关于新行政区建设的几点思考

关于新行政区建设的几点思考

2007年8月初，重庆被确定为全国城乡综合改革带。这个夏天,对于素有“火炉”之称的重庆,天气异常凉爽。对于重庆市2000多万的农村人口来说,不同于往年的,不仅是天气。他们的生活,从这个夏天开始,将翻开新的一页。重庆市政府城乡统筹大体思路确定,将推进城乡土地管理使用制度的改革,探索农村土地使用权流转方式和途径,转移近1000多万农村富余劳动力进城,使他们由农民转化为市民;在此同时,实现农业产业集约化、规模化,保障农民长期增收。土地开发整理工作的实践江北区鱼嘴镇双溪村的农民,已经感受到了这种变化。“当然愿意‘农转城’啦,这么好的机会!划得来,绝对划得来!”张世华老人是给儿子来报名的。老人一家六口人,儿子长期在外地打工,收入也不高。在村里企业工作,不用出远门,工资不少,而且能及时兑现。全家人转为市民,住房条件能得到改善,而且还能享受各种社会保险。今后的土地承包经营权入股,还能分红。因此,一家人愿意把土地放弃。据江北区国土资源分局在该村的调研,95%左右的农民抱有和张世华一样的想法,都愿意以住房换宅基地,以社会保障换承包地。农民的踊跃报名,大大出乎村干部的想象。粥少僧多,双溪村不得不采取面试、笔试等几次选拔,对文化程度较高的、有一定技能的、夫妻双方都是“双职工”的(都在外面打工,有比较稳定收入的)优先录取。作为首批“农转城”,为了能够稳妥进行,双溪村设置了一定的条件。如果家里没有经济来源,马上农转城,没有文化、没有技能的农民,很容易坐吃山空。据村干部介绍,政策的引导,使得村民学习劳动技能的需求大大增加。目前,村里已经着手对农民技能的培训工作。随着村产业的发展,会有更多的就业机会,更多有一技之能的农民将有机会转为市民。目前,双溪村已经成为江北区国土资源分局推进城乡统筹的一个试点村。“没有一个好的规划,产业发展可能会运作不良”,据江北区国土资源分局一位负责人介绍,根据产业规划、布局,该村村级土地利用规划正在试点之中。重庆市级投资土地开发整理项目将成为推进城乡统筹的一个平台。这位负责人介绍,区委、区政府与重庆市国土资源局签订了“实施土地整理工程,推进城乡统筹发展,共建双溪村”协议书。项目实施后,预计将新增耕地1002亩。另一个重要突破也正在双溪村进行。长期以来,影响集体土地流转的一个很大障碍就是土地流转没有证书。“土地流转没有证书,流转的主客体都会感到不踏实。土地虽然流转了,但农民、租地的经营者,还是放不下心来。”这位负责人说。经营者不放心,就不会大胆对农业开发项目进行投入,也很难取得金融机构的贷款支持,影响农业的规模化、产业化发展。土地经营权证本是农业部门的职能管辖范畴。“农业部的一些规章对土地经营权证书的适用范围及对象、登记的内容和程序进行了非常明确的规定,国土部门做这项工作,一开始,我觉得是很有难度的”,余丽笑言因为这样的想法,曾被批评为“思想保守”。这位负责人所说的这项工作,就是目前江北区正在探索的,在现有的法律法规基础上,以探索发放农村土地经营权土地使用证为切入点,促进土地流转。“之所以选择九龙坡区作为试点,是因为这个地区进行城乡统筹发展综合改革试验是最有条件的。”重庆市九龙坡区国土资源局管理分局有关同志介绍。九龙坡区是重庆传统的工业区,近几年,经济发展一直较快。2006年,地区生产总值在全市率先突破300亿,达到315亿。经济总量连续四年居全市40个区县之首。全区79万人口中,农业人口占31%,约为23万。从幅员面积看,乡镇面积比较大,约占全区的五分之四。