西方公共行政学的历史演变

西方公共行政学的历史演变

学术讨论一直是研究学术问题、激活学术氛围、激发学术创新、促进学术繁荣的重要方法。在百余年西方公共行政学的发展历程中,充满了各种争论,如芬纳与弗雷德里克之争(FinervsFriedrich)、达尔与西蒙之争(DahlvsSimon)、西蒙与沃尔多之争(SimonvsWaldo)、哈默尔与古德塞尔之争(HummelvsGoodsell)、特里与弗兰克之争(TerryvsFrank),以及达布利克与公共行政理论网络之争(DubnickvsPAT-NET),等等。在争论的过程中,各种观点不断碰撞激荡,相互启迪补充,绘就了一幅幅针尖与麦芒相对、激情共理性齐飞的精彩画卷。从这个意义上说,一部公共行政学的发展史就是一部公共行政学的争论史。表面上看,这些争论主题众多,内容纷繁复杂,但是,大致说来,它们主要是围绕两个议题展开的:其一是作为一种实践的公共行政的合法性问题,其二是作为一门学科的公共行政学的合法性问题。前者关注的是民主治理中的行政体系的正当性问题,即,在民主政治下,既非民选又非政治性任命的行政人员,何以能对社会价值进行权威性的分配?如何才能确保他们对人民负责?后者关注的是公共行政的学科地位和学科身份问题,这一问题又可以被进一步分解为:公共行政学是一门学科还是一种“专业”(profession)它能被看做是一门“科学”吗?主流社会科学的研究标准能否适用于该领域?它的研究取向是实证的还是规范的?究竟是实证方法还是规范研究更有助于我们了解现代公共行政实践中的问题?实际上,这两个分别从理论和实践角度提出的问题是同一枚硬币的两面1。因为一种公共行政理论要想得到社会的广泛认同,就必须能够有效地反映当前公共行政实践的真实世界,提供解决当前现实生活中公共问题的有效方案。本文集中讨论围绕公共行政学科合法性所发生的争论,即,公共行政学究竟应该定位于行政科学还是政治哲学。这一争论在1940年代发生的达尔与西蒙之争中已经初现端倪,到50年代初的西蒙与沃尔多之争中完全公开化,并且异常激烈、影响深远。然而,这一争论的导火索在这门学科的萌芽时期就已经埋下了。进入20世纪90年代,哈默尔与古德塞尔之争以及特里与弗兰克之争又使得这一争论重新激化,最近发生的达布利克与公共行政理论网络之争更仿佛是双方的一次“决战”2。然而这仍然是一场胜负未分的决战。而且,在我们看来,这将是永远不可能分出胜负的决战。因为我们既需要“科学”地认识这个世界,我们也需要规范理论的帮助,以使我们能够超越现存的经验,并对之持有一种批判性的反思。一进步改革运动说到争论,人们首先想到的是“争什么”的问题,更深一层次的问题则是“为什么会发生这一争论”和“这一争论的影响如何”。诚如怀特(JayWhite)和亚当斯(GuyAdams)所指,现代行政学立基于现代性的宏大叙事3,但是,“公共行政理论这一现代主义的方言是有局限的,因为它的构成即是矛盾,这些矛盾体现在对于其发展至关重要的每一方面”4。现代性的一个悖论在于将技术理性意识形态化,反映在公共行政的理论与实践中,则是将民主政治与理性官僚相割裂。公共行政是“公共的”,其对象是公共事务;公共行政也是“行政的”,是一项在所有大型组织中都可以发现的管理活动5。“公共”立足于价值理性,“行政”有赖于技术理性,但技术理性否认价值理性的逻辑,价值理性否认技术理性的逻辑,而无论缺少哪一个,似乎都不成其为公共行政。因而,公共行政不得不在“民主政治”与“理性官僚”这一两难困境中艰难生存。从历史上看,这一两难困境早在公共行政学诞生伊始就萌生了。一般认为,自我意识的公共行政学肇始于1887年威尔逊(WoodrowWilson)的《行政之研究》一文。