论我国人民调解制度的完善人民调解制度的完善以黔东南苗侗地区为例

论我国人民调解制度的完善人民调解制度的完善以黔东南苗侗地区为例

人民调解制度在黔东南州有着悠久的历史。黔东南州是我国一个多民族自治地区,苗族和侗族人口占多数。黔东南的民族习惯法遗留和传承非常深厚,因此,黔东南地区的人民调解制度具有独特的地域特征和鲜明的民族特性。也正是民族习惯法的遗留和传承的存在,黔东南州的人民调解制度也存在着诸多与国家现行法律、法规不相适应的问题。一、调解协议的达成人民调解制度在我国是较为独特的纠纷解决方式,具有高效便捷的特点,被誉为“东方一枝花”。2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《中华人民共和国人民调解法》,自2011年1月1日起施行。《人民调解法》的出台对完善人民调解制度,规范人民调解活动,及时解决民间纠纷,维护社会和谐稳定起到了很好的作用。但黔东南的人民调解情况并没有因《人民调解法》的出台而取得很大的变化,人民调解制度在新时期又面临着地方性特点过多从而导致人民调解制度失衡的情况发生。案例一:黔东南州某县乡镇两兄弟宅基地纠纷调解案聂某在1998年11月16日不听李某劝说,强行将大屋碾往靠聂某大屋北侧,并占用李某原始宅地80厘米,其大屋东南侧屋檐滴水滴在李某仓房瓦面上,滴水线盖过李某仓房瓦面50厘米。为此,俩人曾发生多次争吵,后经镇人民调解委员会在农历2003年3月19日调解,镇土管所协调后,因其聂某为李某同母异父的胞弟,李某随即将其碾房屋后占得北侧山头滴水线内地块让给聂某,并以两房接壤线之岩包北侧边线为中线定为界限并达成第一次协议。但聂某依仗儿子多,势力大,为此不服协议所约定的条款,父子在农历2009年2月2日打上李某家门来,李某为了考虑其亲情与血缘,再次在农历2009年2月22日请求镇人民调解委员会与国土所出面调解并达成第二个《调解协议书》:“甲乙双方为住处的界线发生纠纷,经镇人民政府于2003年3月19日调解已达成协议由于该协议部分约定不完善,导致新的纠纷产生。2009年2月20日。镇司法所、国土所再次前往现场调解,经反复协商,现双方自愿达成如下协议:一、双方相邻的界线以2003年3月29日达成的协议为准;二、甲方仓粮的屋檐水由甲方用楠竹在本协议签订后十五日后,架设排除,不影响乙方大屋子的壁头和柱子;三、乙方……,边线不得有半点超出;四、甲方在自己门前的牛圈须保持原状,若今后改建其牛圈屋檐水不能滴在乙方的院墙,也就是其牛圈屋檐在原来的基础上朝甲方向收缩,直至不影响乙方院墙为止;五、在甲方的牛圈未改建之前,其屋檐水若滴在乙方的院墙,由乙方自行排除,与甲方无关,但甲方不能干涉乙方的排除行为;六、本协议自签字之日起生效,须共同遵守,不得单方终止。××县××镇人民调解委员会,2009年3月20日。”第二次调解协议达成后,李某始终遵守协议约定。但是聂某父子无理取闹,违反协议,无事生非地强令李某将仓房拆除,李某不允,聂某父子又在农历2009年12月19日再次打到李某家门上来,李某在忍无可忍的情况下,采取还击,表示不再履行调解协议,按土地使用证上的面积为准行使权利,寸步不让。并在农历2010年1月18日将砖块砌到李某原始宅基地北侧边界,以作为两家的边界分界线,用以杜绝矛盾激化和延续。李某将边界线砌起后,聂某父子非常生气。于2010年7月14日向县人民法院××镇法庭起诉,要求法院依法判令李某立即撤除掉聂某大屋边宅基地上的砖块;消除其谷仓的屋檐水对聂某居住房屋板壁的影响。并在诉状里说明,聂某、李某系亲兄弟,为住处的宅基地界线发生纠纷多次,镇人民调解委员会分别于2003年3月29日、2009年2月20日前往现场调解并达成协议,期间制作有《调解协议书》,两份协议均把双方的边界线加以明确,同时叫李某自行排除谷仓上的屋檐水,以免影响聂某居住木房的板壁。从2003年至今,7年过去了,李某还是无动于衷,其谷仓的屋檐水依然滴在聂某的板壁上。不仅如此,一个月前,李某还用水泥砖强行把聂某屋当头的宅基地圈在他的范围内,所有这些,严重影响了聂某的正常生活。而聂某在诉状中指控李某“将砌在大屋宅基地上的砖块撤除并消除其谷仓屋檐水对大屋板壁的影响”。