从地理方位上看,大概分为两块:以中梁山为分界线,以东是主城区,经济发展相对比较发达,有两个镇,七个街道;中梁山以西所辖九个镇,主要是农村地区。从这个角度说,九龙坡的特点是“大城市带大农村”。同时,由于农村和农业在整个经济总量中占的比重比较小,九龙坡也可以说是“大城市带小农村”。虽然全区经济总量比较大,但农村已经成为整个经济发展的薄弱部分,“二元结构”在这里表现得比较明显。“说穿了,九龙坡区的区位、经济、社会发展形态的特点,决定了它是搞统筹城乡改革的比较合适的地方。”重庆市委一位领导指出,重庆的配套改革与之前的经济特区不同,是自费改革。主要是通过制度改革,释放更多的资源空间,改变不合理的资源配置。重庆此番制度改革包括七个方面,其中,排在前两个位置的,一个是户籍制度,另一个就是土地制度。而户籍制度的改革,也绕不开土地问题。九龙坡区的农村,和重庆大多数农村一样,存在耕地、宅基地被闲置浪费的现象。据重庆市国土房管局副局长邱道持提供的数据,直辖10年间,重庆每年有40万~50万农村人口进城务工,但全市550万亩农用地中仅减少了10万亩,人均减少仅13平方米。在农村的大部分地区,农民的经济来源主要靠打工。但是,很多在城里有了稳定工作和收入的农民,还是不愿意放弃土地,总想在城里无法生活的时候,有个退路。这样,土地的抛荒就不可避免地发生了。“我们设计了一系列制度,就是让他们退出土地,进入到城市里,真正地变成城市市民。然后,把农村的土地资源盘活”,重庆市国土资源局一位负责人说。九龙坡目前正在推行“农民转市民”工程,对自愿退出宅基地和承包地,符合农民变市民条件的农户,其房屋、构附着物和青苗,参照申报时重庆市征地补偿相关规定给予一次性补偿。如遇土地征收,需对土地补偿费及人员安置补助费按土地征收时的标准进行补偿。农民退出的宅基地,其指标纳入区集体建设用地储备库,按“宅基地指标置换,异地集中使用”原则,由区政府统筹安排,用于定向划地安置住房建设和产业发展。退出的承包地由各镇土地流转服务中心统一登记造册,由各村土地流转服务站统一管理和经营。在土地征收前,退出的承包地实现流转的,基本收益的80%归退出承包地农民变市民人员所有,其余20%作为集体积累;超过基本收益部分分配由所在镇村自定。宅基地和承包地收回后被征收为国有土地或土地指标实现异地转换后,通过拍卖、开发等方式获得的土地收益,按比例提取农民变市民专项资金,统筹用于农民变市民专项工作。这位负责人强调,该办法规定集体建设用地流转必须遵循以下几个原则:一个是必须符合规划。包括国家产业政策和经政府批准的土地利用总体规划,村庄和集镇建设规划以及城乡总体规划;二是土地性质必须是依法经过批准的建设用地,农用地要进行建设必须经过转用。“这是我们土地管理部门必须坚持的。当然,实际上,这也是我们具体实施过程中碰到的一个难题”,这位负责人介绍,九龙坡区作为重庆市核心组成区,目前土地利用规划比较滞后。此轮规划从1997年开始实施,规划期是到2015年。规划上65%以上的土地是农用地,包括基本农田。“这是一个相当大的制约瓶颈。虽然流转办法出来了,但真正实施起来难度很大。尤其是土地流转过程中,可能一流转就会涉及耕地甚至基本农田。”目前,九龙坡区已经确定了在白市驿、西彭、华岩三个镇,以及12个中小企业创业基地和农副产品加工区,进行土地流转的试点。据悉,《九龙坡区集体土地建设用地使用权流转管理办法》的实施细则正在制定中。这个实施细则将对土地流转的程序、要件等做进一步详细的规定。九土地流转是绝对禁止的“边界”“中央交给重庆、重庆交给九龙坡的任务,就是通过改革试验,总结出可以向重庆、甚至全国推广的经验”,九龙坡区国土资源分局一位负责人介绍。