论我国商事登记中的准入门槛

论我国商事登记中的准入门槛

本文从行政理念、行政程序、行政责任和行政管理方式四个方面论述了行政管理体制的创新。在商业展业制度改革背景下，调查了行政管理体制的创新措施。(一)在政府监管方式对企业运营进行的改变传统的商事登记制度奉行的是“管理本位”的行政理念,在制度设计上表现出了强烈的行政权力介入色彩,行政机关的行政权力在其中扮演了非常重要的角色。由于“服务”意识淡薄,这种以“管理本位”为行政理念的商事登记制度催生了行政权的滥用和异化现象,使商事登记的公信力和登记事项的可信度大打折扣。以企业的年检制度为例,年检制度的初衷是为了使工商行政管理机关能够更多地掌握企业的动态监管信息,强化工商行政管理机关的监管能力,有利于工商行政管理机关进行科学监管决策。然而,由于该制度所秉持的是“管理本位”的行政理念,导致这一制度在实际的运行中产生了两个方面的异化现象:一是异化为“二次许可”,二是异化为“变相收费制度”。要实现法治政府和服务政府,就必须从根本上创新行政管理的理念,实现从“管理本位”向“服务本位”的转变,表现在政府对企业运营的监管上,应当变“企业年检制度”为“企业年报制度”,将企业年检制度定位为企业活动的信息收集和统计,确保企业在市场上的透明度,减少政府公权对合法正常的民事活动干预,推动市场交易在稳定、透明、安全的条件下有序进行。珠海率先实现了这种转变,2013年3月1日生效的《珠海经济特区商事登记条例》(以下简称《珠海条例》)第27条规定:“商事登记实行商事主体年度报告制度,不实行年检验照制度。”该条例第28条还要求,“商事主体应当在每年的成立周年之日起两个月内提交上一年度报告。”而“商事登记机关应当为商事主体按时提交年度报告提供提示服务。”“商事主体提交年度报告时,应提交商事登记机关指明格式的周年申报表,并附资金平衡表或者资产负债表”(《珠海条例》第29条)。这样的制度安排,大大地降低了政府的行政管理成本和企业营商的法律成本。从“管理本位”向“服务本位”的转变,收获的结果是政府与企业双赢。(二)建立先登记后许可的行政程序行政许可程序是指国家为保证行政许可权的公正有效行使而规定行政许可的实施机关从受理行政许可申请到作出准许、拒绝、终止、收回、撤销行政许可等决定的步骤、措施、方式和时限等规则的总称。在行政许可程序的诸多价值追求中,效率价值居于核心地位。商事登记程序是商事登记制度的核心,为实现商事登记制度的效率价值,必须做到如下几点。一是程序步骤的合理性。程序展开过程在时间上应当遵循合理的顺序,人们日常生活经验足以表明,一个理性决定的产生步骤在时间上应当有一个合理的先后顺序。合理的步骤一方面可以促进结果在实体方面的合理化,另一方面,它们还是对决定产生过程公正合理的形式上的要求(王锡锌,2000)。传统的商事登记制度在行政许可环节可谓是“本末倒置”。以商事主体资格的取得为例,传统的商事登记制度以营业执照为中心,经营资格(营业执照)的取得是商事主体资格取得的前提。因此,在商事登记的程序设置上,实行的“先许可,再登记”。本次商事登记制度改革的重点是商事主体资格的取得与经营资格的审批许可相互分离,经营资格的审批许可不再作为商事主体登记的前置条件,实行的是“先登记,后许可”。属于一般经营项目的,商事主体登记只进行形式要件审查。只要材料齐全,符合法定形式,工商部门就可以直接登记,使申请人成为商事主体。即使是许可经营项目,也是先经由商事登记取得主体资格,再去相关行政部门申请审批文件或许可证,进而取得经营资格。“先登记,后许可”的行政程序创新,是对传统商事登记制度的“拨乱反正”和“正本清源”,是实现行政程序效率价值的良方。其原因在于,商事主体资格相当于自然人的“出生证”。商事主体资格登记的目的仅仅在于证明该商事主体是否“依法出生”,至于它在“依法出生”之后“干什么”,则属于经营资格问题。后者既取决于该商事主体设立人的意愿及有关行政主管部门的规划和审批,更要根据市场行情的变动及时作出取舍和调整。区分商事主体资格与经营资格,不仅符合商法的意思自治原则,尊重市场规律,也与市场经济的改革方向和大趋势一致,并可带来以下两个方面的制度红利:其一,商事主体的合法身份能在第一时间得以确立,便于解决商事主体成立过程中的法律纠纷,降低其法律成本。其二,赋予商事主体自由经营权,使其能根据快速变化的市场环境适时调整经营范围,既降低了商事主体的登记成本,又未降低市场准入门槛,有助于促进政府合理分工和提高政府效能。二是“星形程序”。商事登记的行政程序涉及多个行政部门,按照传统的商事登记程序每个部门都要进行形式审查乃至实质审查,不仅导致商事登记费时费力,而且也无助于审查监督质量的提高。如果允许各种程序相互并列、同时进行,这样就可在不降低程序质量的情况下缩短程序时限,降低登记成本。这种行政程序在比较法上被称为“星形程序”。这次商事登记制度改革的一项重要内容就是将各行政机关的审批许可权相互并列,同时进行,实行网上申报、网上受理、网上审批、网上发照的电子化登记模式。电子营业执照与纸质执照具有同等法律效力,商事主体可凭电子执照直接经营。