李某则认为按第二次协议约定,自己在协议签字三天内已将粮仓屋檐滴水线整理内收30厘米,收缩后的粮仓屋檐滴水线距其大屋南侧阶沿坎20厘米,最远点30厘米;距其大屋板壁最近点60厘米,最远点115厘米,怎么说“谷仓屋檐水是滴在大屋板壁上”呢?请求法院驳回聂某的诉讼请求。(1)本案极具民族地区特色,苗侗民族大多居住在木结构的房屋里,感觉位置不好时就可以通过绳子把房屋“碾”一下,调转方向居住。正是因为聂某“碾”了自家房屋发生占了自己哥哥李某的房屋而“侵权”,从而引发双方几十年的争斗。本案中,聂某将李某起诉至法院后,李某在浙江打工的几个子女都回到了老家。面对自己签的调解协议,亲笔签字摁的手印,李某对这场诉讼的前景表示担忧。按调解协议自己确属违约,但违约又事出有因。李某和儿子决定请律师来为自己合法维权,2010年7月23日父子两人从镇上坐火车到凯里,到了几家律师事务所每个律师一看到调解协议,马上表示这场诉讼很可能会输掉,李某和儿子找到笔者后,笔者仔细核对了他的相关证据,认为应严格按照李某持有的镇集建92字第2658号集体土地建设使用证为准来界定其是否侵权,如果李某砌墙仍在该土地证四抵范围内,由使用土地平面图所附的比例尺1:300可以看出量出具体的位置,李某砌砖的地域在其合法拥有使用权的土地内,则不存在侵权的事实。镇人民调解委员会没有查清双方的纠纷的争议事实,双方达成的调解协议违反法律的强制性规定则是无效协议。另外还了解到,原告聂某的代理人是前后主持两次调解的人民调解员张某,第一次调解调解费是200元,代理到法院诉讼将是1500元。12年间正是在这样的利益驱使下,两家的纠纷至今没有得到解决。一审法院采纳笔者的建议,先由国土所测量李某的土地证面积,经测量没有超出其合理范围,从双方团结的角度出发,说服聂某撤诉,彻底解决了双方十几年的矛盾。案例二:黔东南州某县乡镇林权纠纷人民调解案(违背民意强迫调解)黔东南州某县某镇某村邓家坳(沙子坳)从土地改革,四固定,土地承包到户60年以来归一组集体所有使用,2003年“玉、三高速公路”征用邓家坳(沙子坳)部分土地作建设用地,高速公路指挥部补偿8.7万元征地补偿款给村民委员会,村长保管。二组因此向村委会申请确权并分配兑现土地补偿款,在二组与一组之间发生争议,三组并没有与一组发生争议,也没有向村委会主张权利。2009年3月23日,村民委员会和镇人民政府人民调解委员会组织双方当事人调解,经举证、质证及认证后查明的案件事实,共同友好协商一致,达成《关于镇某村邓家坳沙子坡权属争议及高速公路征地补偿纠纷调解协议书》。调解协议是当事人双方的真实意思表示,符合法律、行政法规的规定,没有损害社会公共利益,经双方当事人签字生效,主持调解单位村民委员会,镇人民政府加盖公章登记备案,主持调解人,调解记录人在调解协议书上签名,调解协议发生法律效力。当事人应当按照协议约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除调解协议。2008年7月27日,二组向林业局呈递《申请书》,二组为申请人,被申请人为一组,三组,申请请求:“对邓家坳(沙子坡)山林土地进行确权,玉、三高速公路征地的8.7万余元征地补偿款归山林管方所有”。县林业局于2009年6月29日强迫调解,当事人没有举证、质证,主持调解人没有认证,《申请书》的当事人由三个变更为四个(即一组、二组、三组、四组),调解协议内容完全改变了2009年3月23日调解协议书的内容,不是当事人的真实意思表示。调解协议书第三条:“2009年3月23日二组与一组达成的《关于镇响水村邓家坳沙子坡争议及高速公路征地补偿纠纷调解协议书》以及与争议地相关的协议无效,以本协议商定的内容为准”。该约定违反法律,行政法规的规定。该协议书依据2008年8月21日,袁某个人绘制的《邓家坳(十里桥)山林四至草图》作为附件,不是各方当事人的真实意思表示,一组为了有效抵制强迫调解,拒绝在附件上签名捺手印。该协议是不尊重当事人,村民委员会,镇人民政府人民调解委员会主持调解达成《关于镇响水村邓家坳沙子坡权属争议及高速公路征地补偿纠纷调解协议书》已经发生约束力,当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除调解协议的前提下,违反法律、行政法规禁止性的规定,擅自变更当事人三组、四组,违反程序,未经举证、质证强迫调解达成的,并且依据2008年8月21日袁某个人绘制《邓家坳(十里桥)山木四至草图》否定土改、四固定、山林三定历年来的权属界线,势必引起社会不稳定的因素,危害农村、农民、农业和谐社会的构建及全面协调可持续发展。