西方行政学说史-整理

导论1、西方公共行政学的产生：1）孕育：安培、斯坦因2）产生：威尔逊《行政学研究》（1887）古德诺《政治与行政》（1900）3）成熟：怀特和威洛比《行政学导论》（1926）、《公共行政原理》（1927）2、西方公共行政学的历史背景：一．西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求。“在1866年到1914年期间，美国联邦政府行政管理费用支出，约从4100万美元增长为1.7亿美元，即增加了3倍。联邦政府各行政管理部门的职工总数，1871年约为5.4万人，到1914年增加到48.3万人左右。”二．科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展。泰勒所倡导的科学管理理论最终形成了一场影响美国乃至西欧工商企业管理的科学管理运动。尽管科学管理理论最初是针对企业管理而提出的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法。三．相关学科（政治学、行政法学等）的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础。3、西方公共行政学的发展历程：古典时期的公共行政理论（19世纪末至20世纪30年代）：威尔逊、古德诺、泰勒、韦伯、古立克等新古典时期的公共行政理论（20世纪30年代至60、70年代）：巴纳德、西蒙、帕金森、麦格雷戈、林德布洛姆等当代公共行政理论（20世纪80年代以来）：德鲁克、布坎南、奥斯特洛姆、诺思、奥斯本、盖布勒、罗伯特·登哈特，福克斯、米勒等。公共行政理论的古典时期（第1-5章）：这一时期行政管理学的研究特点：主要侧重于行政程序和行政规范等的静态结构，重视行政的内部结构和功能，注重于行政管理学的研究对象、内容及应遵循的基本方法等研究。在研究风格上带有很强的宏观、抽象色彩，视野开阔。1、威尔逊的现代行政学理论1）行政学研究的必要性：“在本世纪度过它最初的青春年华，并开始吐放它在系统知识方面独特的花朵之前，谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。”“政府如同一个身强体壮的小伙子一样，其机能已经得到发展，身体已经长大，但在动作方面却变得笨拙了。其精力和年龄的增长，都已和其所具有的生活技能不相适应。它得到了力量，却不具备相应的行动。”“我们已经面临着需要进行更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻。”政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导，以“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得尽责的美名。”行政学的根本任务就围绕怎样“促使政府管理变得合理化和高效率”而展开。2）行政学的目标与任务：目标：1如何合理界定政府的权限与职责：弄清楚政府能够“适当”并且成功的承担什么职责，行政学应该以行政职能作为其研究的起点2何构建一个廉价、高效、公正的政府：研究政府如何进行管理，才能提高行政效率，成功地完成任务。3）行政的实质（政治与行政的关系）： 威尔逊认为：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。” 就行政与政治的关系而言，一方面，行政不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。与政治学关注社会价值、社会公正不同，行政学主要是具体化、技术性和应用性的研究。 而另一方面，行政与政治又密切相关，行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样。行政科学是政治科学的最新成果。4）行政学研究的历史渊源：“行政的博士都产生在欧洲，这门科学并不是我们所创造的，它是一门外来的科学，很少使用英国式或美国式的语言规则。它所使用的仅仅是外国腔调，是由法国和德国的教授们所发展起来的，其各个组成部分经常是与一个单一国家的需要相适应的，并且是为了适应高度集中的政府形式而建立起来的。”5）行政学研究的方法论： 历史研究法：着重对以往的行政制度、行政思想、行政文化等进行研究。目的在于解决政府行政管理的现状及其演变趋向，但它并不是断章取义地分析行政管理的现状，而是系统地研究它们以往的发展及其变迁的原因。比较研究法：通过各国政府之间的横向比较，区别各国行政的类型和特征，鉴别优势、取长补短。“通过比较研究，我们将会以更快的速度了解我们自己管理方法中的特点，而如果采取拿我们自己跟自己比较的方式，我们就将永远无法了解我们自己的缺点和优点。”6）人事行政思想：“为政在人”，威尔逊十分关注当时的文官制度改革。19世纪末，美国国会通过“彭德尔顿”法案对原有的政党分赃制进行改革，实行“功绩制”的文官制度。政治家根据选举的结果决定去留，行政官僚则成为一种终身性的职业。7）行政监督思想：威尔逊在其论著中指出，在现代的民主国家中，公众舆论监督已是政府行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理控制的重要保证。在他看来，行政集权提高了政府的效率，而公众的舆论监督则在很大程度上防止了权力的滥用，最终使人民的自由和民主权利得到根本保证。2、古德诺的公共行政理论政治与行政必须以某种方式取得协调：对政治-行政二分法的进一步阐述：在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，他将这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。