型政府下统计三公事业单位经费支出研究

型政府下统计三公事业单位经费支出研究

在全面落实“经济有效”的背景下，建立“经济高效”政府已成为当前政治体制改革的重要目标。“经济型”政府应当是这样的政府：实行严格的成本控制，缩减不必要支出，使每一笔开支都保持在合理范围内，以有限的资源投入，最大限度地为社会提供公共产品及服务，并接受民众监督。具体到统计部门，就是在确保数据真实性、权威性的前提下，通过合理规划预算及严格控制支出等手段，降低行政成本，优化资源配置，最终实现统计资金的利用效率最大化。行政事业单位公务成本构成统计部门的主要职能是生产各种数据产品及提供相应统计服务。根据资源投入与产品产出之间是否存在直接相关关系，我们可将统计行政成本划分为业务成本与公务成本两大类。本文主要对后者，即对统计公务成本进行研究。依照财政部现行部门决算报表中的分类，包括统计部门在内的行政事业单位日常公务成本由三部分构成，一是人员支出，包括基本工资、津贴、补贴等；二是公用支出，包括办公费、印刷费、邮电费、交通费、差旅费、会议费、招待费、培训费、劳务费、设备购置费、水电费、物业管理费等；三是对个人和家庭补助支出，包括离休费、退休费、退职费、抚恤和生活补助费、医疗费等。统计部门的官方成本（一）节约意识不强行政机关提供的公共产品或服务是一种“非市场产出”，一般不进入或较少进入市场交换领域。这种行为的非市场性质，决定了政府组织和公务员长期以来缺乏成本效益观念和应有的经济理性。作为中央政府的一个职能机构，统计部门当前的公务支出中也存在一定程度的铺张浪费现象。如频繁更新办公设备，大批量采购笔记本电脑但使用效率不高，计算机超前配置，但开发相对滞后，通常仅用于打印文件和报表，造成设备功能闲置，部分行政人员节约意识不强，打印纸等办公用品浪费严重等等。在一个全民倡导节约的社会中，以上所提到的资源浪费现象应引起足够重视并逐步予以改善。（二）制度实施中管理体制的不足自2004年起，统计系统开始执行国库财政集中支付制度。这种预算体制将政府经费划分为若干明细会计科目，各科目财政资金要求专款专用，以杜绝预算执行过程中的不当挪用现象，其监督作用明显。但统计部门在该制度实施过程中也暴露出一些管理方面的不足，具体表现为：预算分配不够合理，专项经费和日常经费苦乐不均，前者较宽裕，而后者相对紧张。在以往的预算管理体制下，这种经费结构失调可以通过各科目资金之间的相互拆借挪用来解决，但国库集中支付制度实施后，以上漏洞被堵死，“拆东墙补西墙”的作法已经行不通了。因此不时会出现专项经费挥霍浪费，日常经费等米下锅的窘迫局面。在一年多的实践中，因基本支出用款额度不足而遭银行退票的情况已不止一次发生，不仅使行政效率有所降低，而且严重影响了政府机关的信誉，导致无形行政成本上升。（三）对财政资金支出的管理与控制缺失差旅费和会议费是公务成本的重要组成部分，一年当中，各种名目的交流会、研讨会、培训会众多，以不同名义出差、出国考察的人次数也较为惊人，以上行为消耗了大量财政资金。但其中许多会议可以精简，不少出差、出国考察并无明确任务和实际内容，显然这部分支出不属于合理支出和必要支出，亟待加强管理与控制。当然，差旅费、会议费等公务支出居高不下的情况也并非统计部门独有，在政府各职能机构中具有一定的普遍性。其深层次的原因是我国缺乏公务员工资加福利的薪酬体系，一系列津贴、补贴、福利待遇没有通过货币化反映在工资中，名义上的低工资加上公务成本的软约束使得差旅费、会议费、交通费、通讯费等公务消费成为变相谋取福利的“灰色来源”。（四）专项经费的消费项目的监督在统计部门的财政拨款中，专项经费占有相当大的比重。由于专项经费相对宽裕，因此常有大额结余，但按照专款专用的有关规定，这部分结余不得挪作他用，并且还可能因当年结余较多而被调减下一年度财政拨款。