事后一组不服向县人民法院提起诉讼,要求确认第二次调解协议无效。(2)县人民法院经审理后认为,根据县机构编制委员会镇编(2007)39号文件“关于撤销县山林权属争议调处办公室的通知”的规定,县调处办撤销后,其边界、山林、山地、水利的调处仲裁等职能根据中央、省、州有关文件规定分别交由民政、林业、国土、水利等职能部门承担。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定,单位与单位因土地所有权或管理使用权发生争议的,由县级或县级以上人民政府处理。由此可见,县林业局属县人民政府职能部门,受其委托,有权处理本次纠纷。在县林业局主持调解过程中,有镇政府领导、村委会领导以及一组、二组、三组、四组各方达成《镇响水村一组、二组、三组、四组为邓家坳(沙子坳)山林权属争议纠纷的调解协议书》,从形式上看,均有主持调解单位负责人、镇政府领导、村委会领导以及各组代表人及群众代表在协议内容确认后的签字盖章有林业局公章。从内容上看,该协议体现了自愿、平等、协商一致,且无调解部门、对方当事人对参与调解的群众代表进行胁迫、欺诈、利诱行为,是双方当事人的真实意思表示,该协议具有民事合同性质,应当合法有效。故对原告一组的诉讼请求本院难以支持,应予驳回。因此,依照《中华人民共和国民法通则》第四条、第五十五条、第五十七条、《中华人民共和国合同法》第三条、第五条、第八条之规定,判决驳回一组的诉讼请求。(3)在本案中,二组与一组的争议发生在前,三组、四组并没有与其发生争议。在镇人民调解委员会调解期间,县林业局又受理三组申请调处申请,林业局受理申请后并没有及时调处,双方纠纷。镇人民调解委员会调解协议作出几个月后才作出调解协议,以人民调解协议的形式而并非依职权作出行政效力的《调处决定》,而一组为了抵制该协议,拒不签字,从而引发双方纠纷。而县法院则认为该调解协议具有民事合同性质,不违反法律、法规的相关规定,应当合法有效。在二审案件正在审理过程中,黔东南州中院网站上就出现了该案的审理结果,《镇远法院审结一例请求确认人民调解协议效力案件》,无论是否有对该案定调的意图,该种做法都是符合《法官法》的要求,法院能否公正审理上诉案也引起了当事人不小的猜测。“近日,县法院民事审判庭审结了一起请求确认人民调解协议无效的民事案件。该案原、被告系县镇响水村的四个村民小组。双方因山林权属及征地补偿问题发生纠纷,在当地政府及村民委员会的主持下进行调解,于2009年3月23日就山林权属及征地补偿纠纷达成调解协议。其中一被告对该协议不服,向县林业局申请解决。县人民政府授权县林业局会同当地政府组织双方再次进行调处,并于2009年6月29日达成了调解协议。第二份调解协议约定第一份调解协议以及与争议地相关的协议无效。后原告以第二份调解协议程序违法、违反法律禁止性规定,不是其真实意思为由诉至法院,要求确认该协议无效。县法院受理后,对案件事实进行了深入的调查。在调查中并未发现原告所称的调解部门、对方当事人对参与调解的群众代表进行胁迫、欺诈、利诱的情形,且组织调解部门具有相应的授权,协议内容不违反法律禁止性规定。参与调解的各方当事人均在调解协议上签字确认,因此,认定该调解协议是当事人的真实意思表示。同时根据最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、《关于人民法院调解工作若干问题的规定》的相关规定,该调解协议具有民事权利义务内容,并经当事人签字和加盖县林业局公章,法院经审理认为该协议具有民事合同性质,不违反法律、法规的相关规定,应当合法有效。因此判决驳回了原告的诉讼请求。该案肯定了经依法调解达成的调解协议的效力,提高了行政部门参与人民调解工作的积极性,为加强司法机关与行政部门联动协作司法树立了榜样。为今后普遍开展全社会人民调解工作奠定了良好的基础。对构建和谐社会,深化和谐司法具有重要意义。”(4)案例三:黔东南州某县乡镇采光权纠纷人民调解案1997年黔东南州某县张某家修建一栋砖房三间三楼,1998年取得该房土地使用权证,四至界线清楚(以土地使用证为准)。