但是在实际的政治运作中，政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样，来得一清二楚。1）走向协调的道路之一：政治对行政的适度控制“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保政府的民治性（避免沦为一个政党或社会阶层的利益）和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度。2）走向协调的道路之二：行政的适度集权化 “国家意志的表达可以委托给国家中央政府的一个机关。但是，如果国家意志的实际执行委托给不受任何有效的国家控制的地方政治共同体的话，这种地方政治共同体会通过运用其执行权力，或者某种真正的非执行性的或修正的权力，改变由代表整个国家的机关表达的国家意志，以便使之适应被认为是地方政治共同体的需要。” “在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，地方自治政府倾向于牺牲国家利益，因为它使国家意志的执行即使不是不可能，也是非常困难的。” 要改变这种状况，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调。” “我们必须坚持这种集权••••••不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看，坚持这一点都是必要的。”3）美国走向行政和政治协调的独特道路 美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于政党功能的发挥。通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，而恢复了被法定政府体制割断了的立法机构对行政机构的某种有效控制；通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统大一统性质，建立起一种必要的行政集权。总结评价和威尔逊一样，古德诺也是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。因而，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去。3、泰勒的科学管理理论（科学管理的中心问题是提高劳动生产率）：1）建立一种管理科学，对工人操作的每个动作进行科学研究，用以代替老的单凭经验办事的办法。将科学与工人结合起来，以保证一切工作都按照已确立起来的科学原则来办。随着公认生产率的提高而促使工人的实际报酬降低，因而会抵消积极性，但首先要确定正确的标准，然后坚持下去。（工作定额原理）：a向工人提供需要的工具，这些工具被恰当地安置好。b分析任务，并将其分解成一些最小单位。c发现并取消一些无用的动作。d用秒表记录一个有技术的工人的操作。（发现每一基本动作的最快和最好的方法）e以适当的序列组合任务的一些基本动作，最大限度地扩大对整个任务的操作。f描述任务操作的具体方法，记录并确定完成任务所需的时间。g准许所有不可避免的拖延。h应该有时间让新雇员学习。i要有休息，以使工人消除疲劳。2）实行刺激性的工资报酬制度：A通过工时研究和分析，制定出一个定额或标准。B采用一种叫做“差别计件制”的刺激性付酬制度。C工资支付的对象是工人而不是职位。4、韦伯的官僚制理论1）三种纯粹形态的合法统治组织形态：传统型：最普遍的是形式是世袭制。统治者是“主子”，官员是“仆人”。这种组织的合法性是建立在遗传下来的制度和习俗基础之上，统治者是依照传统遗传下来的规则确定的。A组织权力即传统权力来自于传统的固有尊严。B组织权力的集中性与行使的任意性。C组织缺乏行之有效的行政管理。神秘型（个人魅力型）：维系组织的基础是领袖的个人魅力权威与组织成员的个人感情。A组织成员必须绝对服从领袖的命令。B组织内部管理的非专业化。C组织缺乏日常的、合理的经济支持，神秘型组织是一种“非经济性”的典型。合理化-合法化组织（法理性）：即韦伯官僚集权理论中所特别关注的官僚集权组织。韦伯认为，法理性组织是符合现代社会与资本主义经济发展所需的组织结构形式。法理性组织必然是借助官僚体制的行政管理班子进行管理与统治，在此意义上，官僚组织是法理性组织的纯粹形态。官僚集权组织被认为是理想的组织结构，意味着组织的“纯粹形式”。2）“官僚制”的基本特征：A合理的分工B层级节制的权力体系C依照规程办事的运作机制D形式正规的决策文书E组织管理的非人格化F适应工作需要的专业培训机制G合理合法的人事行政制度优点：a组织的严密性b管理的非人格化c技术的高效率d统治的知识化5、古利克的一体化行政思想1）组织管理理论“自下而上”的任务归类：注意组织内部的分工和组合，强调了“统一性原则”，但忽视了控制和协调的必要性。“自上而下”的协调相统一：着眼点在控制和协调。一是建立一个权威结构，二是突出组织目的。2）管理职能的系统化：领导是通过权威进行协调的关键。古利克主张一个领导人既要受之以权，还要授之以使用权利的时间。他将行政管理人员的主要概括为POSDCORB代表行政管理人员应该执行的七项重要任务：计划（planning）、组织（organizing）、人事（staff）、指挥（directing）、协调（coordinating）、报告（reporting）、预算（budgeting）公共行政理论的新古典时期（第6-15章）这一时期行政管理学的研究特点：突破了古典时期对行政程序、行政规范等静态结构的研究，注重研究组织中的人际互动、决策过程、组织内的人的正式协作、组织与个人的交换平衡等动态过程；突破了古典时期重视研究行政的内部结构和功能的特点，将行政组织与更大的社会环境联系起来，发挥行政组织在解决重大社会、政治问题上的作用（政策分析）。