话语、行动与行动抗战时期地方政府治理中的顶格作战

话语、行动与行动抗战时期地方政府治理中的顶格作战

一、战时话语在行政活动中的实践地位2020年，面对新版本的疫情，国家治理体系在“人民战争、总体战和阻力战争”的政治呼吁下，通过全面、快速、一致、高效的政治动员、行动组织和资源配置，取得了重大战略成就。事实上，战时话语也常被用于政府的日常行政活动之中。例如，公安部曾于2011年9月至2012年2月底战时话语在政府行政工作中的应用，成为我国治理模式的一个突出特征，并由此产生了一个值得关注的问题：在我国，战时话语何以成为政府组织在开展政策行动时普遍的策略选择?在政府解决治理问题、实现治理目标的过程中，战时话语又是如何提升了政府政策行动的效率和效能?对这一问题的回应，成为在当前治理变革的背景下，理解我国治理模式运作的重要依据。二、战时话语下的“权力效应”话语是“一个社会团体依据某些成规将其意义传播于社会之中，以此确立其社会地位，并为其他团体所认识的过程。”话语作为政策行动的表达，不同的话语建构背后反映出不同的政策动员逻辑。第一种解释是回归中国的治理传统。基于这一立场的研究认为，中国的革命历史提供了许多有价值的遗产，后者对于改革开放以来国家在经济发展、市场化改革、社会治理等方面的成功，有着不可忽视的影响。第二种解释的思路指向战时话语建构过程中的权力属性。福柯认为，话语的构建包括两种方式：一是“常规性的构建”，即话语实践再生产已有的话语结构，维持现存的社会身份、关系和知识信仰体系；二是“创造性的构建”，即话语通过创造性地运用结构之外的话词来改变话语结构，从而改变原有的社会关系、身份和知识信仰体系。第三种解释的思路关注于应用战时话语的政策行动及其效果。政府采取的战时话语往往引导着“非常态化”的政策行动，带来更高的应急治理和运动式治理效能。在应急治理中，基于社会公众和日常生活导向的“标语口号”建构，成为基层政府面对紧张的时间约束与有限的资源动员能力时，激发广泛社会动员、凝聚政策共识的有效治理手段。既有研究对于当前治理中的战时话语及其政策行动提供了具有合理性的解释。根植于政治传统和革命历史的“基因”在一定程度上塑造了政府组织面对艰巨、急迫、重大治理问题时的行动惯性。政府战时话语的使用，意味着重新表述、界定、描述政策行动中的资源、任务和目标，重塑政府组织内部、政府组织和公众之间的对话方式，回应社会实践和政策场域的新变化，实现对治理实践的社会性建构。进而，这种话语建构往往使政府系统自身采取超越“传统官僚制”的话语体系和行动赋能，以获取常规政策行动所难以获取的短期的高治理效能。由此，既有解释指向一个问题，即战时话语这一延续中国治理传统、重塑政策行动的治理方式，如何在当前复杂的治理场域中推动了高效的政策行动?三、积极作为的原则改革开放以来中国经济社会的快速发展的因素之一就在于地方政府的积极作为。城市政府在发展中不断优化激励机制，在调动社会发展积极性的同时，也不断重塑政府内部激励，提升政府行动和政策执行效率。D市(一)同质竞争优势明显中国经济社会发展深深受益于快速发展的城市化，但随着城镇化率突破60%，中国进入城镇化中后期，以人为本的高质量发展成为城市发展的重点，城市的发展动力和竞争格局也随之进行调整，尤其是区域中心在以城市群为主体形态的城市化进程中面临着越来越大的发展压力。D市作为引领全省经济发展的重要龙头城市，尽管在省内的经济地位无可撼动，但同南方先进城市的发展差距依旧十分明显。以同为推动区域发展的经济强市深圳、杭州为例，2018年的一组数据显示，该市战略性新兴产业的经济贡献度明显不足，战略性新兴产业增加值仅占GDP的10%，而深圳、杭州分别达到40.9%、30.6%。2019年中共D市委二十五届五次全体会议通过《贯彻落实省委开展“工作落实年”部署的实施方案》，明确提出发展目标是对标深圳，“学深圳，赶深圳”，提出“精兵强将攻山头”“典型引路稳阵地”两条工作主线，会议将主要工作任务明确定义为“发起15大攻势”。