当提及公共行政的历史发展时,不假思索地引用这篇论文似乎已成惯例,但如亚当斯所指,这是一篇“被引用远胜于被阅读”的文献6,因而其诸多内涵还远远没有被发掘。发掘威尔逊《行政之研究》一文的深意,必须联系美国进步时代的改革运动。正如美国公共行政学发端于美国进步时代改革时期,威尔逊就是进步改革运动的代表性人物6。19世纪中期以来,随着市场经济、工业化和城市化的迅猛发展,形成于18世纪和19世纪初的美国政治体制和政府管理模式已经越来越不适应于这个发生了根本性变化的经济与社会,政府不仅不能解决社会经济变迁带来的各种问题,而且变成了问题的一部分。面对一个以工业资本主义为核心的市场经济,政府显得十分无能、低效且不负责任。19世纪二三十年代制度化的“政党分肥”制虽然打破了自华盛顿以来上流社会精英垄断政府管理的局面,有利于培育公共机构的民主体制7,但这种以党派关系来分配政府职务的制度使得任命的公职不以能力大小为准,而以效忠程度为据。其结果就是:“市政府的污浊气氛、州政府当局的幕后交易,以及在华盛顿政府中屡见不鲜的杂乱无章、人浮于事和贪污腐化。”8为了适应经济、社会变迁对国家治理构成的挑战,19世纪90年代,美国兴起了进步改革运动。这一运动致力于整体性地重构国家治理制度,希望从结构上根本改革各级政府,使得政府能够积极、负责和有能力地采取行动,解决当时存在的各种社会、经济和政治问题。具体来说,这一运动力图达成三个目标:(1)政治目标是颠覆“政治党魁”和“政治机器”的影响,净化政治,打破官商勾结,使公共官员更加对公民直接负责,激发民主制度的活力;(2)行政目标是改革政府的运作机制和方式,提高政府效率,减少腐败机会,建立更加对公民负责的政府;(3)经济目标是将大型企业置于公共控制之下,运用政府权威制衡私人商业利益,对市场进行管制,保护农民、工人、小业主和消费者的利益9。早期的公共行政学者不少都是进步改革运动的参加者,例如威尔逊、威洛比(WilliamWilloughby)等。他们在推动政府改革时,大都“视推进民主为己任,以表明民主能在现代社会条件下得以维系”10,然而,他们大都是讲求实际的人,“热心于建立一些使他们能够应对日益城市化和技术化的具体机制,从而发现自身的价值”10。进步时代的改革者,包括这些早期的公共行政学家,绝大部分都服膺于技术理性与专业主义在物理世界取得的巨大成就,因而都很自然地希望将其运用到社会、政治领域,以解决当时面临的问题11。换言之,他们都相信,运用科学的研究方法,能够解决经济、社会变迁带来的各种问题12。如此,建立一门行政科学就是理所当然的事情13。因此,虽然直到20世纪30年代,一门完全科学导向的公共行政学才最后成型,但是这个“根”早就深埋在进步时代改革运动之中。威尔逊在《行政之研究》中提出的政治与行政二分思想为建立这样一门行政科学提供了一个理论基石。在该文中,威尔逊开宗明义地指出,是时候建立一门行政学科了,而要确立起这一科学,关键要落实“政治与行政二分”。在他看来,政党分肥制的弊病是将行政领域和政治领域混合在一起造成的,如果行政人员过多地以一种政治方式行事,无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中扮演原有角色,均可能产生贪污腐化,也容易出现独断专行的决策14。“政治与行政二分”则能使行政发展成为一个摆脱了政治干涉的独立领地,“它将通过树立公共服务受到公众信任的神圣尊严,使官场生活中的道德气氛得到澄清,它还通过使公共服务非党派化,开辟了行政商业化的道路”8,惟其如此,行政系统才能以科学、效率、效益、技术合理性等价值为行为准则,并由此建立一个高效合理的政府管理模式。