和其他机构基本功能不变的情况下，通过增添产品换保障功能改造而来的，其主要职能是促使农产品向货币的转换，并将转换后的货币作为建立农民社会养老保险的保险费。

完善农村养老保障的监督体系

农村养老保障监督体系的建立与完善是农村养老保障制衡机制的主要组成部分，农村养老保障机构的建立是完善农村养老保障监督体系的前提与基础。农村养老保障的监管是指各有关方面对养老保障经办部门的管理过程和管理结果进行评审、鉴定，以达到养老保障政策的落实与目标的实现，确保各有关方的合法权益,提高养老保障管理效益。主要包括：主要监督国家制定的各项养老保障法规、政策、规章、制度等贯彻执行情况，同时对养老保障各项基金收支、投资与管理过程进行监督等。依法定期对养老保障基金的财务收支及违反财经法纪的行为进行监督，并在法定期限内向社会公布详细的审计结果，以增加透明度。由参加养老保障的各方受益主体组成社会监督机构，如农民代表大会等，依法对农村养老保障的事务执行与管理过程实施全方位监督，包括有关处罚决定的执行情况，并定期将工作情况与监督结果向农民公布。

实行农村养老保障的“市场化”运营

农村养老保险实行市场化运营，就是由符合规定的市场法人，按照有关法规和政策，专门组建政策性的农村社会养老保险公司，经办农村社会养老保险业务，国家给予政策扶持和优惠政策,保险公司根据国家有关法律、法规及相关政策，积极开拓市场，提供优质服务，引导农民投保。可以断言，农村社会养老保险实行市场化运作，将会充分发挥政府和市场的两个积极性，比单靠政府大包大揽，责任会更为明确，其效益也会更好，一定能使农村社会养老保险走出一条新路来。从过去一段时期的实践和经验总结可知，走“政府定政策、市场化运营”的路子，是符合社会主义市场经济基本要求的，也符合我国现阶段农村社会养老实际。现阶段我们应继续鼓励和加快这项工作的进程，除了制度创新还须对农村养老保险的原则和现行政策进行适当的改革和调整，应该改变原来农村养老保险“个人缴纳为主，集体补助为辅”。国家给予政策扶持原则，必须考虑给予一定的投入，实行与城镇养老保险一样的由“国家、集体、个人共同负担”的原则，以逐步消除或缩小城乡差别、工农差别,实现资源相对共享，体现社会公平，切实解决好农民的养老保障问题。

建立严格高效的养老保障基金的筹集和管理机制

在养老保障基金的筹集上逐步建立省、市、县、地方和个人多方位一体化的筹资模式。加大各级财政扶持力度，给予一定的优惠政策，让农民看到实惠，得到实惠，才能调动农民的投保积极性。并采取个人、乡镇、县、市、省多方共同筹资的结构形式，即个人交纳一部分，乡镇、县、市、省级财政分别拿出一部分，作为补充养老保险资金，明确各方的合理筹资比例，多方筹集养老保障金。此外，在具体交纳地点方面，应采取属地原则，即按照户口所在地交纳养老保险，以便于农村流动人口养老保险的交纳和管理，对农保基金应采取县级、市级共同管理的办法。目前，辽宁省农保基金主要由县一级管理，这种管理模式容易导致地方政府干预、挪用资金、不能专款专用、损害被保险人利益的情况，造成一定的风险。为保证农保基金的专款专用，应采取至少两方共同管理的方法，如县级和市级共同管理，互相监督，定期核对、审查，确保农保基金的安全。

三、小结

我国现拥有8亿多农民，加快建立健全农村养老保障制度是社会主义新农村建设的重要组成部分，也是构建社会主义和谐社会的有力保障。随着我国市场经济体制的建立，农村的经济结构和农民生活方式都发生了改变，农村劳动力的流动与转移，农村人口老龄化与家庭小型化的趋势等，都决定了农村传统的以家庭保障为主的保障方式已难以为继。建立农村养老保障制度要与我国的实际国情相结合，要与现实的财力、物力和农村的经济发展水平相适应，着眼于农村面临的实际情况和存在