这一时期的研究从规范方法转向了实证方法。1、福莱特的动态行政管理理论1）群体原则（“圆环形”的反应过程）与“建设性冲突”思想基础：1、格式塔心理学关于“知觉的整体性”。2、德国哲学家费希特“个人自由服从集体的民族主义”思想。群体原则：只有在群体中才能发现真正的人，个人的潜能在被群体生活释放出来以前，始终只是一种潜能，人只有通过群体才能发现自己的真正本性，获得真正的自由。群体过程的核心是创造。她认为解决社会冲突的三个途径：压服、妥协、整合。她推崇整合。整合即圆环形的反应过程。群体原则包括以下几个方面的内容（“圆环形”的反应过程）：A个人存在于相互的社会交往之中。B自由和民主是一种社会意识。C群体目标与成员结合的统一性。建设性冲突：“所有光亮的物品都离不开摩擦。小提琴之所以会奏出动听的音乐，关键就在于弓与弦之间的摩擦；同样，正是由于钻木取火，我们才得以结束茹毛饮血的时代。”2）权力与控制：情境定义：福莱特关心在怎样的情境下，人们才愿意接受权力的控制。权力分为“统治的权力”和“共同的权力”。权力的运用应纯粹根据情境需要来进行，不能滥用。认为权力存在于形势之中，而不存在于个人或地位之中。控制的基础在于自我调节、自我指挥的各个个人和群众认识到共同的利益，并对自己的工作进行控制，以便达到这个共同目的。管理人员所控制的并不是个别的要素，而是复杂的相互关系；不是人，而是形势。3）行政领导思想（协调、预见目标和控制）领导：“能够对整个组织内在的关联性一目了然”；“能够为自己的团体尽心尽力，懂得如何调动人的积极性，知道怎样集思广益”；能够将情境与特定的目标和政策联系起来，能够懂得如何从一种情境过渡到另一种情境”。领导的职能有三种：协调、界定目标、预见。领导既要设法释放出所有员工的能量，还要将这些能量加以整合；既要实施既定的组织目标，还要制订更长远、更宏伟的目标。这些目标包含着那些人们赖以生存的基本价值。福莱特的领导观与传统上那套老的领导理论有着本质的区别。老的领导理论过分强调了个人品质，在她看来，组织能力比品质优势更为重要，学会工作比利用人格更为重要。她认为，有效的领导所依据的并不是职位或人格，而是在组织内部发挥作用，创造团结的能力。2、梅奥的社会人管理理论1）霍桑试验：照明实验：照明度的改变对生产效率并无影响。福利实验：不管福利待遇如何改变，都不影响产量的持续上升。访谈实验：延长访谈时间，多听少说，详细记录工人的不满和意见。工人的产量大幅提高。工人们长期以来对工厂的各项管理制度和方法存在许多不满，无处发泄，发泄过后心情舒畅，士气提高，使产量得到提高。群体实验：这一试验表明，为了维护班组内部的团结，可以放弃物质利益的引诱。由此提出“非正式群体”的概念，认为在正式的组织中存在着自发形成的非正式群体，这种群体有自己的特殊的行为规范，对人的行为起着调节和控制作用。同时，加强了内部的协作关系。后经进一步的分析发现，导致生产效率上升的主要原因如下：a参加实验的光荣感。实验开始时6名参加实验的女工曾被召进部长办公室谈话，她们认为这是莫大的荣誉。这说明被重视的自豪感对人的积极性有明显的促进作用。B成员间良好的相互关系。2）梅奥的贡献：霍桑试验；人际关系学说的建立；"社会人"假设3、巴纳德的系统行政组织学说他把组织视为一种由相互关联的人员组成的“开放系统”，认为组织是一个由协作意愿、共同目标和信息交流这三个相互关联的要素构成的有机整体，组织和组织中的所有成员都是寻求取得平衡即达到稳定状态的系统，他们调整内部和外部的各种力量以维持一种动态的平衡。1）组织的本质协作是一种克服由物理环境或人的生物特征所强加的一些限制的手段，是整个社会得以正常运转的基本而又重要的前提条件。组织关注的是协作系统中的人的行为和人的协作关系。巴纳德将组织界定为“有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个系统。”组织的三要素：A协作的意愿：个人行为贡献于非个人组织，个人放弃其行动的控制权的意愿B共同的目标；C信息交流。2）组织平衡论所谓组织平衡，实质上就是贡献与诱因的平衡，这是组织生存与发展的关键环节。贡献贡献组织成员组织成员诱因诱因客观诱因：1）特殊诱因：a物质诱因b非物质机会c理想恩惠2）一般诱因：a社会协调b参与机会c思想感情交流主观诱因：1）强制手段2）合理化机会3）动机的灌输诱因的“经济”：组织提供诱因所获得的贡献与其提供诱因的付出之差。A产业组织的诱因经济。B政治组织的诱因经济。C宗教组织的诱因经济。组织平衡的打破与维持：巴纳德还认为，组织的平衡从来不是一种稳定的平衡。在他看来，打破平衡的原因主要有两个：其一是外部环境恶化造成诱因来源不足；其二是由于组织成员的需求标准总是在缓慢地提高，由此破坏了原有的平衡。3）权威接受论巴纳德则给权威一种自下而上的解释。一个命令之是否有权威决定于接受命令的人。“无差异范围”（或“接受范围”）巴纳德推测，无差异范围的大小取决于组织成员感到诱因超过贡献的程度以及组织成员所归属的态度。4）组织决策论组织决策的两个客观要素：一是目标，二是环境。决策的作用：通过反复注意目标和环境，使两者越来越具体，最后确定实现目标的具体行动。4、西蒙的行为主义行政学说西蒙为后来学者们提供了一个非常重要的研究途径，即决策研究方法。他使学者们对行政组织的研究焦点由对制度、法制、结构等静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究。自从西蒙提出决策研究途径以来，西方行政学已日渐正视决策的重要性。1）行政学研究方法理论（价值中立、概念、操作定义）对传统行政学理论的批判——“行政谚语”。区分事实与价值：事实命题是关于客观世界中可观察的事物及其运作方式的陈述，价值命题是关于偏好的描述。