根据部署，D市要“聚焦城市发展的重点、难点、痛点、堵点问题，组织‘爆破手’‘小分队’‘尖刀班’，发起一个又一个攻势，拿下一个又一个‘山头’，炸掉一个又一个‘碉堡’，打好一场又一场硬仗。”(二)战时话语下的政策行动指向围绕发起“15大攻势”的工作部署，D市将以往基于“战役”概念凸显任务紧迫性的政策话语进一步拓展，不同于以往用“攻坚战”“会战”等少量具有战时色彩的词汇，标题式地概括政府核心的行动任务。该市在使用战时话语的过程中，构建出一套完整的话语体系，使之成为官方文件和治理活动中普遍使用的政策话语，以此系统地重述了该市的政策行动。该市在公开的政策文件以及治理活动中，基于战时话语对城市核心发展任务中的治理要素及其政策行动进行了全方位的话语重构(见表1)。D市构建的一套完整战时话语体系，在横向上重述了政府组织运作中的各治理要素以及政策行动开展的各环节。在纵向上，针对各层级的治理任务和治理要求，该市利用战时话语从宏观的攻势战略到微观的攻坚任务进行了系统地解构和部署(见图1)。首先，作为战时话语引导下最终政策行动指向，部署针对城市重点、难点、痛点、堵点问题的“15大攻势”，缩小同先进城市的发展差距，是战时话语体系的核心内容。通过“15大攻势”的政策话语，城市社会经济发展和生活品质提升的目标，被建构为15个重要的治理议题领域来加以实现。市委、市政府自上而下通过战时话语动员，引领统一的政府系统行动，实现广泛的社会动员。进而，对于每一项攻势，该市都专门出台相应的“攻势作战方案”，作为实施相应“攻势”的行动指南，细化明确相应的目标要求、具体任务、组织安排等重要事项，成为政府系统采取相应治理行动的政策方案。每一项攻势，都在“作战方案”中被进一步细分为若干场“硬仗”或“战役”，将各行动方案具体分解为若干具体环节；每一场“硬仗”或“战役”，又包含具体的“攻坚目标”和“攻坚任务”，明确各项工作的牵头部门和参与部门，将各项任务转化为可操作、可评价、权责明确的具体任务要求，从而厘清各政府部门在政策行动中的权责关系和职能定位。通过“攻势”号召和宏观要求、“作战方案”的操作化、明确落实到各行政部门的“攻坚任务”分配，D市建构了一套系统、完整的战时话语体系，描述当前全方位的地方治理任务，并以此联结起宏观政策设计与具体职能部门的政策行动，联结起市、区县、街道、社区的层级联动，联结起政府组织与社会力量的协同响应，为战时话语实现广泛政策动员和一致政策行动奠定了基础。(三)战时话语动员下的政府组织行动自提出“攻山头炸碉堡打硬仗”的“15大攻势”后，战时话语迅速成为D市政府组织适应复杂治理环境和治理任务、变革政策行动方式的治理工具。以“15大攻势”为核心的战时话语体系塑造了多元治理主体的目标共识，进而引导了以政府组织为枢纽的一系列政策行动。战时话语影响政策行动方式及其效率的一个必要条件在于，由高层领导者提出的战时话语，如何实现了自上而下的话语体系建构和整体性的行动动员。本研究基于对政府公开信息的内容分析考察这一过程，利用该市“政务网”的政务公开检索平台，以“攻势”“攻山头”为检索词，抓取标题中含有相关检索词的公开信息(含工作汇报、新闻报道、政策文件、公开通知等文献数据)。文献的时间分布特征一定程度上反映出，城市政府组织在战时话语动员下的行动过程及其阶段性特征。研究发现，战时话语对于政府组织系统的行动产生了明显的动员效果(见图2)。其一，战时话语提出后，各部门公开信息中以相关战时话语为主要内容的行动信息迅速、显著增加，各政府部门展现了快速、密集的行动响应，将自身工作与战时话语要求结合，战时话语的动员性在中国政府系统的效率优势下得到放大，实现了自上而下的共识塑造和行动引导。其二，自2019年2月战时话语提出至2021年1月，市级政府职能部门每月都有以相关战时话语为主题的工作信息公开，从未间断，从某种程度上反映出战时话语对于政府组织系统整体运作所产生的持续的动员能力，即政府系统持续、有效的政策行动。在战时话语动员下，政府系统的行动呈现出明显的阶段性。