土地行政伦理与政府形象构建

土地行政伦理与政府形象构建

随着人与地之间的矛盾日益突出，特别是社会经济可持续发展战略的提出，如何使用土地资源已成为人们关注的中心问题。为合理利用土地,我国政府和科研机构一直在积极寻找有效的途径,并采取了一系列的行政、经济和法律措施,使我国土地利用不合理的局面有了较大改善。但人们发现,仅靠这些手段还不能完全解决问题。这说明,土地利用不仅是一个经济问题,也是一个十分重要的社会和生态问题。土地利用的观念、意识、视角、责任心、价值取向等直接影响土地利用的结果。国内外已有研究表明:合乎伦理规范的土地利用,是保持土地资源可持续利用的基本保证。而政府在管地过程中同样必须遵循土地行政伦理规范,才能代表国家,维护公共利益,使土地资源得到合理有效配置。因此,本文在分析学界关于土地伦理方面的研究成果之基础上,从政府行政角度提出土地行政伦理的思考。一、土地伦理道德自然的理解土地伦理的观念,可追溯到我国古代的“天人合一”思想。这一思想在孔子、孟子、老子以及儒家经典《周易》中都有相当明确的表述。例如,老子认为,道是贯通自然界与人类社会的根本法则。换句话说,人与自然虽可分而言之,然其根本原则是一体的。《周易》中提出的“与天地合其德,与日月合其明,与四时合其序”的境界,即认为人与自然和谐为最高目标的道德规范。(P44)我国是土地伦理思想的发源地之一,但现代土地伦理观的系统表述者却是20世纪40年代美国学者奥尔多·利奥波德(Aldo·Leopold)。他第一次较为系统地从伦理学的高度研究了自然保护问题。20世纪70年代以来,随着人口、资源、环境、发展的问题日益突出,生态保护的呼声日益强烈,土地伦理学有了很大发展,目前的土地伦理大都体现了公平、生态和节约原则,在现实中起到了一定的作用。也使一些土地伦理的思想深入人心。(P194)土地伦理是指建立在一定道德价值观念上的人类利用土地资源之行为规则,它的核心就是善待土地,视土地为人类生存的伙伴,把人类与土地作为一个相互依存的共同体,并把人类社会的伦理道德扩充到土地,提倡对土地的尊重,节俭和合理地利用土地资源。它的主要观点和内容包括:(一)土地利用行为的伦理性原则人类在土地利用过程中应该建立一种新道德观,要尊重自然。在土地利用过程中,人们的土地利用行为目的必须是一种伦理上的约束性追求,人与土地一起构成一个相互依存的有机整体。土地是人类生存和发展的基础支持系统,人类要通过对土地的合理利用和精心养护,使土地生态系统不断向着更高阶段演化。(二)人类有责任的原则在土地利用过程中,道德判断涉及两个方面问题:第一,可持续发展原则。当代人有义务保护土地资源,使得我们的子孙后代能够与我们平等地享受他们应该得到源自于这些土地资源的收益。人类有责任考虑对后代的土地利用结果,摒弃一切可能导致逐渐削弱下一代利益的土地利用模式。第二,考虑对其他物种的影响。在土地利用过程中,道德的范畴必须包括所有的生命形式,土地利用应当反映对全部生命形式合乎道义的尊敬。土地利用上的功利主义目标必须受到道德责任的约束。当人与生物利益在资源配置发生冲突时,冲突各方应尽可能等同分配并共享自然资源。(P90)人们有义务考虑一种土地利用方式对相邻地块—地方—区域—国家—全球等不同空间尺度的影响。(三)土地的价值与生态价值人与其它生命体一样,都是地球生命群体的成员。然而土地群落的大多数成员没有普通意义的市场经济价值。但是,这些所谓没有经济价值的物种,是土地生物群落的成员,土地生态系统的稳定性依赖于其完整性。在伦理思想的指导下,无论是以人为中心,或是以生物为中心,土地价值的判断都十分困难,这直接涉及到土地伦理逻辑的建立。土地的价值包括土地的经济价值、社会价值和生态价值。一些粗略的估计表明,土地的社会生态价值是巨大的,可为经济价值的9至10倍以上。人类在土地开发利用过程中,经常对生态系统、物种和环境造成破坏,这对某些生命体而言,其结构可能是致命的,价值的损失难以估量。(四)生命自然的保护土地健康是对土地生态系统新陈代谢状态的衡量,人类对土地的健康应有一种责任感。(P64)人类在进行土地利用决策时,有义务为了自身和其他生命形式的延续而保护自然环境。现在人们面临的问题是,如何选择土地健康标准。这是既涉及个人及团体的价值观念,也涉及人类土地健康的预期能力和技术水平,更涉及人类自身的利益核算。土地利用伦理责任表明土地利用政策应该倾向于缩小人类足迹的范围,土地所有者不存在基本权利去滥用土地的自然结构和特性。