科学命题都是事实命题，即科学研究是以事实问题为对象；而价值问题则是不能用科学方法进行处理的。（价值中立）概念（抽象性）：行政学理论的首要任务就是要建立一系列能够从理论角度描述行政问题的概念。操作定义：是指名词的定义是与实证观察的事实或情况相一致的。西蒙认为，凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的，行政行为研究中的名词当然也不例外。2）行政决策理论（有限理性和“令人满意的决策”）有限理性与决策准则：客观理性：（1）存在着数种可替代的行为类别；（2）每一类行为都能够产生明确的结果；（3）经济主体行为产生的结果拥有充分的信息或情报；（4）经济主体拥有一套确定的偏好程序表，以便让他依据自己的所好来选择自己认为适当的行为。有限理性：（1）理性要求具有足够的知识和对每项决策影响的预期。实际上，对影响的了解总是不完整的。（2）既然这些问题出现在未来，想象可以满足对依附价值切身感受的不足。但对价值只能做不充分的预期。3）理性要求在所有备选方案中做出一项选择。在实际行为种，考虑到的只是少数备选方案。令人满意的决策：任何组织和个人都只能被视为一个具有学习及适应能力的体系，而不应被看做是一个绝对理性的体系。因此，西蒙主张用“行政人”来取代“经济人”。西蒙提出了他关于决策准则的看法——应该用“令人满意的”准则取代“最优化”准则。决策过程包括四个阶段：A“情报活动”，其任务是探查环境，寻求要求决策的条件；B“设计活动”，其任务是设计、制定和分析可能采取的备选行动方案；C“抉择活动”，其任务是从可供选择的各种备选方案中选出一个适用的行动方案；D“审查活动”，其任务是对已经做出的抉择进行评价。根据组织活动的类型和决策所采用的技术不同，将决策分为程序化决策和非程序化决策两种类型。程序化决策时经常反复的并且有一定的结构，所以，这类决策可以建立一定的程序，当这类活动重复出现时予以应用，不必每次都作出新的决策；而非程序化决策是新出现的并且不能被程序化。5、帕金森的帕金森定律帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构低效（工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间）臃肿（组织机构工作人员的多少与组织所完成的工作这两者之间并没有什么联系）的形成原因的定律。1）帕金森定律：其一是增加部属的法则；其二是增加工作量的法则。建议：A在组织机构的设置与管理中，应严格遵循以事定职、以职选人的原则，奉行职责合理分工的准则，防止无依据地增加工作人员；B不断提高组织机构的目标实现标准，使政府管理机构处在一种“抑制膨胀”的状态之中。C应想办法将组织内部人际互动的情境与组织的目标协调起来。2）组织机构的庞大和工作效率低下的原因：帕金森定律指出了组织机构的官僚化作风，即组织机构的运行，很大程度上不是为了实现组织的目标，而是为了保护和维持组织机构本身内部的存在关系和权力威信。组织成员的行动动机，只是为了满足组织机构内部的所谓制度、条例和个人利益。▲定律一：冗员增加原理:官员数量增加与工作量并无关系，而是由两个源动因造成的。每一个官员都希望增加部属而不是对手（如“投票”）；官员们彼此为对方制造工作（如行政审批，工商、税务、审计、公安，既得利益驱使）▲定律二：中间派决定原理:为了争取中间派的支持，双方颇费心机进行争取，特别是双方势均力敌的情况下。所以，不是竞争对手而是中间派成了主角。对决定的内容不十分清楚的人，意志薄弱的人，耳朵不大灵光的人▲定律三：鸡毛蒜皮定律：大部分官员由不懂得百万、千万元而只懂得千元的人组成，以至于讨论各种财政议案所费的时间与涉及的金额呈反比，即涉及的金额越大，讨论的时间越短，反之时间则越长。鸡毛蒜皮的事情则花费很多时间。▲定律四：办公场合的豪华程度与机关的事业和效率呈反比：事业处于成长期的机关一般没有足够的兴趣和时间设计完美无缺的总部。所以，“设计完美乃是凋零的象征”，“完美就是结局，结局就是死亡”。▲定律五：鸡尾酒会公式：会议与鸡尾酒会（饭局）同在。把会场从左到右分为A-F六段，从进门处到最远端分为1-8八段，则可划分出48个区域；在假定酒会开始的时间为H，且最后一名客人离开的时间是最初一名客人进场后2小时20分钟，则，重要人物都会在H+75至H+90的时间在E/7区域集合，最重要的人物自然会在其中。▲定律六：嫉妒症（分三个时期）：在嫉妒症流行的机关里，高级主管辛苦而迟钝，中层干部勾心斗角，底层人员垂头丧气而不务正业。第一阶段，出现了既无能又好嫉妒的人物，即患上了“庸妒症（平庸而嫉妒）”；第二阶段，这些庸妒症患者不幸进入或原本就在高层，尽一切可能手段排斥比自己强的人，拒绝提升能力强的人；“愚蠢比赛”第三阶段，机关仿佛被喷了DDT，凡才智者一概不得入内，机关病入膏肓，此时的机关已经无药可救了▲定律七：退休混乱（50岁现象）：一般退休的年龄是R，在前3年（R-3）人的精力会开始减退；问题在于如何挑选合适的接替者，工作表现越优秀，任职时间越长，越难寻得合适的接替者，而在位者总会设法阻止职位较低的人接近自己的职位，以至不得不延长自己的退休时间。6、麦格雷戈的公共人事管理理论关注企业的人性面：以马斯洛的理论为基。Y理论与X理论的比较：管理者的世界观。X理论：（1）人生来厌恶工作，干活越少越好；（2）人必须要有人控制、有人指挥、有人施加压力，才能做好本职工作；（3）人总是想回避责任。Y理论：（1）工作就像休息和娱乐一样地自然；（2）人懂得自我导向、自我控制，以达到他们承诺要达到的目标；（3）只要环境合适，人就会主动承担责任，在多数情况下都能够找到解决问题的有创意的办法。管理的方式。X理论：专制的管理方式（“胡萝卜加大棒”），将工人们的社交需求、自尊需求、自我实现需求统统置之不顾。