对于威尔逊来说,政治与行政二分的意义在于为行政划定独立的领地,独立出来的、以去政治化原则为基础的行政体系纯粹是工具性的,它只是在技术上具有优越性,不宜介入政治价值的论辩过程,而应努力成为实现政治价值的手段。美国学者吉瑞赛特(JamilJreisat)就此指出,在威尔逊那里,公共行政研究不过是“一个可以用来纠正政治上的弊端和建立一个富于效率而且反应敏锐的政府的手段”15。只有认识到这一点,才能进入威尔逊理论的核心层面,即行政学研究必须适应美国的民主理念。他一再呼吁美国要学习欧洲的行政科学,并把它从独裁和绝对主义的精神中解救出来,把它带入民主服务中去,并多呼吸美国的自由空气。威尔逊认为:“作为美国行政之基础的原则,应该是在实质上有包含民主政策的原则。”16因而,公共行政远远高于纯粹技术细节的那种单调内容之上,“其事实根据就在于它的较高原则,它与政治智慧所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的”16。不幸的是,恰恰在这一点上,威尔逊的理论突显了其不可避免的内在困境:公共行政由于其与政治过程的关系而应该关注民主、公平和自由等规范性问题,而在以民主的方式做出决策之后,将这些决策目标转变为社会现实不过是一个专业行政知识范围内的技术问题,最终,在公共行政中,民主只是一个易被遗忘的隐性角色。费斯纳(J.W.Fesler)等就此评论说:“自威尔逊时代以来的许多行政学文献已被威尔逊不经意确立的这个矛盾所困。”17威尔逊之后公共行政学的发展,在很大程度上可以看作是对这一逻辑困境的求解。大体来看,众多的求解是从两条相互排斥又彼此交织的路径上展开的:一是不满于公共行政的民主意义被威尔逊简约成仅仅是隐性的角色,从而展开了对行政管理耽于技术理性的批评,致力于为公共行政学设定规范研究的议程;一是质疑于原有公共行政之知识建构的正当性,从而求助于主流社会科学的研究方法,致力于重建一门更加精致、更有效率的“行政科学”。这两条路径有时相安无事,各走各的,有时则相互碰撞,发生争论。在所有这些争论中,最激动人心、最富于启发意义的当属西蒙-沃尔多之争(以下简称“西沃之争”),以及最近发生的由达布利克教授挑起的与公共行政理论网络学者之间的两次争论。二科学的内涵、科学与行政科学1947年,西蒙(HerbertSimon)出版了《行政行为》一书,稍后,另一位重要的行政学者沃尔多(DwightWaldo)出版了《行政国家》一书。公共行政领域的这两本至为重要的著作突显了公共行政学中两种学术旨趣之争:是实证取向的行政科学,还是价值取向的政治哲学1952年,西蒙与沃尔多就此发生争论18。这场争论始于沃尔多对西蒙的批评,沃尔多的批评主要针对西蒙试图建立一门价值中立的行政科学的努力上,西蒙随后进行了反驳,并严辞批评了沃尔多的政治哲学立场。两者的分歧突出地表现在关于公共行政的学科定位问题上,即,公共行政是一门科学吗?在沃尔多看来,这个问题给公共行政学带来了很大的麻烦:自从二十世纪四十年代以来,公共行政学界很显然呈现出—副艰苦劳动和不断转变、以及互相争吵和内容混乱的局面。现在摆在面前的有以下两个问题:公共行政是否已恰当地被看成一门学科?……19面对这一问题,西蒙主张建立一门真正的“行政科学”。西蒙认为:“科学可以分为两类:理论的和实践的。”20这两者之间有着基本的、显著的差别。理论科学专注于发现和证明与人类知识相关的某个领域的正确的经验性命题,实践科学则关心如何实现建立在科学知识基础上的决定。在第一类科学中没有祈使语气,它涉及到论断的事实层面,可以使用“对”或“错”来表达;第二类科学中则有祈使语气,它涉及到论断的伦理层面,可以使用“好”或“坏”来表达。西蒙指出,人们可以由此得出两个确定的结论:“第一,科学只对与验证有关的语句感兴趣。