关于市级国土空间总体规划编制的几点思考

关于市级国土空间总体规划编制的几点思考

0国土空间总体规划编制标准与编制方法长期以来，中国空间计划的编纂和实施分散在不同的政府部门，如发展和改革部门的主要职能分工、土地利用部门的总体规划、城市规划部门的城市总体规划、林业部门的森林保护和使用规划、环境保护部门的规划以及海洋部门的全球范围。不同的规划基准和坐标指数不同，导致了许多管理矛盾。在2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，中央首次提出建立统一的空间规划体系，“划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制，……。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”由于国土空间总体规划是一项新生事物，且目前政界、学界形成的共识是，国土空间总体规划并不是以往各部门规划的简单相加，而是要产生“化学反应”。至于如何产生“化学反应”，国土空间总体规划编制的关键要点何在，特别是“强调落地性”的市级国土空间总体规划编制，由于没有先例，大家众说纷纭。从目前各类研讨会和公开发言的情况来看，出现比较多的关键词包括“生态优先”，“保护优先”，“高质量发展、高品质生活、高水平治理”等理念层面的内容，尚未形成对于操作层面的规划编制具体指导。1机构改革强调资源驱动、有利于推动国土空间总体规划的可实施性由于国土空间总体规划这一崭新的规划类型，已经明确归属自然资源部进行管理和推进实施。那么，笔者认为，要明确市级国土空间总体规划编制层面的操作重点，需要从中共中央组建自然资源部的目的谈起。在早些年“发展是硬道理”的指导思想下，GDP增长是地方政府第一要务，不惜消耗大量自然资源，达到经济发展的目标，对环境造成极大压力编制市级国土空间总体规划的第二个关键要点，是“可实施”。在《若干意见》中，就明确指出了“监督实施”四个字，可见规划的“可实施性”权重之大。在“多规并存”、政出多门的时期，规划打架、难以落实的情况比比皆是。此次机构改革，将所有规划编制职能进行统一，意图就在于让规划能落地、可实施。自然资源部职责的第六条，也再一次明确“负责建立空间规划体系并监督实施”2土地规划编制经验在国家层面并未正式出台任何规划编制规程和导则的情况下，2019年3月底，山东省确定了烟台市作为省内试点，启动编制市级国土空间总体规划，为其他城市提供可复制、可推广的规划编制经验。本着对市级国土空间总体规划编制两个关键要点的理解，烟台市展开了探索。2.1关于“统一自然资源管理”的研究2.1.1自然资源兜底对自然资源进行统一规划和管理，首先就要摸清自然资源的真实底数。借助于第三次全国国土调查的详细摸底，烟台市统计出了自然资源的真实状况——烟台市陆域管辖总面积为13867km在本着“实事求是”的原则进行自然资源摸底的过程中，笔者发现了两处与原部门数据严重不符合的情况，即耕地保有量严重下降，林地保有量有所上升。具体而言，与原国土部门提供的耕地保有量为5179km2.1.2评价国土空间人类活动必然会使自然资源的分布和数量产生变动。如何在最适宜的土地上，开展最适宜的活动，需要对烟台市的整个陆海空间开展资源环境承载力与国土空间开发适宜性评价。通过构建6类16项评价因子，对烟台市陆海空间进行了系统评价，明确了适合生态保护、适宜农业生产和适宜城镇建设的空间分布，奠定了下一步自然资源统一规划的基础。2.1.3落实生态优先原则，确定河流和湿地资源规划和保护区划海洋资源规划方面，烟台市近1万km耕地资源规划方面，规划重点聚焦于两处，一是针对耕地保有量的下降，要挖掘耕地后备资源，进行力所能及的增补，规划对烟台市全市域的土地，特别是沙地、盐碱地、裸土地、采矿废弃地等，进行耕地后备资源挖掘，确定可以增补的耕地潜力为158km林地资源规划方面，虽然数量上没有明显缺口，但是经过调查，国家级公益林和省级公益林这两类重点公益林，存在位置的变动和数量的变化，也需要进行实事求是的调整。本规划将实际调查当中已经变成城镇建设用地和耕地的土地，调出了公益林管控范围；对有林地、疏林地、灌木林地、未成林地等其他符合公益林管控要求的地类，纳入公益林进行管理。同时，由于烟台市地形多山多丘陵，适宜造林的土地比较多。因此，本着生态立市的原则，本规划也提出了25度坡以上的耕地要退耕还林，在自然保护区、森林公园、湿地公园核心区增补林地，使得林地保有量进一步增加了214km湿地资源规划方面，以往部门规划涉及内容较少。在本规划当中，统一明确了烟台市全域河流和湿地的管控边界。