论资政院第一次常选员与钦选检察员的政治诉求

论资政院第一次常选员与钦选检察员的政治诉求

国家行政法院的成立是清政府在20世纪初预备立宪活动中的一项重要组成部分。清廷的最高统治者幻想借助一个空有资产阶级议会模式的“躯壳”来缓解当时的政治危机,于是,在晚清风雨飘摇、反清革命风起云涌的动荡年代,资政院应运而生。资政院第一次常年会于1910年10月4日至1911年1月11日期间召开,其中共有钦、民选议员一百九十五人。会议期间,大部分民选议员与钦选议员就当时的国家时政问题与前途命运展开了激烈的讨论,通过了诸如速开国会与弹劾军机大臣案著名议案。本文探讨的核心是弹劾军机大臣案。该案起因于资政院将云南盐斤加价案与广西警务学堂是否要限制外籍学生案请旨裁夺,但上谕却批示将这两件议案交盐政处和民政部察核具奏。议员们认为这是以军机大臣为代表的行政机关侵夺了立法机关的权限,遂提出弹劾案。期间经过几次反复,有的议员主张将弹劾案变为提请从速组织责任内阁案;有的议员提议只弹劾军机处,不针对军机大臣个人,最终清政府以不准军机大臣辞职、不准解散资政院为由留中弹劾奏折,资政院也上奏了一说明资政院性质和地位的奏折,弹劾案就此结束。关于此案,前辈学者已有代表性研究。笔者注意到,以往研究的结论集中于承认弹劾案在一定程度上触动了清廷的尊严与威信,但若将其放置于清末民初革命的大背景下去考察,则效果有限;同时,倾向于将弹劾案看做是资政院第一次常年会中的一项“个案”,并仅据此考察其起因、经过与结果。笔者希望从“顺时针”的历史视角出发,回归历史场景,借助“合法反对”的概念,探寻在资政院第一次常年会期间,民选与钦选议员如何利用议事规则让弹劾案顺利提出,并在通过弹劾案的过程中如何赋予其合法性并争取认同的过程。“合法反对”的概念源于西方宪政模式下议会制度的运作机制。有前辈学者将其内容归纳为“对反对的认同,有组织的反对以及以和平方式实现政权更替的充分自由”。笔者希望将“合法反对”的概念置于晚清资政院院内议事运作的过程之中,借以探讨资政院内以立宪派为代表的民选议员如何利用议事规则,在有限的权力空间内,施展他们的立法智慧,凭借“弹劾军机大臣案”最大限度的实现自身的政治主张与诉求,并获得清廷的认可,从而达到“合法反对”的目的。笔者认为制度层面的“合法反对”重点在于“反对的程序合法性”与“当局对反对的认同”。在清末立宪时期,“资政院已经粗具宪政性质—它拥有宪法以及各种新定法典的制定权,拥有议决国家财政预算的权力,并拥有质询行政部门,弹劾军机大臣的权力”,虽然我们无法将资政院等同于西方近代宪政意义上的国会,但就权力格局而言,清廷已经让渡出了一部分权力给予资政院与各省咨议局。故资政院如何利用院章等规则,合理合法的发出自己的声音,便成为其发挥自身功能的关键。“反对的程序合法性”重点在于反对的程序正当与合理。清廷原本只是希望资政院充当“橡皮图章”,并非真正将它看作是“预备国会”。“但是,在实际运作中,局势却不是清政府能够完全控制的”。首先,在资政院第一次常年会期间,资政院内部的民选议员通过自身进取精神逐步掌控了议事主导权,并与一部分钦选议员结成了“政治同盟”,这种“同盟”确保了双方在弹劾案立场上的一致性,保证了弹劾案在资政院的提出与顺利通过。其次,为了赋予弹劾案自身的合法性,议员们通过表决速开国会案与提出裁撤宪政编查馆的行动树立了资政院权威,力图证明资政院在行政关系上与军机处对等。“清廷对反对的认同”则关键在于清廷是否接受弹劾案。弹劾案提出后,清廷并未因此强行解散资政院,笔者认为重要的原因在于民选议员把握了反对的“尺度”,以此换得清廷承认了该项议案。在政治民主化转型时期,统治者一般会开放一定的政治空间,使得原本处于专制政体下的政治格局开始出现一定的“弹性”,并慢慢松动。通常来讲,这是一个相对敏感的时期。