Y理论：“注重创造机会，发挥潜力，去除障碍，鼓励成长，提供指导”。开创出一个有人情味的环境，使人们能够通过把自己的努力和组织的目标结合起来，从而实现自己的意愿。7、林德布罗姆的渐进决策理论1）全面理性模式与连续有效比较模式：林德布洛姆在《渐进调适的科学》中进一步批评了全面理性模式，并发展了自己的渐进决策模式——渐进调适模式（连续有限比较模式）。全面理性模式的特征：A明确区分目标和行动，把目标作为政策分析的前提；B在目标与手段的分析中，先确立目标再寻找手段；C认为”好“的政策是实现目标的最佳手段；D主张综合或全面分析；E过分强调理论的作用。渐进决策模式的特征：A不区分目标和行动，认为它们是联系着的；B不区分目标和手段，认为这种区分是不适当的或有限的；C认为”好“的政策是由”共识“产生的；D主张有限分析，忽略了重要的后果、可行方案和价值标准；E主张通过联系比较来减少对理论的依赖。2）渐进决策理论的原则A按部就班原则：林德布洛姆认为，决策过程只不过是决策者基于过去的经验对现行决策稍加修改而已。他把决策过程看作是一个按部就班的过程，也就是强调决策过程的连续性。B渐变调适的原则：在林德布洛姆看来，渐进决策对现实的变革是通过一点点的积累，从而实现根本的变革；所实施的决策方案，也不是全新的方案，而只是对现行的政策所作的小规模或稍大规模的调整。C稳中求变的原则：林德布洛姆认为，政策上的大起大落是不可取的，欲速则不达，那样势必会危害到社会的稳定，为了保证决策过程的稳定性，就要在保持稳定的前提下，通过一系列小的变革达到大规模的变革。8、沃尔多的公共行政思想在沃尔多看来，政治与行政，民主与官僚制；科学性与规范性；工具理性与价值理性，事实与价值既没有分开也不可能分开，公共行政学既是一门艺术也是一门科学。它不仅是一种工具，其本身成为一种目标。1）对传统行政学的总结和评论◎对传统行政学一般特点的总结：传统行政学的5个特点：A接受政治—行政二分法。B一般管理取向。C通过科学分析来寻求一般原则。D强调行政活动的集权化。E是对“民主”的基本承诺。传统行政学的意识形态：它包含“美国的民主使命”的概念，它信赖基本规律，它信奉进步论与循序渐进论。传统行政学的哲学基础：实用主义、功利主义与实证主义。◎对传统行政学的评论：政治——行政二分法：沃尔多认为这种政治-行政二分法无论是作为一种对现实的描述还是作为一种对行政行为的规定都是不恰当的。行政不可能脱离政治，在沃尔多看来，传统行政学家所提出的现实问题并不是政治与行政是否应该分离的问题，而是行政应将其决定价值观和政策的功能扩大到何种程度的问题。传统行政学的组织范式：沃尔多认为传统组织理论闭门造车，设计了一大堆组织形式和过程，实际上都不能适应具体的特定情况或者不断变化的环境。另外，传统行政学理论对各种组织的非理性、非正式的方面完全视而不见。传统行政学家的那些所谓的科学主张：沃尔多还指责传统行政学家的那些所谓的科学主张，他认为古典学派的“行政科学”主要倚仗“事实的堆砌”，他们提出的所谓原则其实不过是一些常识的延伸而已。传统行政学家过于重视效率的做法2）沃尔多本人的公共行政研究领域比较公共行政学（行政与文明的关系）：行政通过为文明提供一种地基或舞台并且通过一种发展目标来“塑造文明”。政府及其行政不只是自然状态中的一种人造的入侵者，它在某些方面也具有积极的作用。政府的维系、培育和创造作用在很大程度上为人们所忽视。官僚制与民主：沃尔多把官僚制与民主之间的冲突视为一种窘境。在他看来，一方面，权力被视为一种应该分散的危险物，另一方面，人们承认权力如果引导得当则能够达到好的目的。从行政方面说，这就意味着官僚权力被视为一种不道德的潜在力量而且应该鼓励分权；同时，人们认为民主只有在权力集中、能够发挥作用和负担责任时才有存在的可能。道德与公共行政：在沃尔多看来，公共行政不应该为了寻求效率而只关心技术问题和科学问题，进而完全回避了价值和道德问题。逻辑实证主义与公共行政：逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向，这种技术取向把公共行政仅仅视为实现外部确定的目标的一种工具。这就意味着放弃广泛的人类经验领域——即放弃人的审美经验、道德经验和形而上学经验公共行政的性质：行政究竟是艺术还是科学？沃尔多倾向于把公共行政定义为“应用于国家事务的一门艺术和科学。”公共行政与未来：未来社会经济—社会—政治变革步伐的加快会产生制度危机和心理—社会危机。而这些力量都会引起一系列必须或者至少在某种程度上必须由公共行政来探讨的问题，公共行政就是政府对付上述力量的主要机制。9、德罗尔的政策科学思想1）政策科学及其本质特征政策科学或政策研究是融合了管理科学、行为科学、经济学和政治学等多学科知识的一门全新的跨学科研究领域，其核心是把政策制定作为研究和改进的对象，包括政策制定的一般过程以及具体的政策问题和领域。2）政策科学方法论政策科学的研究内容：A、现实和问题的理解B、宏观政策或关键选择C、渐进主义D、复杂性E、模糊性决策F、学习G、决策结构、H困难的选择I、元政策3）逆境中的政策制定“逆境”，是指由不同的原因造成的、难以消除的各种社会紧张状态。分为：简单的逆境和复杂的逆境；可以处理的逆境与难以驾驭的逆境；短期的逆境与长期的逆境或时代性的逆境；政治系统内生的逆境和政治系统外生的逆境等。政策制定对于应付逆境的作用：德罗尔认为，对付逆境，政府中枢决策系统的政策制定是其他途径所不能替代的，提高政府中枢系统的决策能力、改进逆境中的政策制定，理应成为各国政府行政与政策研究的当务之急。（政府中枢决策系统）对逆境的政策制定反应：消极的反应：A对逆境的认识出现偏差；B试图影响公众对逆境的认识；C将逆境惯常化甚至美化。