与此同时,相关部门将以电子营业执照为基础,进一步探索建立营业执照、组织机构代码证、税务登记证“一表登记、三证合一”的登记制度。今后,商事主体只需在网上提交一份登记申请材料,统一由商事登记机关网上接收、受理、审批、存档。取得登记后,发放一份同时包含上述三证所有功能的电子载体(冯秀成,2013)。这样既缩短了许可时间,又没有影响行政机关通过许可对商事主体的监管。三是行政审批事项一站式服务。是由单一机关收件并负责督导、协调,免民众奔波之苦,具体的审查职责则仍由法定部门实施。为了达到一站式服务的目的,商事登记制度改革需要做到两点:一是实行专人负责制,即商事登记服务大厅必须配备专门的工作人员,负责收集和梳理申请商事登记所需的全部资料,确保申请人的材料准备一步到位,免去往返奔波之苦。在商事登记申请人资料准备齐全后,该工作人员必须陪同协助企业完成申请,以降低商事登记的成本,提高商事登记的申请效率。二是成立商务秘书公司,每一个商务秘书面对5~10家企业,免费提供登记注册、项目审批等相关服务。根据深圳出台的政策,允许多家公司经营地址挂靠在同一家商务秘书公司,节约企业的租约成本。(三)建立和完善商事登记制度相关的监管体系“宽进”作为商事登记制度改革的重要核心,实际上把工商部门从登记链条的末端转变为最前端,企业办事效率大大提高,办事成本降低。当放松对企业登记的管制以后,政府的职能主要就转变到对企业是否依法登记、依法经营的监管上来。商事登记制度改革给了企业充分的经营自由,但企业可以享有充分的自由必须以企业自觉严格遵守法律为前提。而企业能否自觉遵守相关监管法律,关键看监督是否到位。如果构建起商事登记部门与其他经营监管机构分工明确、相互协作、责任到位的监管体系,则非常有利于企业依法经营,造福社会,同时有利于营造宜商的经营环境,提高城市对各路资本的吸引力和竞争力。商事登记改革突出的“严管”,是指由各相关行政许可审批部门各负其责,实行“谁许可、谁监管”,改变过去部门之间“推诿扯皮”的现象,逐步建立起科学的监管机制。无论经营项目是否需要许可,都必须按行业监管的原则进行监管;即使对于无照经营的行为,行业的主管部门也应当承担一管到底的监管职责。在行政责任的分配和追究上,真正实现从“相互推诿”到“各负其责”的转变。转变政府职能,实现从管理型政府向服务型政府转变,打造廉洁、高效的监管体系一直是我国中央政府和地方各级政府的改革目标。相关部门必须调整监管模式,制定与商事登记制度改革相配套的许可审批与后续监管制度和实施办法,完善责任追究制度。改革的主要方向就是:从微观具体事务的管理转变到对宏观规则的制定及监督上来,珠海和深圳等地尝试的商事登记制度改革就是非常好的先例。监督涉及各个环节,如果分工不明确,必将相互推诿,形成“多龙不治水”的异化现象;如果各个监管部门不能相互协作,必将事倍功半;如果不能构建具体明确的责任,一切都无从谈起。如果企业享有极大的自由,而政府的监督又跟不上,社会就会陷于危险的境地。为此,必须构建商事登记部门与其他经营监管部门分工明确、相互协作、责任到位的监管体系。在科学的监管目标的导引下,合理配置各行政部门的监管力量,重新划分商事主体和行政部门的责任边界,为实现“严管”提供坚实的制度保障。(四)互联互通:商事主体登记许可及商事信用信息服务平台商事登记制度改革的一项核心内容是,适应商事主体“宽进”的新形势,积极推动政府监管从“管主体”向“管行为”转变,从前端控制、静态监管向后端控制、动态监管转变,提高政府监管的能力和水平。为此,必须建立统一的信用信息服务平台,加强登记系统与政府部门审批和监管信息系统互联互通,形成部门联动监管效应。在行政管理方式上,实现从“政府监管”到“行业自律”的转变。统一的信用信息服务平台是市场监管的集散地。该平台不仅收集商事登记的各种信息,而且及时、全面发布将各职能部门的许可信息、监管信息、审批时限等各种与商事主体直接相关的各种信息,在此基础上,通过开放可供各部门和社会公众查询、使用的数据接口,有助于实现商事主体、行政许可及监管部门、商事主体的利害关系人、社会公众在信息上的互联互通,搭建起商事登记改革后“宽进”和“严管”相互衔接的桥梁。此外,各监管部门对商事主体所作出的行政处罚结果,也必须依法适时录入信用信息服务平台。这样,商事主体的违法行为将及时、准确地“大白于天下”,建立商事主体“一处违法、处处受限”的机制,提高商事主体的违法成本。社会公众可以通过该平台查询所需的商事主体登记、许可审批和其他信用信息;同时,商事登记机关和各许可审批、监管部门可以通过该平台实现商事主体登记、许可审批和监管信息的互动,有助于对商事主体的监督管理。这种互联互通的监管模式将带来以下制度红利:第一,通过统一的商事主体登记许可及信用信息公示平台,实现政府主管部门之间信息互通,提高行政效率。第二,该平台公示行政许可经营项目目录,为商事主体申请行政许可提供便利,有利于对行政部门办理相关行政许可事项进行有效监督。第三,该平台允许利害关系人凭起诉受理通知书、判决书、裁定书、仲裁决定等有效法律文书向商事登记机关申请,将相关信息登记在商事登记簿中所涉及的商事主体项下,可促使商事主体自觉履行法律义务,维