河流资源，按照水务水利部门的管理要求和城市规划的蓝线管理要求进行管理；湿地资源，在国家现有法律法规基础上，制定了针对性更强的管理措施。同时，将具备水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙和土地沙化等5种类型的生态空间，划入生态保护红线，进行刚性管控；对于没有划入生态红线，但是生态功能相对比较重要的空间，规划也进行了空间划定，按照环境准入负面清单进行管理。矿产资源规划方面，烟台市作为矿业资源大市，资源丰富，金矿资源全国第一。即便如此，本规划依然严格按照生态优先的原则，在生态保护的前提下，对各类矿产的探矿权、采矿权进行了重新统一规划，分为禁止开发区、限制开发区、集中开发区、允许开发区、临时用矿备选区5个保护与开发利用区域。与生态红线和其他生态保护空间相冲突的探矿权和采矿权范围，全部进行了削减，将59处采矿区纳入禁止开采区的范围，并对矿产地质环境进行治理，规划了12km最终，通过对各类资源的一一梳理和系统规划，完成了烟台市自然资源的规划一张图。这是烟台市首次在一张规划图中，呈现出所有自然资源的分布，并统一了指标的数量与坐标的落位。2.2关于“可执行”的研究2.2.1利用刚性管控来促进刚性与弹性的融合发展在原城市总体规划的编制过程中，对城镇建设用地的规划深度要求，是要落实到二级分类。由于后期具体开发建设过程中存在种种不确定因素，细致的二级用地分类管控过于僵化，难以适应现实，导致地方政府在后期具体开发建设过程中，出现种种突破城市总体规划用地的行为，带来规划编制与实施管理的脱节，也导致城市规划受到诟病在烟台市国土空间总体规划当中，吸取原城市总体规划在管控方面的经验教训，谋求刚性与弹性相结合的管控方式。在刚性方面，采取划定城镇开发边界、四线和配套落实新增城镇建设用地指标的管理方式，通过管控边界和指标，达到确保民生设施落地和防止城镇无序蔓延的目的经过“上下联动”的多次磨合，划定了烟台市城镇开发边界。城镇开发边界由三条管控线组成，分别是城镇集中建设区，城镇弹性发展区和特别用途区。其中，特别用途区，虽然作为城镇开发边界的一部分，但是恰恰是不允许进行规模性开发建设的，主要包括与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离、自然和历史文化保护等地域空间。为了保持烟台市特有的山水格局景观，规划经过细致研究，划定了139km在城镇开发边界内，本规划也划定了绿线、蓝线、黄线、紫线四类管控线。同时，为了弥补原城市总体规划仅对二维平面进行管理，忽略三维立体空间的弊端，本规划对建筑高度的上限、开发强度的区间、适宜的人口密度分布，也都进行了规划和引导。2.2.2强化传导内容烟台市国土空间总体规划，作为引领全市发展的总体层面规划，要对具体地块的开发建设和下辖县（市）的操作落实进行指导，需要通过详细规划和各下辖县（市）规划进行传导落实。为确保规划内容“不走样”，本规划大大强化了传导内容。在详细规划传导方面，本规划将烟台市辖区城镇开发边界内所有空间，划定为131个详细规划编制单元，单元规模为3～15km在下辖各县（市）的规划传导方面，本规划明确了各县（市）需要在其国土空间总体规划中落实的约束性指标、管控边界和管控要求，包括生态保护红线控制面积、永久基本农田保护面积、城镇开发边界面积、城乡建设用地规模等主要约束指标。同时，基于市域统筹的角度，本规划对县（市）发展定位、人口城镇化、城镇体系布局、重大基础设施布局协调等内容，也提出了引导要求，并特别强化了县（市）行政边界地区的用途管制、流域污染协同治理、跨县（市）基础设施廊道预留等内容。2.2.3配套政策设计人工化要实现规划的真正落地，仅仅把各类内容“画出来”是不够的，还需要一系列实施机制的配套改革在当前整个规划体系改革的大背景之下，要使烟台市国土空间总体规划的编制内容真正落地，也需要进行大量的机制创新探索。从烟台市自身事权的角度，本阶段需要重点突破的地方性法律法规和配套政策，集中在存量用地的提质升级方面，特别是存量工业用地和城中（边）村改造。针对这两部分内容，本规划也提出了一系列符合烟台实际情况的配套规章制度设计的具体建议。比如，针对低效工业用地的退出机制，规划提出需要采取经济补偿、利益引导、绩效评估和一票否决等四类政策工具，并明确了具体的政策内容，具体提出了下一步由烟台市自然资源和规划局的哪个科室，配合烟台市其他哪个部门，制定怎样的相关标准与规定，以及类似的标准和规定在全国哪些地区已有先例等，均有足以指导下一步实施操作的具体论述。通过这种梳理，能够将