但是,要想得到这样的经验,实践中难度很大。“没有现成的东西可以借鉴。虽然全国其他地方也在搞城乡统筹,但那些经验拿到九龙坡区,不一定可行。还需要我们自己去闯、去突破。”但是,突破也是有限度的。一位长期研究土地制度改革的教授说过这样一段话,让九龙坡国土资源部门的同志深受启发:“九龙坡要创造出可以在全国推广的经验,当然需要你们在一些制度上进行突破,但有两个地方千万不能突破,一个是集体土地的集体所有权性质不能突破,二是土地用途管制制度不能突破。如果这两个方面突破了,在全国就没法推广了,你这就不叫经验,而是违法了。”实际上,对于土地流转,不仅一些农民在认识上比较模糊,以为土地流转类似征地,一些开发商也动了心。在九龙坡,流转的土地除了用于工业项目,还用于现代农业,比如花卉、苗木种植等等,项目的形态比较多,但借土地流转的名义搞房地产开发,是绝对禁止的。“土地流转要按照依法、有偿、自愿的原则,在不改变用地性质和规划用途的基础上进行”,重庆市国土房管局局长张定宇说。“重庆市确定的统筹城乡土地制度改革,是在严格控制建设用地总量和农业耕地资源总量的前提下,探索最大限度发挥土地效应,是在不改变农用地性质的前提下,促进农村土地的规模化经营、集约化生产”,重庆市委领导指出。7月10日,市委常委、市政府副市长马正其在听取市国土房管局汇报时,再次强调,要保护好耕地。一方面要保障城市发展需要,依法保障建设用地,集聚城乡统筹发展资金,另一方面也要保护好基本农田。“企业必须能够生存并长期发展,这样才能保障农民获得长期的、稳定的利益。否则,农民的利益就没法保障。切实让城乡居民充分享受工业化、城市化的成果,这才是我们做了这么多事情所要达到的目的。”问题三和制度安排目前以九龙坡为先行试点的城乡统筹改革只是刚刚起步,但客观来说,待解的问题仍然为数不少。首先,从法律层面看,土地流转中暴露出很多复杂问题。例如,和农村土地承包经营权一样,农村集体建设用地的抵押从国家法律层面来讲,也存在障碍。但是,在下一步的流转过程中,这是个不能回避的问题。虽然九龙坡区流转管理办法对农村集体土地建设用地使用权抵押也做了规定,但有关人士表示,在今后具体实施中,还有一定的难度。据九龙坡区国土资源分局了解,银行、信用社等金融机构对这种抵押融资还很难接受,他们认为其中的风险很大。如果在抵押过程中发生了纠纷,进入司法程序后,法院有可能不认可。因为,站在国家法律的层面,集体土地使用权不能单独抵押,政府抵押登记行为是不合法的。但是,如果集体土地不能进行抵押,流转中的很多问题就没法解决,流转也就失去了应有的意义。北京大学中国经济研究中心教授周其仁认为,土地流转中的时间变量问题也需要引起重视。农民土地承包经营权在目前法律框架下是30年不变,或长期不变。但是各类建设用地使用的年限很不相同。另外,农村建设用地包括农民的宅基地,一般没有年限,但城市建设用地使用权是有期限的,住宅用地70年,工业用地50年,商业用地40年。这些不同期限的利益关系相当复杂,彼此咬合不住就可能发生问题。对于农村宅基地如何利用,争议也很大。中国政法大学终身教授江平指出,在这个问题上,法律的规定是矛盾的。物权法规定房子可以抵押,但在另一条又规定宅基地不得抵押。如果是宅基地上的房子拿去抵押了,那必然涉及宅基地。不允许农民对自己最大的财产—房屋有处分权,过分地限制了农民的权利。“任何改革都面临一个两难命题,一方面要依法治国,另一方面要不断改革,而改革就肯定要对现有的制度和法律有所突破”,江平的话,也许代表了重庆正在从事城乡统筹改革的人的心声。