张某家所修的房屋正面大门及堂屋靠北方方向的阳光采光及通风和日照均无阻挡物。2008年大约在10月,王某家要在张某家该砖房的前面修一栋砖房时,王某就预料到张某家修了房子后会全部遮住自家该房屋正面的大门和所有的窗子。于是就和儿子到王某家与其商量说:“你家如果在我家房子前面修了,因靠得太近可能把我家房屋正大门和所有窗子都会全部遮完,这样我家房子就住不成了。现来与你家商量一下,讨你家不要在我家的房子面前修建房屋了,我家愿意用任何一块地包括田与你家该地基交换,任你家去选,或者把我家的房子便宜点卖给你家去我家也愿意。”但王某无论如何都不同意,张某和儿子无法就回家了。当时张某认为,王某在其自家的菜地修房,又不占自家的土地,无权干涉,就只好任王某去修。现王某所修建的房子的后墙体仅距张某家房子正面墙体仅有17-19厘米不等,把张某家整栋房屋正面的大门、窗子、走廊全部挡住,致使堂屋、房间无法通风、采光和日照,室内一片漆黑、空气潮闷。自王某家修建该房子后,张某全家人都感到自家的房子今后无法居住,全家都为此而苦恼。因为当时张某不懂法,并没到法院起诉王某。后来张某专程上州里咨询律师,律师说:“像你家这种情况,如果是事实存在的话,可以通过法律渠道来维护你家的合法权益。”这样张某才知道自己的合法权益受到了侵犯,以王某家的房屋挡住了其房屋的通风、采光和日照,严重地妨碍了其居住生活,向县法院提起侵权诉讼,要求拆除王某家房屋,排除妨碍。(5)王某妻子收到起诉状后,向人民调解委员会递交《要求调解申请书》要求依法维护自身权益。向调解委员会说明“因住房十分紧张,我丈夫王某生前为子女着想,于1995年1月至11月在自家的自留地上开挖地基修建房屋,因经济困难,地基修好后未能及时砌砖砌墙,1999年春节初六,我丈夫不幸逝世,两个儿子无钱继续上学而辍学打工,省吃俭用,积累了一些积蓄后于2008年6月在其父亲建好地基的基础上修建一楼一底两层砖房。1998年本组村民张某在买下本村村民姬某紧挨着我家建房地基的自留地后开挖地基建房,并在一年内房屋主体修建工程完工。2009年9月14日,张某以我家房屋遮挡其房屋采光为由,上诉至县人民法院,县人民法院以主张调解为主,未予立案。2010年1月8日,张某到村委要求村委出具证明准备再次上诉至法院要求我拆房以免挡其房屋采光。对于张某家的所作所为,我认为,我家房屋地基修建在前,建房势在必然,而张某在明知其房屋修建紧挨我家地基的前提下,不顾其采光受阻的事实存在,依然修建房屋,这是明知而故意造成现在的具体行为,当然,张某现虽然取得建房合法手续,但现在我们两家的采光权纠纷时由他本人造成的。因此,我特请求村委和村调解委为我们两家这起纠纷进行调解。”调解委员会收到王某妻子的《要求调解申请书》后,调解委员会主任批示:因该案县法院已受理,故不再受理调解。因难度较大而拒绝调解。在本案中,调解委员会面对难度大的案件,无法作出调解,因此采取回避矛盾的方法,对该调解申请不予受理,出现了人民群众要求调解,而人民调解员因调解难度大而拒不调解的特殊情况。而根据《中华人民共和国民法通则》第八十二条“不动产的相邻各方,应当按照有利于生产,方便生活,团结互助,公平合理的精神,正确处理截水、排水、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻对方造成妨碍或者损失的,应当停止侵害,排除妨碍,赔偿损失”,《中华人民共和国物权法》第八十五条“法律法规对处理相邻关系有规定的,依照其规定;法律法规没有规定的,可以按照当地习惯”,第八十九条“建造建筑物,不得违反国家有关工程建设标准,不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照”等规定,王某修建该房已违反了国家法律规定,挡住了张某房屋的通风、采光和日照,属严重侵权行为,且王某家至今尚未取得《土地使用证》也未经建设部门批准,因此,人民法院判令王某拆除墙体,排除妨碍。二、完善人民调解制度,提高调解工作能力完善人民调解制度,结合黔东南的实际,大体有以下几点建议:(一)司法行政部门要加强对人民调解员的法律培训工作,提高人民调解员的法律水平,增强调解工作能力,提高人民调解员化解纠纷的处理能力在黔东南地区,人民调解员法律水平不高。如在本文案例一中,人民调解员前后作出两次调解工作,但始终没有理清案件之间的法律关系;