以晚清来讲,在科举考试被废除以后,知识精英需要寻找一个新的“公共领域”来填补原有身份授予制度消失后的空白。清廷设立资政院,一方面开启了宪政改革之路,另一方面也给以立宪派为代表的民选议员提供了一个身份认同的新“公共领域”。清廷为改革迈出了一步,而掌控资政院议事运程的民选议员在抨击时政和挑战清廷权威等反对行动方面也要有一个“尺度”。这个“尺度”的核心在于,民选议员心中要清楚清廷的底线,而清廷方面也有一个承受反对的限度。在合适的尺度内,清廷可以认同这些反对;但若底线被突破,后果可想而知。当弹劾案提出后,议员们在辩论中竭力维护皇帝与摄政王的威严,借以保证弹劾案能够不被扼杀。此外,在经过反复博弈后,议员们选择了适度妥协,以上奏一说明资政院性质和地位的奏折结束了弹劾。下面,笔者就上述过程进行详细说明。一、民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选民选前文已经交代,在资政院第一次常年会期间,共有议员一百九十五人,其中钦选议员九十七人,民选议员九十八人。从议员人数方面来看,民选议员的人数实际上比钦选议员多出一席。韦庆远、高放、刘文源三位先生在所著《清末宪政史》中写道:“钦选议员百分之八十九以上的人有职、有衔或有爵禄;民选议员百分之五十二以上无职无衔无爵禄。钦选议员中有亲王、郡王、贝勒、侍郎、都统、副都统、总兵、侍卫、库伦大臣等王公大臣、高级军政人员,而民选议员中在中央最高的只不过是翰林院的修撰、编修等清水衙门的文学侍从之官,在地方最高的只不过有知府、补用知府,候补或试用道员衔而已。两者既得利益不同,社会政治地位悬殊,因此他们在资政院议会的立场、态度便不可能完全一致。”资政院内的钦、民选议员并不能看做是通常议会制度中的两个政治团体或派别,只能以思想上的保守与开明来加以区别。民选议员能够掌控议事主导权,并影响一部分持开明思想的钦选议员,经历了一个过程。资政院在第一次常年会期间,内部共分六股。在预备会议上六股通过抽签选取股员,然后各股互选股长和理事。在抽签的结果中,钦、民选议员各在三个股中占据人数优势。理论上,在接下来的互选阶段,每个股中人数占优的集团应该能够得到股长和理事席位,即钦、民选议员各赢得三个股的领导权。但互选的结果是,钦选议员赢得了四个股的股长、理事席位,在一个股中赢得了股长席位,民选议员只在一个股中得到了股长和理事的席位。在此后的四十二次会议中,共有十八次议长或副议长指定特任股股员的情况,每次特任股的指定股员为六人、十二人或十八人。钦选议员在其中八个特任股中的席次超过民选议员,在五个特任股中的席次与民选议员相同。而民选议员仅在五个特任股中席次领先。皇族出身的议长溥伦与官僚出身的副议长沈家本虽然在第一次常年会期间被赞誉为保持公允,较好地维持了议事秩序,但从其指定特任股股员的结果来看,内心还是希望议事主导权能够让钦选议员所掌控。可事与愿违。张朋园先生曾指出:“开院以后,情形恰与清廷的希望相背,议场几为民选议员所控制。”兹举两例,首先在议长与副议长不能掌控的会议辩论与表决等环节中,民选议员皆占据上风。从资政院第一次常年会期间钦议员的发言次数统计来看,民选议员共发言两千八百二十一次,钦选议员仅发言一千一百一十三次。民选议员的发言次数是钦选议员的两倍多。此外,民选议员中仅有二十二人(包括两名辞职议员)未在会期发言,而钦选议员中从未发言的却有四十七人。“钦选议员中虽不乏干才与善辩之士,但他们洞悉清廷积弱不振的种种弊病,难于启齿为之辩护。同时大多数皆顾虑个人未来的官运与未来,亦不便公然表示与民选议员同流。在此种尴尬的局面下,惟有保持沉默而已。”特别是钦选议员中的宗室王公世爵、满汉世爵、外藩王公世爵以及宗室觉罗议员,几乎很少有人发言。其次,在每次会议进行表决事项时,钦选议员往往提前离席,致使人数更加少于民选议员,并且很多次因为院内人数不足总人数的三分之二而不能议事。