因此,科学关心的是语句含义的事实层面,而不是伦理层面。第二,按照我们这里的说法,实践科学与理论科学的区别只是在伦理层面。”20在对科学作了一个基本的设定之后,西蒙转而得出了他关于“什么是行政科学”的答案:第一,“事实元素构成了行政科学的真正的实质”;第二,“和任何科学一样,行政科学只关心事实陈述。在科学体系中,伦理论断没有任何立足之地。当伦理陈述出现时,它们就可以被分解为两个部分:事实部分和伦理部分;只有前者才与科学有关”;第三,行政科学可以有理论的行政科学和实践的行政科学这两种形式,前者在于对有组织的群体中的人类行为方式进行描述,可以称之为行政社会学,后者旨在为实现行政目标采取相应的具体行动,可以称之为实践行政学20。沃尔多则对西蒙的观点展开了批评,认为公共行政不是一门科学性的学科,而是一种专业21。他认为,科学的定义有严格与宽松、狭义和广义之分。严格的科学定义明确区别了科学与技术,它特别强调数学在科学中的作用,能否用数学公式来表达对经验规律性的认识似乎是衡量一个学科“科学性”的标尺,从这个定义看,社会科学并不能被称为科学。但实际上,我们平常所说的科学并非都是指这种狭义的科学。相反,人们通常是将科学等同于“知识”或者说“经验知识”来使用的,即指关于经验的规律性的系统的信息。从这样的定义看,社会科学就大有可能被称之为科学了22。至于“学科”的概念,沃尔多指出:如果给“学科”下一个非常严格的定义,即看作是一种具有一套连贯而协调的理论的知识性事业,那么公共行政学便不是一门学科而且也许肯定不会成为一门学科。但是在社会科学中即使有的话也只有很少数的科学及其分支的学科,是符合这种规定的。实际上在物理学中即使有也只有很少是符合这一规定的。而如果“学科”是按人们所曾经认为的以统一的信念为核心的知识这种说法来下定义,那么就十分可能在目前这些互相竞争的观点之中,有一种在将来会取得主导地位;或者说有一种新的综合理论会取得这种地位。可是,在当前应该强调指出的是,一方面,就构成一种学科的内容来说,还缺乏一致的意见;而另一方面,知识的进步,又不能够等待完美无缺的定义和完全一致的意见。23依据这种区分,沃尔多严厉地驳斥了那些主张“社会科学不是真正的科学”或“只是科学中的二等公民”的观点。他说,人们常常把社会科学和自然科学类比,对它提出不适当的要求,进而因为它不能达到这样的要求而否认其科学性。例如,人们常常发出这样的疑问:“为什么社会科学家不能根除战争的根源?”沃尔多认为,这样的要求是不适当的。实际上,社会科学一直在制止暴力、阻止大规模的生命的毁灭、创造财富等方面发挥着作用22。在对流行的观点进行了批判之后,沃尔多提出了他对社会科学的独特的理解22。他说,社会科学不仅是理论和学说,而且是社会中一切人为的发明,包括各种制度安排。他认为,人类实际上不断地更新着各种社会制度安排,满足社会不断变化的要求,因此,关注社会科学并不仅仅是关注科学,而是要着眼于社会的发展。他也正是从这个角度来讨论社会科学的重要性的。沃尔多强调说,如果没有社会科学的进步,自然科学的进步是不可能的24。他据此断言,社会科学和自然科学一样,对人类的发展做出了同样多的贡献,作为社会科学之一的公共行政学的价值同样不能被低估24。要言之,沃尔多虽然和西蒙一样,也对传统的自然科学与社会科学的区分提出了自己独特的看法。但是,西蒙着眼于事实与价值的分离,但沃尔多则着眼于社会科学与人类生活的关联;前者更多地是一种学术上的旨趣,后者更多地体现了一种对社会的关怀。从根本上来说,支撑上述分歧的基石在于两者截然相反的哲学方法论训练。因而,西沃之争的另一个焦点问题在于:公共行政学是应该立足于逻辑实证主义,还是立足于政治哲学的规范方法?