改革开放以来我国国有企业所有制改革的演变

改革开放以来我国国有企业所有制改革的演变

一、国退概念的变迁改革开放40年来，中国的国有企业发生了重大变化。从最初的国家企业和大型国有企业到后来的国有企业和国有控股公司，改革的发展经历了财产改革和混合所有制改革。在此过程中,国退民进的态势非常明显,从最初的国营企业一统天下,到国有企业逐步退出众多领域,目前中央国有企业仅为102家。国有企业数量虽然逐步减少,但其创新能力及其在国际市场上的竞争力越来越强,劳动效率也越来越高,历经多轮改革后的中国国有企业正以崭新的面貌站在世人面前。二、中国国有企业改革进程(一)国有企业股份制改革的尝试改革开放后,国有企业政企不分的情况得到很大的改善,一些地方通过经营承包责任制和扩权让利等形式,给予企业更大经营决策权,将更多的经济利益让给了企业经营者。但这种不涉及股权的改革方式在市场上所发挥的作用越来越小,其起到的激励作用也十分有限。1987年国有企业承包率已降至88%,1990年降至69%。与此同时,国有企业经济效益逐年下降,企业亏损日益扩大,不仅无法与同期出现的外资企业经营效益相比,甚至无法与异军突起的乡镇企业相比,但该时期乡镇企业出现的股份制改革给了国有企业很大启示。自1984年起,广东、上海等走在改革开放前沿的城市开始尝试对国有企业进行股份制改革,其中北京天桥百货公司通过股份制改造,国家持股比例降至50.97%,而银行、企业和职工持股比例分别占到25.89%、19.69%和3.46%。此外,上海飞乐音像、延中实业等国有企业也进行了股份制改革。但从全国范围来看,该阶段的国有企业股份制改革仍然属于探索或尝试性质,参与改革的大多为中小型国有企业,且参与企业数量较少。基于此,1986年12月5日国务院出台了《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》,正式拉开了全国大型国有企业股份制改革的序幕。截至1988年,全国已经有国有股份制企业800家、集体所有制股份企业3000家。当然,此时的国有企业股份制改造并不规范,且获得的政府支持十分有限,大多数企业的改革只是通过出售股份来获得运营资金,而不是真正意义上的、对国有企业治理结构的改造。基于国有企业的特殊背景,最初的股份制改制并不容易得到各方的认同与支持。一边是国有企业经营效益不断下降、面临经营困难,一边是人们对国有企业资产流失的担忧,国有企业改革遇到的阻力可想而知。因此,尽管这一时期国有企业股份制改革只是一种探索和尝试,但依然是非常了不起的改革,基本上是开创性的改革,是真正意义上的边闯边改,为国有企业后续一系列改革积累了宝贵经验。(二)国有企业改革历程基于上一轮改革中的放权让利、经营承包制等改革红利基本消失,全国国有企业经营状况每况愈下。1992年邓小平发表南巡讲话后,全国掀起了新一轮深化改革的浪潮。1993年中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出要建立现代企业制度,开启大中型国有企业公司制、中小型国有企业民营化改革进程,即大中型国有企业可以改革成为国有独资、有限责任公司及股份制公司,中小型国有企业可以出售给集体和个人。(1)国有大型企业公司制改革。1994年底,在充分调研的基础上,国家经贸委出台了《关于深化企业改革搞好国有大中型企业的实施意见》,要求抓好建立现代企业制度试点工作,百户试点企业要制订好试点《实施方案》。各省份根据各自的实际,确定了2000家地方国有企业进行改革试点。截至1996年底,试点企业基本完成改革任务,改革企业的资产总额、所有者权益分别增长了27.6%和31.1%,企业负债率下降了5.3%,达到了预定目标。在此基础上,中央政府开始在全国推广公司化改革,截至2003年,全国已有2514个国有企业实施公司制改革,占当年全国4223家国有大中型企业的59.5%;国有小企业改革面更是超过了80%。(2)国有小企业民营化改革。以山东省诸城经验为示范,全国各地政府加快推进“放小”步伐。至1997年上半年,国有中小型企业民营化占比已经超过一半,有的省份更是超过了75%。这一阶段的国有企业改革虽然出现了不少波折,但改革的成就是显而易见的。包括中国重汽、东风汽车、一汽集团等一批大型国有企业集团公司迅速成长起来,资产运营效率大幅提升,为今后的发展奠定了基础。(三)国有企业混合所有制改革迅速启动国有企业混合所有制概念其实早在1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就提出了,之后在中共十五大、中共十六大、中共十七大相关文件中都有所表述。中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出混合所有制经济是中国基本经济制度的实现形式,吹响了国有企业全面深化改革的号角。作出这一决定的背景是:截至2017年,中央一级及省级国有企业公司化改革均超过了90%,但很多地方管理的中小型国有企业没有触及改革,且多为一些提供公共服务的垄断行业,其低效的运作水平引起民众极大不满。同时改制后上市的国有企业,国有股独大的现状也不利于激励各个利益主体。