例如在第二十二次会议上,民选议员易宗夔曾提议将经常提前离席的钦选议员严复移交惩戒股,并说:“本院既(没)[设]惩戒股,就请议长将不到的付惩戒股,以后才可以整齐,不然今天人数不足不能开议,明天人数不足又不能开议,那就只好闭会。但本院各议员所注目者就是八十四号(严复),因为八十四号每次会议不到,到又稍坐即退,宜请议长交惩戒股惩戒为是。本议员与八十四号并没有别的意见,不过将该员一付惩戒,以儆其余。”民选议员在每次会议期间的进取精神与活跃态度,使得他们能够掌控资政院的实际议事主导权。同时,民选议员的激进立场往往也能影响许多持有温和态度的钦选议员,双方中的一部分人在一些关键性议案的立场上渐趋相同。在第二十一次会议中,民选议员陶峻说道:“因为本院显然有二派:不过一派是民选的;一派是钦选的。据本员看起来,议院责任在于维持国家的安宁,军机大臣不负责任,置国家安宁于不问,我们百姓就危险的很,所以民选议员要弹劾他。但如果国家亡了的时候,试问钦选议员还能坐在这个地方吗?现在我国家到这个地步,大家想一想,是谁之咎?本议员想起来,我们议员之中决没有人为军机大臣袒护,而置国家之危亡于不顾的。军机大臣虽不负责任,我们决不能不负责任。既负责任,应说的话就该说的。”从中可见,民选议员一直在试图争取钦选议员在弹劾案上的支持。在首次无记名表决弹劾案的第二十次会议上,赞成弹劾军机大臣的议员为一百一十二人,当天实际到会议员人数为一百三十四人。虽然不知道钦、民选议员的具体人数,但可以肯定的是,在赞成的一百一十二人当中,有一部分为钦选议员。另外,最典型的要属第二十六次会议中关于剪发易服案的记名投票,这是资政院第一次常年会两次记名投票中的第一次。“剪发易服”可视作对清廷正统性的一次挑战。在总数一百三十五张的选票中,除去七张不合法规作废外,赞成剪发易服的共有一百零一票,反对票为二十七票。在赞成的一百零一人当中,有三十一人为钦选议员,七十人为民选议员;在反对的二十七人当中,有十六人为钦选议员,十一人为民选议员。从这次投票结果来看,正式由于大多数民选议员与少数钦选议员的立场一致性,才使得剪发易服案通过。《资政院院章》规定议案表决时要得到到会议员的三分之二赞成才能通过。虽然钦选议员在每次会议中缺席人数众多,但若仅凭民选议员投票赞成,弹劾案要获得通过也有一定的困难。因为从剪发易服案的记名投票结果中可见,民选议员中也有一部分人是持保守政见的。“民选议员之能控制资政院,问题出于钦选议员并不完全为御用”。大部分民选议员与少部分钦选议员的合作,促成了双方在议案上的立场一致性,成为构成反对的程序正当性的第一步。二、《民法典》的制定和诉讼,都是资政院的唯一立法机关在大部分民、钦选议员的立场取得一致后,为了使弹劾案具有合法性,资政院的议员们开始树立资政院的权威。资政院名义上是预备国会,在第九次会议中,民选议员刘春霖曾提到:“人人希望国会者,盖因资政院章程、规则多与国会不合,然细看《院章》,亦有合于国会之处。其相合者,本院不可以不以全力保守之。国会之期限至早当是明年,而今年之资政院要当就其相合处,实力作为国会之基础。”但在清廷眼中,资政院实则与朝廷其他衙门地位无异。在开院典礼的上谕上写道:“(望资政院)上为朝廷竭协赞之忠,下为民庶尽代议之责,弼宏功于未竟,垂令范于将来。”“朝廷”在这里应指“皇帝与以军机处为首的行政机关”。在权力关系中,皇权与行政权共同凌驾于立法权之上,资政院的实际权威大打折扣。“橡皮图章”部门发出的声音是没有效力的。弹劾案最终能引发清廷震动,在于其影响力。弹劾案提出前,资政院为提升自身权威做了一系列斗争,这些斗争旨在证明资政院是当时的唯一立法机关,在行政关系上应该与军机处平等。这些斗争包括表决速开国会案与提出裁撤宪政编查馆。(一)会议的反思:“清主”、“国朝”在1910年至1911年,宣统皇帝年幼,摄政王载沣的理政全仗以奕劻为首的军机处协助,所以实则皇帝与军机处成为一个行政主体。