前者构成西蒙路径的哲学基石,后者构成沃尔多路径的信念支撑。从西蒙的文本来看,逻辑实证主义至少在以下三个方面对西蒙有着深远的影响。一是价值中立取向。逻辑实证主义者坚持“事实”与“价值”相分离的二元论,他们声称,科学并不对它的研究对象作价值判断,它是独立于社会和道德价值的中立活动。由于坚持这一原则,逻辑实证主义就从根本上放逐了价值问题。二是经验主义立场。西蒙认为:“如果我们用‘经验主义’来代替‘逻辑实证主义’,该书(指《行政行为》——引者注)的整体论述也会照常前行。”25三是科学统一观念。逻辑实证主义认为社会科学与自然科学拥有相同的方法论,任何科学理论的推理都必须依据在逻辑上严密而且在经验上具有可检验性的科学哲学思想。在其为诺贝尔奖委员会所撰写的一篇自传性文章中,西蒙说,他在各项科学研究活动中都遵循着“统一科学”原则的指导26。和西蒙相反,沃尔多的学术思想植根于英国政治史、经典政治理论、美国政治学,因而对时兴的经验分析特别是逻辑实证主义怀有很深的敌意27。沃尔多对西蒙逻辑实证主义批评集中在如下几个方面:第一,西蒙依据逻辑实证主义作出了价值与事实的区分,然而,这种区分只是逻辑上的区分,西蒙却把它误认为是生活中的区分;第二,逻辑实证主义造成了一个不幸的后果,这就是,人们会将分析工具看作是一个行动项目;第三,西蒙一再声称他之所以要运用逻辑实证主义,是为了建立一门真正的行政科学,但西蒙所主张的逻辑实证主义实际上会阻碍或限制科学的发展;第四,西蒙声称行政科学为行动打开了一扇门,但它没有什么实际意义28。在对逻辑实证主义展开批评的基础上,沃尔多提出了他对于公共行政学的方法论的看法:“我们尝试一种专业的形式,尽管实际上这个专业并不存在,而且在任何一种严格的意义上也许都没有存在的希望或意图。”29在承认这种说法也许会被斥为“荒唐”的同时,沃尔多还是为这种“专业”选择作了辩护:专业观点或专业地位是唯一的一个足够宽泛和灵活的选择,它可以容纳我们各种不同的兴趣和目标,同时它又是足够坚定的和易懂的,可以提供关于方向和目的的某种一致性和某种意义。它内涵丰富,包含有用的提示与命令,这对研究和讲授公共行政的学术界以及实践公共行政的政府部门都有很大意义。与任何其他一种进路相比较,这种思路在公共行政的理论与实践所开展的更广阔的环境里,能带给我们更多的东西。29显然,沃尔多的这种“专业”主张反映了他对战前美国公共行政研究的狭隘的技术性特征的摒弃,以及他的一种更为宽泛的理论诉求,即在行政研究中更多地借鉴其他社会科学研究的成果,将公共行政学建立在广泛的政治、历史和文化的根基上。三达比阿斯塔纳的批评作为百年公共行政学说史上最激动人心、最富于启发意义的争论,西沃之争正式结束了公共行政学的古典时期。自那以后,美国公共行政学就分裂成许多流派,进入一个长达数十年的范式分离和竞争状态。许多人追随西蒙的脚步,力图重建一门价值中立的“行政科学”;另一部分人则成为沃尔多的忠实信徒,力图在公共行政研究中设定规范价值的地位。现代行政学在很大程度上正是围绕着这两条路径不断发展起来的。西蒙路径的发展可以从两个方面展开:其一是成功地在公共行政研究中引入了主流社会科学的学科标准,从而重新确立了公共行政学的学科地位、学术身份与学理规范;其二是在公共行政研究中成功地引入了各种社会科学甚至自然科学的新理论。沃尔多路径的发展则是从多个层面展开的,既包括重建规范理论的整体运动,如新公共行政运动、黑堡宣言学派和PAT-NET,其意义主要体现在它们极大地唤醒了人们被隐约掉的规范意识,从而激发更多的人致力于探究宪政民主之于公共行政的意义。这两股重建运动终于在世纪之交再次展开了一场旷日持久的交锋,从而延续和拓展了50年前被西蒙和沃尔多所设定的争论。