在这种预算管理体制的刺激下，有专项经费的单位容易出现了大手大脚花钱的现象。从费用支出情况看，目前专项经费的大宗开支主要有印刷费、维修费、会议费、办公设备购置费和差旅费。有专项经费预算的单位，不仅办公设备的配置要好于无专项经费的单位，而且其人员出差、出国、参加业务培训的机会也较多。（五）对单位负责人进行联合审批，充分发挥财务发挥的作用根据现行规定，统计部门报销各种费用实行单位负责人“一支笔”审核制度，单位负责人可直接拍板认可各项日常公务开支，只有当一次性支出超过规定金额时，才需要单位负责人、财务负责人及办公室主管主任进行联合审批。这一制度给予了单位负责人较大的财务自主权，通常情况下，各项公务支出只要经“一把手”签字批准，并且不超预算，财务部门便会依规定受理报销。只有在费用开支超出国家规定范围及标准或出现用款额度不足支付时，财务部门才会提请相关单位负责人重新审核。也就是说，现阶段财务部门仅能对公务支出的合法性进行监督，对其合理性及必要性的监督权则主要掌握在各单位领导手中。解决问题的基本原则和对策（一）改变统计系统的单一管理状态从经济学角度讲，行政效率就是行政成果与所付成本的比率，能够用最少的人力、物力、财力和时间，取得最大的成果，效率则高，反之则低。我们必须改变过去那种“高成本、低效率”的管理状态，在统计系统内部形成“既讲社会效益、又讲经济效益”的新理念。统计行政成本的降低，有赖于全体干部的共同努力，为此，有必要教育引导各级统计人员树立正确的行政成本观念，提高对降低行政成本重要意义的认识，自觉反对奢侈浪费。（二）通过科学调查，发现合理支出随着财政国库集中支付制度在统计系统的全面推开，以往的粗放式预算管理体制已无法适应新形势发展，细化预算编制已成为当务之急。具体作法是在搞准预算总量的前提下，按款项及按单位分门别类地对各预算科目一一进行量化。为保证量化的精确性，可通过科学调查，测算出各个工作岗位为完成正常公务活动所需要的合理必要支出。这个调查测算过程，本身就是一个成本规范过程，即承认合理支出，取消不合理支出的过程。在规范清理的同时，还可根据本单位的实际承受能力，对各项合理支出确定相应范围及标准，从而堵死随意开支的漏洞。（三）降低人力成本国家统计局目前正在构建以办公组件为支撑的机关政务办公平台，计划对现有OA系统功能进行全面升级。待此项工程建完工后，统计部门的公务成本结构将发生深刻变革。首先，现代信息技术在办公领域的应用，将以前需要大量人力来处理的日常行政事务通过数字化设备和网络空间快速准确地完成，可在客观上起到减少人员编制、抑制机构膨胀的作用，从而有效降低人力成本。其次，无纸办公、网络信息传递、公文电子化处理等新型办公方式的应用能大幅度减少办公经费和公文处理费用等行政管理成本，并使宣读式、传达式和形式化的会议降到最低点。另外，这一政务办公平台还可以跨越时空限制，将不同地区和各个层级的统计机构有机联系在一起，使信息、数据、人力、管理制度等各种资源得以共享和充分利用，从而大幅度提高工作效率。（四）不同级别和不同社会认知的责任腐败的责任承担问题统计公务成本所包含的各个支出项目性质不同，费用发生依据不同，控制难易程度不同，不同职务、不同级别行政人员的支出需要不同，衍生腐败的基础和可能性不同，社会认知和接受程度也不同。因此，我们不可能用同一个制度来规范所有的成本项目，况且在实践中也不存在包治百病的良方，所以有必要具体情况具体分析，分类制定各成本项目规范，使每一项费用支出都做到有法可依。（五）．单位负责人的节约意识不强在现行“一支笔”报销审核制度下，单位负责人掌握着对所在部门各项开支“生杀予夺”的权力，他不仅可以对相关费用的合法性进行监督，而且还可以进一步对其合理性、必要性提出质疑，乃至否决。在这种情况下，领导干部成本意识的强弱直接左右各部门行政成本的高低，因此，强化单位负责人的节约意识，可对降低行政成本起到事半功