资政院议员在弹劾军机大臣之前,首先提出要速开国会,借以进一步阐明资政院是上下两院的基础。在第七次会议进行之中,民选议员易宗夔就提出:“现在我们资政院开院已有半月,政府交议之案及核议各省之案,均是枝叶上之问题,不是根本上的问题。至于根本上的问题,就是速开国会。当此存亡危机之秋,惟国会可以救亡。现在各省咨议局联合会陈请速开国会,这是本院根本问题,应当先解决的。”在第九次会议中,民选议员牟琳指出:“有许多事情都搁起来不办,总是无这个国会的原故。”在这次会议结束的时候,副议长问道如有赞成请开国会者请起立,此时所有钦选、民选议员一同起立,在如雷的掌声中高喊:“大清帝国万岁!大清帝国皇帝陛下万岁!大清帝国立宪政体万岁!”钦选议员汪荣宝更在日记中写道:“满场一致,无不起立,拍手喝彩,声震屋瓦……自开议以来,此为第一次有声有色之举矣。”此后,清廷答复资政院同意在宣统五年召开国会,资政院也成为此时唯一提出奏稿并得到政府答复的机关。这一过程等同于一次变相的权力授予,说明资政院获得了作为国会基础的实际权力。(二)咨请、请议三和“咨请”宪政编查馆成立于光绪三十三年,直属军机处,并也一直从事与宪政相关的工作。资政院第一次常年会开议后,宪政编查馆依旧从事编订法规等工作,与资政院在职能上发生冲突。故不断有议员提出要与宪政编查馆划清权限。在第十三次会议上,民选议员易宗夔首次就宪政编查馆问题询问议长:“照内阁会议政务处议决件如有疑问,得由总裁、副总裁咨请答复。对于宪政编查馆应该用咨请文书,何以议长这两次对于宪政编查馆用咨呈字样?这‘咨呈’二字是下级官厅对上级官厅所用的,我们资政院与他是平等的地位,如何用‘咨呈’字样?”议长回答道:“向凡例是有亲王做堂官的,虽是平行衙门,也要用‘咨呈’字样;没有亲王做堂官的衙门,始用‘咨行’字样。”易继续说道:“《院章》上是‘咨请’,以后请议长用‘咨请’为是。”议长答应道:“以后可改用‘咨请’字样。”民选议员罗杰最后说道:“各官厅虽有亲王,我们资政院也有亲王,况资政院与各官厅立于对待的地位,无用‘呈’之理,以后请议长改用‘咨请’。”从以上对话不难看出,议员们已经开始注意资政院与宪政编查馆之间的关系。第十四次会议中,民选议员刘纬提出:“据《资政院章程》总纲第一条云云,资政院虽非具有完全议院之性质,而不能不具有完全议院之精神。欲具有完全议员之精神,先当申明立法之范围。据各省咨议局陈请之意,资政院一则应有参预承诺之权,一则应有赞定之责。此二说本员均极赞成,但由根本上之研究,非裁撤宪政编查馆万万不可。裁撤宪政编查馆,即以保持资政院立法独立之权,而后资政院得以其权能监督政府。各省督抚与各省咨议局冲突事件处处皆然,而宪政编查馆往往压制咨议局而扶助督抚,督抚即利用宪政编查馆而力反对可以道里计也。”在第十九次会议中,民选议员易宗夔更提出:“光绪三十三年宪政编查馆之成立,专司编纂关于宪政之法典,纯是立法机关,当我们资政院成立以后,屡次有侵夺权限的地方。所以我们要申明资政院立法范围,非与该馆划清权限不可。”资政院提出裁撤宪政编查馆并申明立法范围,目的在于进一步证明资政院是与军机处等行政机关平行的唯一立法机关,并具有唯一的监督政府权力。议员们希望通过表决速开国会案与提出裁撤宪政编查馆,提升资政院的权威并厘清立法权与行政权的对应关系。资政院若不能获得唯一立法机关的权威与资格,就无法确保弹劾军机大臣的合法性。三、第一次弹劾案的讨论弹劾案提出后,议员们一再表明弹劾案只针对军机大臣,并非针对皇帝和摄政王,并在辩论中竭力维护皇帝与摄政王的权威,借以将弹劾案上升为君主立宪政体下立法机关对行政机关的弹劾,并非君主专制政体下以个人为主体的参劾。这种做法一方面进一步保证了弹劾案的合法性,另一方面试图保证弹劾案不被扼杀。