1999年,美国著名学者、长期担任《公共行政评论》(PAR)执行编辑的达布利克(MelvineDubnick)在参加美国政治科学协会年会时,提交了一篇题为《魔鬼、精灵与大象:对公共行政学理论失败的反思》的长文。在这篇论文中,达布利克悲观地认为,在过去的半个世纪里,公共行政学实际上处于一种理论上的失败中,这种失败主要表现在未能为公共行政共同体提供一种共识性基础,不能取得像其他社会科学所取得的那样的成就。由于缺乏一种共识性基础,公共行政领域仍然被看作是一个很低层次的领域。许多公共行政的学者不愿意在专业上认同自己是公共行政学家社群的成员,也不会认为在公共行政领域的任何一种主要杂志上发表论文是一个值得优先考虑的事。他们更愿意认同自己是其他社群的成员——如政治科学家社群、研究官僚制的社会学家社群、公共政策分析家社群、公共管理学者社群、都市研究专家社群等30。在分析公共行政学之所以陷入这种理论上的失败的原因时,达布利克把矛头指向了沃尔多及其追随者,他把他们称为“公共行政领域的领军式的‘理论家’”和“掌门人”,正是由于他们“专注于攻击价值中立的逻辑实证主义的罪恶。那一时期,争论性批评的焦点是西蒙-沃尔多争论,该争论最终导致公共行政学采取了一种‘专业’身份,而不是在社会科学中寻求学科地位”30。达氏批评说,“对该领域的学术领袖和‘掌门人’近期著作所作的审视表明,这种反实证主义研究的迷狂仍在继续,而无视社会科学中的重要进展”30,他们的这种迷狂造成了公共行政学理论的失败。达布利克的这一批评激起了PAT-NET成员的强烈反弹,他们坦承在阅读达氏的论文时“犹如体验血管爆裂”。双方随后在2000年第2期的《行政理论与实践》(AT&P)和2000年第5期的《公共行政评论》(PAR)展开了两场争论。AT&P的争论以《对话:知识与研究》为题,共有来自欧洲和美国的7位学者参与其中。PAR的争论则以《精神交流会》为题,主要围绕亚当斯(GuyAdams)和巴尔弗(DannyBalfour)的《揭开行政中的罪恶》(UnmaskingAdministrativeEvil,简称UAE)一书展开,共有来自大洋洲和美国的5位学者卷入了对话。来自丹麦的“自认为是麦尔所说的公共行政社群的一分子”的博格森(PeterBogason)认为,沃尔多对西蒙的批评是有其价值的,因为“任何批判的声音都应该受到赞赏,而不应被某种类似于形式主义的标准所排除在外”31。但如今,达布利克却采纳了这样一种实证主义的立场,把沃尔多主义者排除在外。实际上,“接受西蒙关于‘科学’的理解是成问题的,因为,如果坚持西蒙关于科学的原初的看法,即,对于科学的实证主义的理解和主流的观点,那么,科学概念及其推论的内涵——它们构成了科学探索——就会受到危险的限制”31。更多的学者质疑了达布利克批评沃尔多时所持的学术标准。“我们的学术社群中最重要的动力,是一种显然主要是(我得加上不情愿地)由德怀特·沃尔多在1968年采用的对专业立场的意识形态承诺”31,达布利克这样认为,在沃尔多的影响下,“我们作为一个领域没有发展出‘学科’态度”31,因而我们的研究缺乏严重的“可信度”(Credibility)。达布利克的言下之意非常明显,沃尔多路径的研究是不配称得上“学术研究”这一称号的。他以UAE一书为例,试图证明公共行政领域是如何缺乏学术上的“可信度”以及如何不能算是“学术研究”的。1998年,亚当斯与巴尔弗出版了UAE一书。在这本书中,他们清楚地提出了他们的主张:当今时代的一个特征,是某种科学分析的心灵模式和一种被称之为技术理性的对技术进步的信仰,技术理性反过来导致一种行政罪恶。