人类对土地的健康也应有一种责任感,通过土地生态重建、环境复原等方式恢复土地生态环境。二、自利性是土地管理利用的催化剂水土流失、土地沙漠化、草地退化、土地污染以及生物多样性的消失、热带森林退化等重大环境与生态问题,确实是由于人对土地利用不当造成的。但是人对土地利用的不当,土地管理部门有着不可推卸的责任。原因在于:(一)改革开放以来,政府角色的转变、政府及其公务员表现出的“自利性”对土地利用产生了巨大影响1.政府由原来的财产“守护者”转变成为走在时代前列的“引导者”,它的行为的好坏将给社会带来巨大的影响。反映到土地上就是土地部门行为的好坏将对土地的利用有巨大的影响。然而政府有它的自利性,有追求自身利益最大化的属性。公共选择理论认为,政府在很大程度上是理性的“经济人”,具有追求自身利益最大化的倾向。政府也有自身利益,因而并不见得总能代表公共利益。政府自利性是指政府具有自我服务的倾向和寻求自身利益最大化的属性,它包括政府的一切组织和个人对权力、财富、机会等的追求。(P48)政府自利性的膨胀必然带来政府权力的扩张并危害公共利益。2.政府组织本身拥有自身的特殊利益,它在对社会公共事务进行管理时具有强制性和执行性,即以国家权力的强制力作为后盾,执行国家的法律、法规和政策等,因而便具有用权上的方便性和既得的特殊待遇。由于政府组织的自利性,土地利用过程中政府自利性发生畸变。经济的迅速发展带来了加快城市化建设的强烈要求,也加剧了人们对土地的需求。在土地利用的过程中一些地方政府就把自利性凌驾于公利性之上,从而产生了种种矛盾,使土地利用陷入无序状态。政府在土地利用中不依法行政,严重影响了政府形象,削弱了政府的公信力。3.政府公职人员是公共权力的实际拥有者和实施者,作为公职人员应该坚持公共利益最大化,但他们作为社会生活中的人,也追求自身利益的最大化。当两者角色发生冲突的时候,就会产生“伦理困境”,他们原本正确的伦理观念被错误的观念所冲击,(P40)就可能用公权谋取私利,这样就产生腐败等问题。也是由于自利性,导致土地行政人员行为失范。具体表现在:第一,诚信的缺失。人浮于事,在其位不谋其政;无视法律法规,权大于法;浮夸造假,欺上瞒下。导致老百姓对政府官员不满,干群关系紧张,严重影响了公务员在群众中的威信。第二,行政执法中道德行为的缺失。就是在行政执法过程中,缺失伦理或是限制了伦理的作用,使行政执法行为缺乏自律而损失他律,导致行政执法不正当行为产生,阻碍法律目的的实现,损害政府形象。第三,权力滥用。权力行使过程中,超越权力界限造成他人或国家、社会的利益损害,以满足自身越权目的的行为。在现实生活中,表现为枉法裁判、办事推诿、职责不明、没有程序等。(二)改革开放引起了新旧体制的转换交替,在法律、道德等领域形成了新旧观点交替的间隙。旧的道德传统严重阻碍了新体制的运行,阻碍了市场经济的健康发展。同时,资产阶级利己主义思想有了滋生的环境和条件,带来了许多突出的社会道德生活问题。新的形势下尤其在土地管理利用领域,由于我国土地管理的特殊性,我国中央政府和地方政府在土地利用上事实上是委托—代理关系。现行法律对土地所有者的法律地位界定非常明确,即城镇土地属于国家所有,国务院是法定的惟一所有权代表,具有对土地的完全占有、使用、收益、处置的权利。各级地方政府虽然不是产权的所有者,但它却是事实上的土地占有者,对其所拥有的一切资源有一定的使用权和处置权。(P34)而且在当前的经济市场化条件下,各级地方政府间相互竞争,使得地方政府像一个企业一样,在市场经济中运行。尤其是,我国对地方政府官员的评价主要以地方完成的总产值和国民生产总值等数字指标为标准,而这些又得依靠地方的企业才能实现。因此,导致地方政府的理性选择蜕变为以损害土地所有者收益为成本换取地方经济总量的高速增长。出现了滥用土地,房价飙升,随意买卖土地等一系列问题。进而破坏国家土地利用活动的正常运行秩序,对于国家土地宏观决策和土地调控产生重大不利影响。综上所述,在市场经济冲击下,仅仅依靠经济和法律手段是难以解决人们在用地行为和管地行为上的问题,必须使法律制度和规范变成人们自身内在的伦理道德要求。对于土地利用者和土地管理者来说,既要依法用地管地,更要符合伦理规范,才能从根本上解决土地利用和土地管理问题。那么,我们在实践中如何构建土地行政伦理呢?