②积极的反应：A大规模的行政改革B削减公共开支C改进政策制定本身应付逆境的政策原则：A、社会改造原则：社会改造原则是指对一个社会的机构、制度、政治和经济生活的运行过程实行广泛而彻底的调整和变革。应该注意的是，这种调整与变革不是社会自发的行为，而是政府中枢决策系统自上而下的、经过认真规划设计的自觉行动。B、达到临界质量的原则：逆境中政策制定的特点就是往往面临一个要求政策质量相当高的政策问题，要想对它产生影响就必须使政策质量达到一个临界点（阈值），否则就不能奏效。C、有选择的激进主义：所谓“有选择”是指认真分析逆境的特征，挑选那些足以改变逆境的主要社会变量；而所谓“激进”则指的是对挑选出的社会变量集中政策资源，采取强化的干预手段，促使其朝着良性转化，从而对逆境产生重大的影响。D、准备承担风险同时避免万一的原则：采取积极的、自觉承担风险的行动方案并不等于鼓励冒险，轻举妄动，德罗尔告诫人们也要注意分析各种不良后果出现的可能性并预先采取措施，防患于未然。E、产出价值优先原则：一般地说，在社会呈现承平、稳定的顺境时，应给形式价值较大的权重；而在逆境中，则要赋予产出价值较大的权重。这就是逆境中应当遵循的产出价值优先的政策原则。F、积极性强制干预的原则：要应付逆境，政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威，并且可以制定和执行带有强制性的政策。在这里，一切无政府主义、绝对自由化的行为都是与这一原则相悖的，必须予以反对。10、里格斯的行政生态学1）行政生态学的定义和研究范围定义：研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科。行政生态学的研究范围包括两个方面：A、探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政；B、是反过来研究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。2）对五种主要行政生态要素的分析：（经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统、政治架构）◎经济要素与公共行政：工业社会中，主导性的经济结构为市场－企业结构：市场价值原则如价格机制、契约自由、专业化、职业化、择优、公开竞争、功利、理性会影响和渗入到公共行政。农业社会，主导性经济结构为互惠－重配结构：互惠的经济交往，互惠中实现财富重配，此为一元结构，不能清楚地划分经济与政治制度。过渡社会为集市－有限市场结构：有市场而不够发达，“价格不可决”（价格不完全取决于商品的价值，而受社会地位、家庭出身、关系、名望等影响）。这一特征在公共行政领域同样如此，薪水，职位不完全取决于能力资力业绩表现。◎社会要素与公共行政：工业社会中，各种利益社团对公共行政影响大：汇聚利益、表达利益，帮助制定政策与执行政策。农业社会和过渡社会中，血缘关系团体（家庭）对公共行政影响大：表现为家族利益优先。◎沟通网络与公共行政：动员：指全社会人口参加庞大的沟通网络的程度同化：指社会普通民众与精英分子共享同一符号、认同于同一基本价值与目标的程度一元化社会：动员与同化程度高；利于行政与公众间的沟通；易于形成强大的公共舆论多元化社会：动员与同化程度低；语言形式多样、沟通网络不发达、无法聚集民意，不利于沟通。◎符号系统与公共行政：符号系统：指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的一整套政治符号系统。政治神话：指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权利义务以及主要的关系等方面的信念（如天赋人权、人民主权等）政治准则：指一套决定政府结构以及统治者的选择方式及其应承担的职责等的规则（如两院制、普选制、总统制）政治法典：即对政治准则的进一步具体化规范化的各种法律制度。符号系统对公共行政的影响：由符号系统提供的“共同意识”是形成行政权威所不可或缺的，而共同意识的形成受符号系统诸因素尤其是政治神话的影响。不同的符号系统，会有不同的行政目标及构架，也会有不同的效率。◎政治构架与公共行政：传统社会中：政治权力、行政权力合二而一，出现“官僚政治”，独断专横。公共权力的幅度有限，效率低，缺少专职行政机器现代社会中：专职化的行政从属于政治，公共权力的幅度宽，但受非官僚权力的制约和监督，效率相对较高。3）三大行政模式分类农业社会的行政模式（融合型行政模式）里格斯认为，就像折射前的自然光是一道白光一样，传统农业社会的社会结构是混沌未分的，没有明确的、细致的社会分工，与之相适应，行政行为与立法、司法、军事、经济等其他的社会行为是混杂在一起的，更谈不上有专业化的行政机构，因此是“融合型的”。工业社会的行政模式（衍射型行政模式）工业社会的结构和功能犹如白光经过三棱镜的折射后表现出来的各色光谱，整个社会有着明确的、细致的分工，所以政府职能也是十分明确的，有着分工极细的行政机构，执行着各自不同的行政职能。各个行政部门各司其职，互不混杂，讲求的是行政效率与科学性。过渡社会的行政模式（棱柱型行政模式）过渡社会的行政模式既具有农业社会行政模式的一些特征，又具有工业社会行政模式的一些特征，明显带有新旧并存的特点。尽管行政行为已经逐渐与其他社会行为分化开来，但是却尚未完全分化；尽管专业化的行政机构已经设立，但是他们还不能正常运作，其功能还很有限。过渡型社会公共行政的三个特点：A异质性。B重叠性。C形式主义。公共行政理论的当代时期（第16-21章）与古典主义和新古典主义时期相比，这一时期的研究者大多都比较关注公共行政的政治的价值，即政府存在的目的和意义何在？而非仅仅关注行政本身的效率；这一时期研究的特点还在于多学科的交叉渗透，尤其是用经济学理论（经济人假设）来分析公共行政问题成为一个明显的特征。