从整体上看，各政府部门短期集中的行动高峰与平稳推进的工作进度相结合，反映了战时话语动员下政府组织行动的推进特征。研究在识别政府系统整体行动特征的基础上，结合各时期政府公开信息的关键词分析发现，战时话语动员下，D市政府组织的行动主要分为三个阶段。第一阶段大致自2019年2月至2019年3月，该市政府组织系统快速对战时话语进行集体响应。2019年2月该市市委全会提出战时话语后，政府组织内部快速、一致地接受了新的行政话语体系，将高层的政策要求迅速在政府系统内部进行自上而下的扩散，并同自身工作进行有机融合。这一时期的政府公开信息中，“开启”“推进”“落实”“开辟”“发起”等词语，成为政府信息标题中具有代表性的高频词汇。各政府部门一方面迅速根据战时话语重新来建构、表述部门工作；另一方面则将部署、落实战时话语的任务要求作为部门接下来的主要工作。这些词汇也反映出，在响应阶段，政府组织内部的政策行动是快速凝聚政策共识，“自下而上”进行表态，从政治立场上一致认可战时话语的行政精神，从部门职责上快速内化战时话语的治理导向，从工作推进上积极落实战时话语的任务安排。第二阶段大致从2019年3月至2019年8月，在行政组织内部，各层级、各部门基于战时话语建构各自的治理任务。D市以“15大攻势”作为战时话语所表述的治理任务核心，围绕各攻势迅速出台具体的“作战方案”。在短期即时性的响应和行政表态之后，政府组织系统进入到具体实质性的工作部署阶段。“作战方案”“答辩会”“征求意见”“反馈”“发布”等词汇出现在这一时期绝大多数的公开信息中，反映出政府系统在这一阶段的行动，集中围绕着落实战时话语要求，制定“作战方案”所采取的一系列决策过程而展开。继第一阶段的行政表态之后，这一阶段的行动特征彰显了当前我国行政体制之下，战时话语逐渐使政府组织获得高效的执行能力。第三阶段大致自2019年9月以来，政府组织在战时话语体系的动员之下，面向“15大攻势”要求，以《攻势作战方案》为指引，开展长期、持续政策行动的过程。从政策过程上看，这一时期实际上是在《作战方案》为代表的政策方案设计之后，市委、市政府和各职能部门进入到政策执行与动态反馈的阶段。在这一时期的政府公开信息，大多与“进展”“汇报”“简报”“情况”“成果”等概念直接相关。政府组织系统试图通过这些信息证实自身工作的实质成效。这彰显出现行政府体制之下，战时话语对于政府组织和行政系统所实现的高效约束力。通过对政府系统行动所进行的政策文本分析发现，D市的战时话语体系沿着现行行政体制设计的权力流向，自上而下展开垂直性的高效动员。战时话语迅速从该市核心领导集体扩散至整个政府组织体系，实现了各部门、各层级、各领域的快速响应。在第一阶段，高层政府提出的战时话语依靠政府组织的制度性权力，彰显了收获系统内各部门即时性、一致性的政策响应和行政表态的共识塑造能力。在第二阶段，政府组织行动表现为高层统筹下的作战方案决策过程，呈现出战时话语依托既有政府体制所发挥的高效执行能力。在第三阶段，政府组织行动主要表现为各部门具体推进中，自下而上的工作汇报与自上而下的权力监督相结合，战时话语体系在既有制度设计下拥有着对于政策行动方式的高效约束力。四、顶格决策，发挥引领带动作用政府组织内部对战时话语体系的快速扩散和行动响应，最终引导了政策行动机制的变革，即D市在“15大攻势”中采取的“顶格作战”行动机制。顶格作战，即在15大攻势作战任务中，发挥市级主要领导“顶格倾听、顶格协调、顶格推进”引领带动作用，一方面推动掌握着核心决策权力、资源调动能力的高层官僚“下沉”至各项具体攻势作战工作，另一方面推进各项攻势工作“升格”至市委、市政府的宏观战略高度，减少决策层级和环节，缩短决策进程，最大化提高决策效率。在战时话语体系的引导之下，该市在组织架构、方案决策、行动实施等方面打造“顶格作战”的政策行动机制，以此激发战时话语对于促进行政系统政策行动的治理效能。(一)“高效”指挥链内的治理主体D市出台的15大攻势的作战方案，对于攻势作战工作进行了权责明确的机制设计。