三、制定合理的绩效标准,规范土地行政行为面对人类社会可持续发展的迫切需求,推行土地行政伦理思想,构建新的人地关系,已是必然趋势,这就迫切需要采取一系列对策措施,多途径地推动土地行政伦理在实践中的应用。(一)转变土地行政部门“经济人”思维模式,重铸其价值观念,缓解其“自利性”问题。人们长期以来都在以“经济人”的身份对土地进行利用,“经济人”被视为经济生活中的一般人的抽象,其本性被假设为是利己的。“经济人”在一切经济生活中的行为都合乎所谓的理性,即都是以利己为动机,力图以最小的经济代价去追求和获得自身最大的经济利益。导致政府在土地行政时也以“经济人”自居,不可否认,“经济人”的思维模式给人类带来了巨大的物质财富,但同时又产生了资源过度消耗、环境污染和生态危机等一系列严重后果。要摆脱当今的生态危机,推行土地行政伦理,必须从政府开始放弃传统思维模式,转变“经济人”思维模式为“公共人”思维模式,多为子孙后代着想,走生态经济发展道路。(P54)总之,土地资源利用的观念即当代人获得利益不以牺牲后代人的利益为代价,通过政府根本上思维模式的转变,才使得这种观念真正能在现实中发挥作用。(二)在土地行政部门,改变土地行政绩效标准,把土地行政伦理因素加入考核标准。绩效标准可以引导土地行政部门的行为方向。在具体实践中,遵循土地行政伦理原则和规范,对不负责任的土地行政行为追究其行政责任,并把符不符合伦理作为绩效考核的标准,进而逐步把外在的土地行政伦理原则和规范转化为土地行政部门内在的伦理追求。加入土地行政伦理标准后,我们的土地部门在行政中,在制定政策,审批文件时,考虑的不仅仅是经济标准,同时也会考虑生态标准、绿色标准和可持续的标准。其次,根据绩效标准建立合理的奖惩机制,对破坏土地的行政行为一定要严惩不贷。这样才能在机制上真正接纳土地行政伦理。(三)对土地行政人员要强化土地行政伦理教育。土地行政伦理是一种哲学思考和道德规范,实现伦理的思想到伦理的自觉行动是一个复杂的过程,需要一系列的鼓励和相应压力并存的教育来普及。要把土地行政伦理整合到土地行政人员个人修养和社会价值中去,明确他们对待土地的基准,增强伦理职责,端正他们对土地利用的态度,处理好经济行为与生态保护的关系。土地行政伦理是建立在维持土地健康基础之上的,只有当土地行政人员充分了解土地生态系统健康的内在变化机理、外在表现特征,才能在具体土地行政中明白自己每一行为都有可能对子孙后代有巨大的影响。这使他们意识到自己肩负了多么伟大的责任,进而从社会尊重的角度提高了土地行政人员的心理满足感。(四)强化土地行政机关公务员的土地行政伦理自律意识。道德伦理是他律和自律的统一,而“道德伦理的基础是人类精神的自律”。只有自知、自愿、自择的行为,才是道德行为。自律本质上是主体能动性的重要表现,是人所达到的一种精神境界。只有不断提高他们的土地行政伦理自律意识,才能在土地行政过程中,达到慎独的境界。(五)健全对土地行政部门及其人员的土地行政伦理监督机制。土地行政伦理对土地行政机关及其工作人员是一种软性约束,其道德原则与规范的实施,必须与硬性的外在道德监督有机地结合起来才能发挥应有的作用。第一,借助社会舆论的赞许或谴责,把土地价值判断反馈给其本身,调动土地行政部门及其人员的荣辱感和道德良心,使他们为自己符合行政伦理道德的行为而自豪,对不道德的土地行政行为知耻、愧疚并及时改正。第二,在土地行政部门内部成立一个以土地行政伦理和道德为主的办公机构。这一思路在一些国家已被付诸实施。1958年,美国国会通过了联邦官员道德准则,1978年联邦政府成立了政府道德署,并在1992年发布了第一部全面的道德行为规范。这值得我们土地行政部门借鉴,像绩效考核和监督等许多职能都可以通过这个机构完成。(P41)(六)结合现阶段的实际情况,加强土地行政伦理的理论研究。理论来源于实践,理论也能指导实践。土地行政伦理还刚刚起步,很多概念、术语以及行为规则处于建立和不断完善之中,而且为弥补法律和制度的漏洞也迫切需要加强伦理方面的研究。因此,加强土地行政伦理的理论研究已成为推行土地行政伦理的客观要求。必须加强土地行政伦理的理论框架、研究对象、伦理标准、伦理责任和方法体系的研究,使之明确并深入人心,从而在实践中发挥土地行政伦理理论的指导作用。(七)在全国掀起土地养护运动,在行动上接受土地行政伦理,使人民改变对政府土地部门的形象。我们建立土地行政伦理的最终目的还是使我们的土地利用状况有所改善。面对已经退化的土地