频频爆光的国有企业腐败使其成为众矢之的,与此同时民营企业却迅速成长起来。各种因素综合作用,加速了国有企业混合所有制改革的推进。2015年9月中共中央、国务院下发了《关于深化国有企业改革的指导意见》,国务院及相关部委陆续出台了15个改革文件,共同形成了混合所有制改革的政策体系。包括鼓励非国有资本投资主体入股、收购股权、进行股权置换、认购债转股以及鼓励探索国有企业员工持股,等等。2016年联通、东航、哈电、南方电网及中国船舶等9家央企被国家发改委确定为混合所有制改革试点企业,2017年、2018年又分别确定了10家和31家试点企业。这些国有企业都是国有绝对控股,改革后将成为国有相对控股。混合模式则包括民营企业与国有企业相互入股、央企与地方企业混合、国企与外企混合以及政府社会资本合作等。以联通为例,通过混合所有制改革,大股东权益从超过60%降至36.7%,包括百度、阿里巴巴、腾讯、苏宁、滴滴等一大批民营企业成为其股东,大股东难以制衡的问题得到彻底扭转,入股企业积极性与权益得到了较好的保障。经过近些年的改革试点,取得了明显成效:央企及下属企业混改比例超过69%,商业一类和商业二类央企的混改比例分别达到73%和63%,房地产、建筑建材等市场竞争比较激烈的行业混改比例更是超过86%。国有企业实施混改后,引入的民营资本、外国资本大多都是非常优秀的资本,其对提升企业效益、拓展企业视野具有明显的好处。但与此同时又出现了不同所有权主体权利、利益如何平衡及如何实现等问题。如很多国有企业特别是以提供公共服务为主的企业具有非常明显的公益性特点,在保障民生方面,国有资本可以“大公无私”,但在以追求利润最大化为目的的其他资本面前,民生保障并不是其必然的职责。再比如在国有资本受损与企业发展壮大抉择方面,如何保障国有资本在其中的主导权,防止国有资本被稀释、民众利益受损也成为不得不面对的难题。毕竟国有企业混改的目的是让国有企业更具效率和活力,而不是将国有资本改没了。这些不同所有权主体之间的权利、利益平衡及实现问题,关系到未来国有企业的走向甚至是生死存亡。三、改革开放40年国有企业改革经验(一)所有权改革是国有企业改革的阶段性改革开放40年来,国有企业改革始终围绕所有权改革这条主线,切实保障了国有企业改革的稳步推进,有效激活了国有企业的经营活力。从所有权改革入手,通过阶段性让渡,可以更好地保证集体和个人的利益。实践表明,越是重视所有权改革,国有企业越能得到发展。(二)经济领域的需求国有企业公司化改革在当时起到了应有的作用。一方面,保证了国有经济在微观经济中的主体地位,有助于保障国有资产不出现流失,同时加快国有企业治理结构改革步伐,并较好体现政府在经济领域的利益诉求。另一方面,国有企业所有权扩张满足了其他非国有资本的投资需求,使其有机会进入垄断行业。同时,国有企业所有权扩容也使得原来相对封闭的国有企业监管有了更多外部监督力量,有助于提高企业管理效率。(三)制定相关规定国有企业改革始终坚持了政策先行。一是通过制定相关改革政策,营造良好改革环境。二是由国务院相关部委制定具体措施,对国有企业改革进行引导。这种模式既有利于保证改革的有序推进,又有利于确保国有企业改革始终处于可控范围内,进而有效避免出现大量国有资产流失或国有股份失控等极端现象。四、公共事业改革的未来规划(一)营造更好的外部环境国有企业改革的经验告诉我们,必须坚持所有权优先导向,确保国有企业资产不流失。当前的主要任务是排除一切干扰,为国有企业混合制改革营造更好外部环境。及时澄清可能造成干扰的信息,坚决反驳错误言论,积极开展调研,及时总结试点企业混改经验,遵从国有企业制度改革内在规律,促进国有企业改革持续健康发展。(二)对于社会资本侵犯全社会福利的企业,建议制定适当的产国有企业混合制改革不能一刀切,应该在充分调研、确保国有经济定位的前提下,根据国有企业不同行业等情况实施分类改革。一是对于承担社会公共服务职能的国有企业,其改革目标应该是做大好好社会公共服务,由国有股份进行绝对控股,避免社会资本侵蚀全社会福利。二是对于承担一定社会公共服务职能或者曾经是公共服务企业但后来进行了产业扩张、公共服务业务已非常小的企业,要对其进行拆分或限制。即把公共服务与非公共服务业务拆分开来,另外组建纯公共服务企业,进而参照第一类性质企业进行改革。剩下的非公共服务企业与其他普通国有企业一样进行改革。三是对于大型的、具有一定垄断性的国有企业,应加速推进其集团层面的所有权结构改革,实施多元化混合所有制。四是对于规模过大但在集团层级不便于进行所有权结构改革的企业,可以先从低层企业产权结构多元化做起,从下至上进行混合所有制改革。(三)研究完善银行信贷支持体系推进国有企业混合所有制改革必须要有更加公平的市场环境。一方面,对于完成改革的国有企业,在银行信贷方面应一视同仁。另一方面,对于参与到混改中的民营企业,也应给予其相应的信贷支持,为其营造公平、无歧视的市场环境。通过营造公平的、无歧视市场环境尤其是公平的、无歧视的金融市场环境,激发更多民营企业参与到国有企业混改中来,在混合所有制改革中发挥积极作用。(四)确保国有企业混改动力国有企业改革的根本目的在于提升企业经营活力与水平,进而切实保障国有企业劳动者利益。一方面,通过员