此外，理论付诸实践，并取得了较好的结果，也是这一时期的一个特点。在方法论上，这一时期的研究方法逐渐地从实证方法转向理性选择方法。1、以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”1）新公共行政学对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判。机械性效率：即是指可以用具体数字表示的投入与产出之比率，它强调的是以最少的投入取得最大的产出。传统公共行政理论的效率观大致就属于此类。社会性效率：是指以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率，也就是说，效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。新公共行政学的兴起即代表着这类效率观的发展。2）新公共行政学对社会公平价值观的提倡传统的行政过于关注“效率”和“经济”，所以传统的公共行政机关在执行立法和提出计划时，常常会以牺牲社会的平等来强调效率和节约。在新公共行政学家看来，社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。民主行政要求公众需要是行政体系运转的轴心，即公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩张和利益满足。政治的民主必须实实在在地体现在民主的行政过程之中。民主行政是现代社会的大势所趋，是社会进步的体现。新公共行政学认为，民主行政，实现“社会公平”并不是空洞的伦理道德，亦不是乌托邦的梦幻，它完全可以通过行政改革得以实现。3）新公共行政学对传统政治-行政二分法的突破。政治/行政分离只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在。公共行政的研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃。就研究领域而言，新公共行政学派主张跳出研究行政程序的狭窄圈子，趋向于相关问题的公共行政研究。在研究方法方面，推崇“后逻辑实证主义”哲学流派的思辨方法，将价值理论放在优先考虑的地位从理论研究方面来看，新公共行政学的贡献主要表现为：A超越了实证主义的研究模式。B扩大了公共行政的领域范围。C深化了公共行政教育的内容。从行政实践方面来看，新公共行政学基于社会公平原则所提出的诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求做出积极回应以及面对面的沟通等观念和主张均对当代美国政府及其行政管理产生了重大影响。2、德鲁克的目标管理理论1）目标管理理论的基本内容：德鲁克提出了一个具有划时代意义的概念——目标管理(ManagementByObjectives，简称为MBO)，它是德鲁克所发明的最重要、最有影响的概念，并已成为当代管理学的重要组成部分。目标管理所依据的管理理论就是“注重自我控制、促进权力下放，强调成果第一”，其宗旨是用“自我控制的管理”代替“压制的管理”。组织中目标的性质各级管理层次目标的广度高层管理人员战略目标和高级策略目标中层管理人员中级策略目标基层管理人员初级策略目标一般员工方案和任务目标管理成功的先决条件A高层管理人员的积极参与。B下级人员的参加。C有充分的信息情报。D对实现目标的手段有控制权。E对为实现目标而勇于承担风险的组织成员予以激励和保护。F相信广大成员的责任心与创造性。目标管理的三个阶段第一阶段：制定目标第一阶段：制定目标11、对参加者的准备工作2、高层领导制定公司目的和战略目标2、高层领导制定公司目的和战略目标8、把经验用于新的目标管理38、把经验用于新的目标管理3、各级管理人员制定试探性策略目标4、上级和下级对各种建议的反映4、上级和下级对各种建议的反映4A修改目标4B4A修改目标4B抛弃不现实的目标反应反应55、对各项目标和评价标准达成协议第二阶段：实现目标第二阶段：实现目标6、在一般监督下为实现目标进行过程管理第三阶段：第三阶段：对成果的检查和评价7、对达到的成果进行检查和评价目标管理的主要特点：目标管理是一种要求管理者在事先确立目标的基础上，通过层层分解、展开目标，并且经过分权而使下层享有充分的自主权，以创造性地达到预定目标的一种新的管理理论和管理方法。它有别于传统的管理方式，所强调的不是自上而下的控制与监督，也不注重下层完成任务的过程和具体手段，而是立足于部下的自我控制，并且以达到目标的好坏、优劣作为考核、评估的标准。2）目标管理理论在公共行政管理中的应用——公共服务机构管理理论政府机构不同于商业机构，它不以顾客满意为基点，也不以赚钱为目的，而是完全依靠编制预算取得拨款，其经费多少与它的工作和服务态度的好坏无关。对于一个依靠预算的机构来说，首先考虑的，或者说其赖以生存的就是取得预算的拨款。所以，政府机构无须专门去讨好所有公众，只要对与预算拨款的有关部门、人员保持联系，搞好关系即可。德鲁克认为，政府机构和商业企业都应该采取统一的管理方法即目标管理方法。“要使服务机构把工作做好，并不需要‘伟大的任务’，而更需要的倒是一种制度。这种制度的本质与一个企业机构没有太大的区别。”其基本要求就是，政府机构有效的工作一开始，就必须有明确的目标和任务。只有规定了要求，才能拨给资源、安排先后次序、限定日期和指定专人负责。3、布坎南公共选择理论和“政府失败说”1）公共选择理论出现的背景（自由主义的复兴）：20世纪30年代之前经济上的自由放任主义；30年代世界经济大萧条后凯恩斯主义占据主导；60、70年代政府干预的局限性显露，公共选择理论出现。