当议员们得知弹劾军机大臣的奏折被留中不发后,试图以解散资政院相逼,经过反复讨论后,最终决定提出申明资政院性质与地位的奏折。资政院在弹劾案通过后步步为营,环环相扣,最终完成了弹劾军机大臣的全过程。在弹劾的过程中,资政院议员刻意把宣统、摄政王载沣与军机大臣区分开。在第十五次会议中,民选议员于邦华说道:“我皇上尚在冲龄,我监国摄政王虚心采纳各事,多注重于军机大臣,而军机大臣何以以命令变更法律,致乖我皇上、我监国摄政王法治之盛意?”在第二十次会议中,因谕旨将资政院议决案交行政部门察核,遂致弹劾案第一次通过,在辩论中有议员将皇帝与军机大臣放在一起进行驳斥,引起议长溥伦不满,说道:“有位议员说为君上结怨于天下,这句话似欠检点,以后请诸位议员说话,格外注意。”资政院此举是希望将弹劾案放置于君主立宪政体的模式之下。虽然清王朝当时尚在预备立宪时期,但资政院议员在试图证明资政院是唯一的立法机关后,引入君主立宪政体情境行使弹劾权,是希望不过分触动皇权与行政权。资政院第一次常年会的召开时间为1910年10月4日至1911年1月11日,当时宣统皇帝尚在冲龄,其父醇亲王载沣摄政。这段时间在军机处任职的大臣为庆亲王奕劻(满)、世续(满)、鹿传霖、戴鸿慈、吴郁生、贝勒毓朗(满)、徐世昌。摄政王载沣需要军机大臣们的辅佐,故以宣统、载沣为代表的皇权与以庆亲王奕劻为首的军机大臣所代表的行政权实际上结成了一种利益共同体。资政院的议员们维护皇权,将矛头仅指向行政权,使弹劾案更具合法性,因为只有在君主立宪政体下,资政院才能与军机处处于权力平行且相互制衡的状态。此外,维护皇权的重要原因也在于保证弹劾案不被扼杀,能够顺利运作。在第三十四次会议上,资政院议员们得知弹劾军机大臣的折子被留中不发,军机大臣不准辞职,资政院亦不准解散。有的议员因此不满,民选议员李素表示:“留中之意,本员甚是不解。如果朝廷以资政院弹劾为是,即须准军机大臣辞职;如果以资政院弹劾为非,即须着资政院解散。若模棱两可,坏议院之基础,恐中国不亡于军机大臣,而亡于资政院。”但更多的立宪派议员与钦选议员认为弹劾案已经起到了预期的效果,即通过弹劾案已经彰显了资政院的权力与责任。故民选议员代表易宗夔表示:“若是本院再去弹劾,亦是无益的事情。本院看起来,有个办法,就请议长指定几个起草员做一个奏稿,说明资政院的性质及资政院的地位,至于资政院所上的折子,朝廷总要明白宣示,无论如何不能留中的,并且要声明,不能以个人资格弹劾资政院立法的机关。本员主张的是极和平的办法,或者可以上悟君心。”在最后阶段,“立宪派与政府的对立,情势发展至此,可谓相当严重。西方观察家谓此种情况若持续下去,不是引发全面的动乱,便是宫廷的自相倾轧。另一种看法,认为若摄政王敢于解散资政院,则南方可能就此掀起革命”,此种评论未免夸张,但笔者以为资政院议员在关键时刻把握了尺度,给了摄政王与自身一个退场的台阶。虽然有学者在革命话语体系下批评资政院议员与清廷有着共同的利益,不可能做到彻底的反对,但就当时的情形来看,这个结局已经是最好的收场了。四、资政院的成立对于中国立宪发展的启示关于弹劾军机大臣案的影响,最新的研究成果已经证明包括“促成了皇族内阁的形成、对清末政党政治的促进作用、民主宪政思想的扩散”等等。但笔者认为弹劾案的最大影响在于其在资政院内部运作的成功以及清廷的态度。在第四十二次会议的闭幕典礼上,军机大臣、大学士、各部院尚书莅临会场。军机大臣毓朗宣读的谕旨上说道:“此次资政院开院,本系初次试办,粗具规模,徐图进步,尔议员等自当激励忠诚,扩充闻见,洞观时局,默验舆情,必学与识早裕于平时,斯事与理可期其一贯。”在弹劾案期间,军机大臣曾向摄政王表明要全体辞职,虽然最终未准,但弹劾案也并未被上谕否决,而是留中不发。这种各打五十大板的做法说明了当时清廷认可资政院提出的这次弹劾。闭院典礼中上谕所说基本为鼓励之语,从中也可以看出清廷对于资政院三