该市在各项攻势中成立相应的“攻势指挥部”作为领导核心，且各由一名市委常委领导担任“攻势指挥部”的指挥长；根据各项攻势具体分解的作战任务，在指挥部下分别设立若干攻坚队，各攻坚队也分别由市委常委或副市长级别的主要领导担任队长；此外，根据攻坚队主要任务涉及的治理环节，各攻坚队也明确了牵头单位和参与单位，从而由掌握核心权力资源的各级领导层形成了一条直线式、高效的政策行动指挥链。这条指挥链在两个方面提高了政府组织的行动效能。从纵向上，这一指挥链内嵌“领导重视”的治理技术，以垂直的行政权力就行动中的重要问题快速凝聚方案共识。在我国治理实践中，“高度重视”普遍存在于政府领导的话语体系之中，领导重视作为一种行之有效的治理方式也得到承认，主要领导牵头则是其中一类典型的治理工具。(二)以“答辩会”为先导，明确主体职责，强化决策监督攻势作战方案的出台过程，集中体现了“顶格作战”中高位推动的政策行动特征。2019年2月战时话语体系提出后，“攻势作战方案”的制定成为官僚组织系统的中心工作。决策开展之初，在市委、市政府要求下，15大攻势各自涉及的主要职能部门会同相关职能部门，经过政府组织内部自我讨论修订，制定相关方案的初稿。其二，由各部门面向社会发布相关攻势作战方案的征求意见稿，向全社会公开征询意见，吸纳相关建议以优化攻势作战方案相关文件。其三，就15项攻势涉及领域分别组织“答辩会”，在答辩会上以“陈述+质询”的方式向社会宣传、介绍政府攻势作战的政策行动，吸纳社会意见，从而体现攻势作战和顶格推进的特征。以市委办公厅红头文件的形式公开发布组织“攻势作战方案答辩会”的通知，明确参与代表构成及名额比例，面向全社会公开组织报名，由答辩牵头单位公开进行答辩，接受主要领导、部门代表和社会人士的多方质询。其四，针对答辩会的意见，相关部门就意见内容、是否采纳、如何在新修订的攻势作战方案中体现等问题形成书面记录。各部门对答辩会上相关问题的回应以及最终形成的作战方案，均以公文的形式面向社会公开发布。其中，由牵头部门负责起草的作战方案，经过多轮审议、信息公开和修改，最后以市委公文的形式公开发布。在这一决策过程中，市委、市政府自始至终处于决策的中心枢纽环节。一是在决策之初，即通过自上而下的行政体制垂直地施加强大治理压力，推动职能部门的快速行动。二是在公众参与环节，市委作为同社会舆论场进行对话的“发言人”，担当沟通枢纽，为政策品质和公众权利“背书”；三是在政策合法化环节，将具体攻坚的作战方案以市委公文形式升格，一方面契合于组织机制设计中主要领导担任实质领导中心的任务部署，另一方面也是以此进一步建构和强化攻势作战方案、任务在政府政策行动中的中心地位。(三)顶格控制：实现当事人之间信息互通、共享、协调推进在相应作战方案中，攻坚队采取项目制的运作方式，消解中间行政层级，实现高层官员对各攻势指挥部、各攻坚队中牵头部门和参与部门的控制，转变了传统金字塔式的权力控制结构，依托嵌入各指挥部、各攻坚队的高层所构建起的顶格协调推进机制，建立起网络化、分布式、嵌入式的权力结构。各区县(县级市)层面针对辖区内具体攻势作战任务采取“顶格推进”，由区县主要领导进行顶格协调、顶格推进。在行动方案具体实施的过程中，该市建立起直接面向高层官僚的动态工作汇报制度，实现政府组织内部主要领导对各项攻势进展的动态督导。依托攻势具体推进中的“顶格控制”，政府组织内部自身最大程度地减少了不必要的信息、资源跨层级反复流动；节省具体职能部门由于客观上的权责配置和行政程序所带来的请示、沟通、协调、落实的行政成本；面对复杂事项的行政裁量和例外情境一开始就有高层领导“决策”“背书”而得到“合法化”。(四)战时话语提效与动以更高的效率政府组织内部常采用战时话语体系，变革组织运作和政策行动方式，以超越传统科层制的行动逻辑，试图赋予政策行动以更高的效率和效能。这是中国政治传统延续下来、并在现代化治理情境中得到继承的治理技术，也是在我国政府治理实践中有别于西方国家的“话语治理”特征。