“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件”，“政府的缺陷至少和市场一样严重。”“我们应该发明一种新的政治技术和新的表现民主的方式，它们将能控制官僚主义特权阶层的蔓延滋长。”2）公共选择理论的基本假设和方法论（材料分析）特点：根据个人是在经济市场还是在政治市场活动，采取不同方式处理人类决定的过程。基本假设：“经济人”假设：A人都是理性行为者，其行为的目的是谋求私利的最大化。B政治领域中的人，即政治家、文官、选民同私人经济中的是人一样的，都是“经济人”，均以追求个人利益最大化为目标。C政治家追求选票最大化，选民追求投票净利益最大化，执行决策的政府官员追求预算最大化。方法论要素：个人主义、经济理性和交易政治。公共选择注重于分析个人行为（如投票人、政治家和官员等的行为）如何通过政治过程而对整个经济产生影响。3）政府的失败及其根源政府失败的含义：指国家或政府的活动并不总是象应该的那样“有效”或像理论上能够做到的那样“有效”，政府的干预削弱而不是改善了社会福利。政府失败的主要表现形式：政府政策低效率（决策失误、不能很好地提供公共产品）；政府工作机构低效率（政府浪费行为、预算偏差、效率低）基本结论：政府失败是各类政治角色行为共同作用的必然结果，宪政改革是克治政府失败的良方。政府政策低效率：含义：即指政府难以制定和实施完全符合公共利益的政策；其执行的政策不是最好的政策，并不能确保资源的最佳配置；原因：A主观原因：政策部门的政治家们有意无意为自身的经济人动机所左右，对公共利益的理解有偏差；由于自利动机的存在，政治家们也不倾向于为最大限度地增时共同利益而服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策；B外部原因：缺乏一种“确保任何处于某一特权地位时均不能过多牟取私利”的约束机制来制约政府行为方式。政府机构低效率的原因：A、缺乏竞争机制。纵向：逐级任命；横向：部门之间B、缺乏降低成本的激励机制。垄断性：降低服务质量、提高服务价格；对预算和监督部门封锁成本信息。C、政府机构自我膨胀；自我利益最大化。扩大机构规模，增加层次，扩大权力，以相应地提高其机构的级别和个人待遇。D、监督信息不完备。监督者为被监督者所操纵。E、政府的寻租行为。利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。补救“政府失败”的政策建议：从现行体制上寻找原因，从制度创新上寻找对策，重建基本的宪法规则，通过新的宪法规则来约束政府的权力：A、创立一种新的政治技术，提高社会民主程度；必须通过社会制度的改革，约束和限制政府权力。B、在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率（1）在行政管理体制内部重新建立竞争结构。（2）在最高行政级别恢复发挥个人积极性的激励制度。主张对行政机构进行市场导向性改革，“只要有可能，决策就应该转交给私营部门。”C、改革税赋制度，约束政府权力；4、奥斯特罗姆的民主行政理论1）追溯了民主行政的政治哲学渊源，深化了民主制行政的理论基础；2）较为深刻地揭示了官僚制行政范式的弊端和美国公共行政学的思想危机。把民主制行政提升为官僚制行政的一个替代范式；3）系统地阐述了民主行政的制度机制，为公共行政的民主化发展提供了制度框架。5、奥斯本的企业家政府理论1）企业家政府理论产生的背景一位美国将军“估计国防预算的1/3浪费在执行无益的规章制度上面，做那些不必要做的事。”其“规章制度繁琐的程度几乎无以伦比”。“军队用房管理的规章手册厚达800页。军队文职人员管理手册厚达8800页。”就拿一个价值仅100美元的普通蒸汽阀门来说，“这个阀门一漏气，一周损失蒸汽50美元。因此，一漏气就应马上更换。但是我们要花一年的时间来更换它，因为我们的体制规定这类价值100美元以上的采购一定要买最合算的。所以，也许等一年可买到便宜2美元的阀门。但在这段时间里我们损失了几千美元的蒸汽。”曾经官僚制代表了一种理想的、高效的组织形式，利用其层级系统的权威和功能的专门化，使大规模的复杂任务得以有效地完成，显示出纯技术上的优越性——精确、快速、明确、减少摩擦、降低人和物的成本。今天的社会环境与官僚组织产生时的环境大不相同。本世纪30年代和40年代设计出的官僚体系，中央集权，层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转。（显得行动迟缓、效率低下、刻板）20世纪80-90年代，当美国经济萧条乃至更加不景气时，一些地方政府的行政首长们便首先对新的社会现实做出了反应，纷纷开始寻找出路，“重新塑造政府”的呼声日益高涨。正是在这种背景下，奥斯本提出了他的所谓企业家政府理论。2）企业家政府的本质含义企业家政府，指的是不断地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能的公共机构。奥斯本采用的企业家政府这一概念，实际上是试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率。3）改革政府的十项原则（企业家政府的基本特征）：A掌舵而不是划桨；B授权而不是服务；C注重引入竞争机制；D注重目标使命而非繁文缛节（任务驱动而非规章驱动）；E重产出而非投入；F具备“顾客”意识；G有收益而不浪费；H重预防而不是治疗；I重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；J重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。掌舵而不是划桨新泽西州的纽瓦克市求助于社区团体和私营部门的倡议，用以解决从住房、艾滋病到无家可归者的一系列问题，与此同时市政府的雇员从19