该书甫一出版,就获得了“美国国家行政学院的路易丝·布朗罗(LouisBrownlow)奖”和“管理学会公共与非营利管理学部的最佳书籍奖”两个年度最优秀图书奖,这表明该书在公共行政学界内外都引起了广泛的关注。但是,达布利克却对该书持相当贬低的态度,他认为亚当斯和巴尔弗提出了一个非常有争议性的理论观点,但没有为他们所提出的充满争议的“行政罪恶”概念提供同样充分的令人信服的理由。他说:“像那些新奇的、有争议的论断一样,他们的论断没有伴随着清晰的证据。对于这种有争议性的分析来说,人们期望给出那种权威性或确切的支撑,但这些被用于支持其主要观点的证据却缺乏这种支撑。”32达氏认为,之所以缺乏这种支撑,是因为亚当斯和巴尔弗的资料收集和分析并不符合我们通常所说的那种实证主义的研究设计,尤其是在利用历史事实来为理论提供支持时更是如此。而且,运用像“大屠杀”这种一向充满感情色彩的历史事实来为理论提供支持就更应该非常小心、严谨。因而,达氏严厉地批评UAE根本不能被看作是严格的学术著作,而是一本“挑战基本学术标准的书,以这种方式,它只能给我们的领域造成伤害”32。来自澳大利亚的弗克斯(MargaretVickers)为UAE一书作了有力的辩护。她说:这本书不像达布利克所轻蔑地说的那样,只是一本“流行”读物或是一本说服性作品,或者只是提供了一个“关于罪恶的空洞概念”。这部作品以一种激动人心和引人入胜的方式,通过描绘公共行政潜在的恶果——行政罪恶,启动了一项重要且必要的任务,即从根本上反思公共行政对技术理性的迷恋。33因而,亚当斯和巴尔弗的这一视角“对于公共行政的实践者与学者们来说是很有价值的”。弗克斯进而认为,达布利克对UAE的批评是极其不公正的,因而“我们不得不对达布利克的攻击进行强有力的反驳”。她说,“如果人们认为,解释的、批判的、后现代的视角和范式是有价值的,并且不认为实证主义或理想逻辑是决定性的,那么,一套确定无疑的‘可信学术的标准’看来就是个难以实现的目标”,显然,“一部作品或一个新观点只应受到该领域中已有标准的评判,这一建议是最令人不安的”33。费克斯的反驳隐含的另一层意思就是,不能认为只有一种研究角度是惟一可接受的,更不能从一种研究角度出发去否定从另一种角度出发进行的研究34。换言之,如果达布利克是用实证主义研究的标准来批评另一个实证主义的研究,那么这种批评就是可以接受的。然而,用实证主义的研究设计的有效性标准来评估“非”实证主义的研究,这就有了很大的问题。“批判研究是遵循一套与实证主义研究完全不同的‘学术可信性的标准’的,即批判研究是遵循一套完全不同的哲学假设、原则以及如何做研究的立场。”35因而,费克斯断言:“如果有人同意接受达布利克所建议的标准,那么他就永远不用期望个体从业者和整个领域会有什么发展。”36美国行政学家洛克(HubertLocke)也高度评价了亚当斯和巴尔弗的研究,他说:“我们应当感谢亚当斯与巴尔弗,至少来说,他们为公共行政学开创了一个问题和一个主题,这是每一个领域都应该考虑的问题和主题。”他同时婉转地反驳了达布利克的批评,达氏之所以觉得UAE是有问题的,“是在他看来,该书的某些提法缺乏经验主义的严格性和确切性——而对许多早期的公共行政的著述来说,这种情况是令人悲哀的却又是司空见惯的”37。洛克批评说,在过去的半个世纪中,公共行政学实际上已经在一定程度上变得越来越符合实证主义研究的标准,但是,公共行政学研究也因此付出了代价。这种代价表现在,在这种通往实证科学的过程中,公共行政学很容易避开那些不清洁的社会现象和混乱的社会问题。洛克辛辣地讽刺说,这或许可以解释这样一种奇怪的现象,即当实证主义的社会科学家在面对耶稣殉难的那个十字架时,他们首先想到的不是去判断这一事件是否有什么社会意义,而是更想去数十字架上钉子的数目37。