这种自我变革和行动提效一方面在于，战时话语利用官僚体制垂直的权力流向实现广泛、深入的政府组织动员；另一方面在于，战时话语往往涉及政府组织运作机制的重塑(见图3)。五、战时话语下的战时话语治理潜力在我国地方治理中，面对利益群体日益分化、社会参与动员日益增强、治理时效性和政府回应性要求日益提升等一系列因素交织的复杂治理场域，战时话语在推动政府组织运作方式变革，调适科层制度设计与实际运作之间的差异时，呈现出自身所具有的治理潜力。(一)战时话语下的“治理话术”与“话语体系”“战时”这一概念本身隐喻着一种短时内失序、急迫的“非常态”治理情境，通过资源的倾斜、目标的取舍和潜能的激发，在短期内获得更高的治理效能，快速恢复至常态化的治理秩序。但近年来，在常态化治理情境下，战时话语也越来越成为政府采取政策行动时的话语策略。有研究认为，运动式治理等政府行动，是以非常规方式开展常态化的治理行动，即“常态治理非常规化”其一，“战时”话语正从一种治理的“话术”，逐渐升级为塑造政府组织行动的完整“话语体系”。战时话语在我国政府治理中历来不乏应用，政府部门经常用以形容时下面临的一系列高时效性、高紧迫性的治理任务。但从某种程度上看，这些概念的使用，很多时候是政府部门的一种治理“话术”，其目的在于通过战时的话语建构，就当前特定政策任务的紧迫性形成共识，从而进行人力、财力、物力、权力等行政资源的集中调动，以在短期内集中行政系统力量在特定事项上实现显著进展。因此，从战时话语的使用来说，话语相对单一，往往在高级官僚自上而下的推动下，成为官僚系统普遍使用的任务表述方式，主要在于以“XX战”作为任务表述和动员口号，凸显高级官僚对此事的重视。而当前，战时话语的治理地位和治理效能正在进一步被挖掘和激发，向战时话语体系转变。作为一种“话术”，战时话语多被视为一种表达重视、施加压力的工具策略；而作为一种话语体系，尽管自我施压仍是战时话语引导下政策行动的题中之义，但更为重要的是，政府组织可以用之重新建构起一整套关于治理的系统、完整话语规范，这种规范纵向垂直、横向渗透地重塑各层级、各部门政府行动的基本标准。在横向上，战时话语从以往利用“战役”“会战”强调对特定性、关键性的治理任务的话语描述，可以进一步拓展至对城市治理问题全方位的话语再建构；在纵向上，战时话语从以往宏观描述治理任务的话语策略，发展成为由多维度、多层次、多元化“战时语词”所形成的一整套治理话语体系，重构了传统行政语言场域中的话语生产。其二，在战时话语引导下，政府的政策行动从具体事项的快速回应，拓展至政府治理愿景的宏观叙事与长期部署。战时话语曾普遍应用于应急治理与运动式治理的政策行动中，将政府组织治理的注意力快速聚焦至少量急迫议题上，进而倾斜资源配置，而当突发事件得到有效处理或者专项行动取得预期成效后，战时话语的行动动员往往随之撤销，行政组织的资源流动、部门运作重新回归传统、理性、常态的科层秩序，并在此框架之内开展政策行动。既有研究普遍认为，这种非常态的治理行动一方面具有治理有效性，另一方面这种效能最终仍需回归常态的社会治理秩序。而常态治理中的战时话语，则在某种程度上，用话语的形式将这一行动特征外显化，塑造为行政组织的行动共识和基本遵循。其引导的常态治理行动，是针对地方社会经济发展的基本问题及政府行动环节，形成一套普遍适用的话语体系，以此重塑各级官僚对于行动理念、行动方向、行动策略的基本共识。这一转变得以发生的一个重要因素在于，政府在战时话语之下，“突破科层制”的具体路径选择。无论是战时话语作为一种非常态治理情境中的“治理话术”，还是作为常态治理情境中的“治理话语体系”，二者具有一个共同的治理出发点，即试图转变传统政府组织在常态治理话语和理性科层运作的制度框架内所开展的政策行动，应对在当前复杂交织的治理场域下面临的治理效能危机。换言之，二者都试图引导政府系统克服既有制度惯性而采取新的政策行动方式。但在具体路径上，二者又存在较为明显的区别。在非常态治理情境下，战时话语试图为高层领导者提供一种有助于自身集中进