到底应该怎么办?这位中国法律界的权威人士认为,最为根本的是要把握住两点:一是依法治国是前提,现行的法律,不能随便变动和突破,二是改革必须有真正意义上的法律授权,不能轻易谈突破,否则法律就丧失了权威性。撇开法律层面,一些专家担心九龙坡的经验能否在重庆全市乃至全国推广。九龙坡城市化水平较高,试点强调以工业化本身作为解决城乡矛盾的动力,成功几乎不成问题,因为它毕竟位于主城,经济实力相对雄厚,且作为先行者,市政府也会加大投入。但是,对于大面积的边远区县农村,也许并没有太多的复制意义。正如重庆市委书记汪洋所说,九龙坡区进行城乡统筹发展综合改革试验是最有条件的,但并不是最有代表性的。“应该看到,选择九龙坡这样的地方试验,容易出成绩、出经验,容易摸索出一条以城带乡、以工促农的新路子。”改革开放以来,不论是最早的深圳、珠海、汕头、厦门,还是后来的上海浦东、天津滨海,这些经济改革试验区都在东部沿海地区,以此带动了东部沿海地区的快速发展。中西部地区长期以来一直是中国相对不发达地区,这里的改革该怎么办?近年来,国家一直酝酿在中西部选择具有重大影响和带动作用的特大中心城市,设立国家统筹城乡发展综合配套改革试验区,对重大政策措施先行试点。2007年6月7日,经国家发展和改革委员会批准,“新特区”最终“花落”重庆、成都两市。新特区“新”在哪里?“特”在哪里?按照国家发改委的要求,成渝两市要从实际出发,全面推进各个领域的体制改革,并在重点领域和关键环节率先突破,大胆创新,尽快形成统筹城乡发展的体制机制。所谓重点领域、关键环节的指向,总与土地相关。近日,本刊记者对城乡统筹中有关土地制度问题,走访了成渝两市农民、学者、官员等方方面面人士,以期描绘出一副正在建设中的“新特区”的场景。“手心手背都是肉,让我选择,真是难啊!”双溪村村支书面露难色。55岁的村民张世华,和其他一百多位村民,共同给这位支书出了一道难题。作为江北区统筹城乡发展的试点村,双溪村将在全区率先推行“农民转市民工程”。这个工程的主要内容是,鼓励农民自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权,自愿登记为江北区城镇居民户口,给予村民房屋及青苗补助、优惠购房、就业扶持、补贴养老保险和医疗保险、方便子女入学等政策。简而言之,就是“以住房换宅基地,以社会保障换承包地”。政策推出不久后,恰逢村里的光大奶牛场扩大生产,要招聘30名村民为正式员工。消息一传出,张世华等一百多位农民就来到村委会报名。吸引这些人的,不仅是成为正式员工每月有800元的工资,且按工龄工资逐年增如,享受五类社会保险。更重要的是,就业、收入的相对长期稳定,符合江北区制定的鼓励农民转变成市民的政策条件,如果放弃宅基地和承包经营地,一家人都能从农民变为市民。“今后,双溪村的集体土地将有一个大证—《农村土地经营权土地使用证》,整个大证上面有土地利用情况,这个证书发给农业股份有限公司,这个股份公司集中经营农民个体的土地。根据村产业规划、土地利用规划布局,规模经营者、投资者需要哪一块地,就把这块土地分割给他,他就可以拿去银行等金融机构‘质押’贷款”。据透露,对此,江北区政府已经和农业开发银行达成共识。九企业流转、土地流转是能否突破的问题与江北区选择小范围逐步推广相比,九龙坡区作为重庆市首个推进城乡统筹发展的先行示范点,各项改革已经全面展开。《九龙坡区城乡统筹发展综合改革先行示范总体方案》已于近日出台。有专家对此评价说:“可以看出,