世纪之交的这场牵涉美、欧、澳三大洲十多位著名学者的争论,实际上反映了目前公共行政研究在基本取向上的严重分歧与冲突,如前所述,这一分歧早在五十余年前就以西沃之争的形式充分地展现出来了。公共行政学百余年的发展都无法有效地消除这一分歧,关键在于其萌生之初就已蕴含的内在逻辑困境:公共行政既要是“公共的”,依赖于价值理性;又要是“行政的”,依赖于技术理性。对前者的倚重必然走向作为政治哲学的公共行政学,对后者的青睐必然走向作为行政科学的公共行政学,而公共行政学只能在“政治哲学”与“行政科学”两极中定位不清。这似乎就是公共行政学的宿命!四结语:美国对话的“空间误差”总起来看,上述争论对公共行政学的发展起到了双刃剑的作用。一方面,这些争论,特别是其中的西沃之争所带来的反思,甚至深刻到使得公共行政学面临可怕的“身份”危机。自西沃之争后的半个多世纪,身份危机一直成为一个用来表征公共行政学问题的标签。尽管在不同的学者那里,也常常用诸如“合法性危机”、“思想危机”、“研究品质危机”等词表示,但它们都表现为公共行政学作为一门独立学科的合法地位难以得到学界同行的认可,表现为该领域尚未出现为大多数人所共同接受的研究范式,而其研究更难以得到公共行政实践者的认同。时至今日,公共行政学的身份与地位仍然不断遭到挑战,人们一再地质疑:“它是政治学的一部分?是工商管理的一部分?还是一个独立的学科领域?它到底是什么?”38另一方面,正是在这些争论的基础上,公共行政学研究才逐渐确立自己的身份和学科地位。在争论与反思的过程中,公共行政学逐渐地意识到自己在知识发展上存在的问题,包括理论基础、研究方法、研究范围上存在的问题,并在解决这些问题的过程中逐步地完善和改进公共行政学研究39。因为争论的结果不是一方吃掉另一方,而是彼此看到并吸收了对方的长处,他们各自的“片面深刻性”共同为公共行政的理论与实践的发展作出了有益的贡献。诚如黑堡宣言所宣称的那样:公共行政既不能是同质的磐石,也不能是同类的。它应当是百家争鸣,并应该欢迎来自各个方面的建设性的批评意见。不同的观点应当有其合法性,即他们不应当从自我利益做出判断,而应当作为富有活力的公共对话的宪法传统的一部分。……这样,公共行政的各种不同观点之间的争论,在创造健康的美国对话所必要条件过程中,扮演了重要的角色。40我们欣喜地看到,虽然一直到今天争论仍在持续上演,但这两条路径各自的支持者们开始致力于承认另一路径的价值。一方面,像西蒙这样倡导更广泛地运用纯粹科学而改进公共行政学科的人,越来越多地开始反省工具主义给公共行政乃至人类生活所带来的问题,并理解和接受了规范价值的至关重要性41。西蒙本人在1997的美国公共行政学会第58届年会上发表题为《为什么是公共行政》的重要演讲,严词批判了时下的一种错误做法,即公共部门以经济学理论所提出的通过自利动机来扩展更广大的社会目标与需求,并以此作为重振公共部门活力的不二法门。西蒙呼吁,我们必须停止对公共服务缺失的谩骂,官僚制一词不是我们的敌人,而是我们人类发现来满足我们需求的最有效的工具42。另一方面,诸如沃尔多和其他的规范主义学者也越来越注重吸收西蒙路径的有益成果。以作为沃尔多路径之象征的两次明鲁布鲁克会议为例:1968年召开第一次明鲁布鲁克会议时,几乎所有的与会者都有着政治学的学术背景;到1988年第二次明鲁布鲁克会议时,受过政策分析与政策研究、经济、规划、都市研究与法律等背景的人数明显增多。在1968年的会议上,其主要的特征是“反行为科学”,而在1988年则是在探讨行为科学对于公共行政的贡献。因而,真正赢得这场争论的是公共行政学本身。在1995年接受美国公共行政学会颁发“德怀特·沃尔多奖”时的致谢词中,西蒙对此作了很好的总结: