森林有关立法问题及其建议

森林有关立法问题及其建议刘宏明【摘要】森林是经济社会发展的重要资源,是法律调整和法理研究的重要对象.文中从总结关于森林概念的多种学说入手，提出了明确森林等相关概念法律意义的建议;在此基础上，从法律关系客体、权利主体、权利内容、权利性质和权利行使5个方面阐释了森林的法律特征;同时对当前我国的森林法律调整实践进行了回顾，并以《森林法》修改为例从4个方面对我国的森林立法提出了具体意见和建议.【期刊名称】《中国城市林业》【年(勤期】2017(015)002【总页数】5页(P46-50)【关键词】森林;法律意义;法律特征;法律调整;立法【作者】刘宏明【作者单位】国家林业局宣传中心北京100714【正文语种】中文森林作为重要的自然资源，具有生态、经济、文化等多种功能。自法产生以来，世界各国就将围绕森林发生的重要社会关系纳入法律调整范围，使森林成为法律调整的对象之一。随着人们对森林功能、地位和作用的认识不断深化，特别是生态文明观念的逐步形成和广泛传播，国际社会更加重视以法的形式保护和发展森林资源，以期实现森林资源的可持续发展和利用。我国在新中国成立初期颁布的《土地改革法》第十八条就明确规定，森林归国家所有，由人民政府管理经营，森林也成为我国法律规范的重要内容。在推进国家各项建设的历史进程中，我国不仅制定发布了《森林保护条例》《关于加强山林保护管理、制止破坏山林树木的通知》《森林法》《森林法实施条例》等以保护和发展森林资源为主要内容的专门法律和行政法规，还在国家的根本大法《宪法》中对森林资源的归属、利用和保护做出了明确规定，同时《物权法》《刑法》等基本法律也对森林的权属和流转以及涉及森林的违法犯罪行为进行了详细的规定。在国家全面推进依法治国和建设生态文明的大背景下，深入研究森林有关法律问题，有利于夯实学理基础、丰富林业法学理论，有利于完善森林法律法规体系、保护和发展森林资源，有利于加强对外交流合作、树立我国良好国际形象，必将对维护国家生态安全、增强民族可持续发展能力、满足社会公众日益增长的生态需求产生积极而深远的影响。1.1森林的概念明确森林概念是开展有关法律问题研究的前提和基础，是健全有关法律制度的重要逻辑起点。关于森林的概念，从不同的角度出发有着不同的定义。1） 林木集群说。林木集群说由我国著名林学家梁希提出，认为森林是单位面积的土地上达到一定数量林木的集群，这个集群一方面受环境的影响，另一方面又影响周围环境，使环境因它而发生显著的变化，像这样许多林木的总和才称作森林［1］。这一学说在我国实践中逐步发展演变产生重大影响。受此次学说影响，《现代汉语词典》将森林定义为大片生长的树木［2］。《森林法实施条例》对森林的描述为:森林，包括乔木林和竹林。2） 技术标准说。技术标准说是由我国学者根据森林管理需要和实践总结提炼出来的。这种主张认为，森林是达到多项技术要求、符合一定数量标准的生物群落，并将森林具体释义为面积大于或等于0.667hm2的土地、高度可以达到2m或以上、郁闭度等于或大于0.2，以树木为主体的生物群落。其范围包括达到以上标准的竹林、天然林或人工幼林（未成林幼林），2行以上、行距小于或等于4m或树冠幅度等于或大于10m的林带以及特定的灌木林［3］。3）生态系统说。美国学者Barnes［4］认为，森林是一个由乔木和其他木本植物占优势，并与环境或者地球基质相互作用的动态三维生态系统。森林不仅是由以木本植物为主组成的群落，更重要的是一个有特定功能的系统。我国部分学术著作采用此学说，并借鉴林木集群说和技术标准说提出，森林是天然的或者为生产木材及其他林产品、为保护环境及游憩等而经营的木本植树群落；森林应该具有一定的面积、密度、高度和生产力，更重要的是森林中的各种成分都不是孤立存在的，各生物成分之间，生物与非生物成分之间通过各种生态关系和能力过程发生必然的联系，形成森林生态系统。可以说任何一片森林都不是简单的动植物组合或者它们的相互作用，更重要的是它们与周围环境形成一个有机的功能单位［1］。1.2森林的法律意义关于森林概念的不同主张，体现了人们对森林组成、功能和作用的不同认识和理解，以及基于不同出发点和落脚点对森林界定时的不同侧重，反映了现实需要和某一时期的认识水平。尽管这些主张不是法律意义上的森林概念，但对在法律上科学界定森林概念提供了重要的有益借鉴和参考。经过长期的立法实践，我国有关森林的法律法规日臻完善，但却始终未对森林的法律意义做出明确规定。不仅《森林法》作为法律未像《野生动物保护法》对保护的野生动物做出清晰界定那样对森林的法律意义做出说明，作为细化《森林法》内容的行政法规《森林法实施条例》也未说明森林的法律意义，仅在第二条指出森林包括乔木林和竹林。这不能看成是对森林的法律界定，更多地是对森林范围的描述。2016年9月公布的《中华人民共和国森林法（2016年修改征求意见稿）》也未对森林的法律意义做出界定，这不能不说是森林立法的一个缺憾。长期以来，在《森林法》制定和修改过程中，之所以未对森林的法律意义做出界定，笔者认为可能存在2个方面原因:一方面，如何在法律上表述森林还未形成统一意见，特别是在技术标准和表述方式上存在不同看法；另一方面，希冀通过《森林法实施条例》和相关技术规程来明确森林的法律意义，并更加准确全面详细地予以阐述。鉴于森林的法律意义在森林立法中的极端重要性和森林立法的较高技术性，笔者建议在《森林法》修改中对森林等相关概念的法律意义给予高度重视，并提出如下具体意见:一是在修改的《森林法》中对森林、林木、林地等概念的法律意义予以明确；二是在明确森林的法律意义时，充分调研，全面考虑我国林业建设实际和森林资源现状以及国家履行国际义务的现实需要；三是既要有面积、郁闭度等方面量上的描述，也要有功能、价值等方面质上的要求；四是既要在《森林法》中有宏观上的界定，也要在《森林法实施条例》中有具体的诠释。森林独特的自然属性和在经济社会发展中的独特地位和功能，使森林纳入法律调整成为法律关系客体后具有了自己的法律特征，概括起来主要有5个方面。2.1在法律关系客体上属于〃物”法律关系客体是法律关系权利主体的权利和义务所指向的对象，一般分为物、给付行为、智力成果、人身利益和权利。很显然，森林作为法律关系的客体应该属于〃物”。按照《物权法》对〃物”的划分，森林应属于不动产。2.2在权利主体上具有广泛性权利主体即法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。森林作为法律关系权利主体的权利和义务所指向的对象，其权利主体的范围涵盖了当前我国法律关系的各类主体。一是国家和集体可以成为森林的权利主体。《森林法》第三条确认了国家和集体可以成为森林所有权的主体，对森林享有最完整的权利。二是自然人、法人或者其他组织可以成为森林的权利主体。《森林法实施条例》第四条在对森林、林木和林地使用权登记管理做出规定的同时，也在法律上确认了自然人、法人或者其他组织对森林、林木和林地依法享有使用权，能够成为森林、林木和林地使用权的权利主体。2.3在权利内容上具有丰富性根据《宪法》《森林法》《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，以森林为客体的权利类型有所有权、使用权和承包经营权。根据2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，承包经营权将进一步细化分为承包权和经营权。在权利内容上，所有权体现了主体对森林的占有、使用、收益和处分的权利，使用权体现了主体对森林的占有、使用、收益的权利；承包权体现了主体对森林的占有、使用、收益和一定处分的权利，经营权体现了主体对森林的占有、使用和收益的权利。由此可见，以森林为客体的权利涵盖了占有、使用、收益和处分的各项权能，在内容上极具丰富性。2.4在权利性质上具有复杂性无论对划分依据有多大争论，公权和私权作为2大基本权利范畴不管在实践中还是在理论上还是得到普遍认可的，成为对权利性质的重要分类。以森林为客体的权利在属于公权还是私权方面表现出了极大的复杂性，主要是森林所有权。《物权法》作为私法，是创设私权的基本法律，在第四十八条确认了森林国家所有权的私权性质。同时《宪法》作为公法，其核心在于通过法的形式来限制国家权力保障人权，体现了主权需要和公共利益，其第九条确认了森林国家所有权的公权性质。由此可见，森林国家所有权的法律性质具有双重性即私权性和公权性，这就需要我们在界定森林国家所有权法律性质时，不能单纯做出属于私权或者公权的结论，要放在具体的法律或者法律关系中进行判断。2.5在权利行使上具有约束性以森林为客体的权利在行使时，不仅受到通常情况下各种权利行使应受到的限制如权利不得滥用，还受到自己特有的权利行使约束。《森林法实施条例》第二十八条和第二十九条既是法律对森林采伐管理的要求，也是法律对权利主体行使权利的限制，正是在这个意义上，部分学者将林木采伐权作为森林所有权和使用权的重要权能和体现视为不完全物权，称为准物权或者限制物权、特别法上的物权，再次说明了以森林为客体的权利性质的复杂性。法律调整是国家根据自己的价值评断，以法的形式对人的行为和社会关系进行规范，以期建立理想的社会生活秩序的活动。宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章和国际条约，构成了我国调整森林法的渊源，它们既包括公法，也包括私法；既包括民事法律规范、刑事法律规范，也包括行政法律规范、国际法规范；既包括社会规范，也包括技术规范；既包括授权性规范、义务性规范，也包括禁止性规范，形成了较为完善的体系，对保护和发展森林资源发挥了重要作用，也为进一步研究森林法律问题提供了现实参考。3.1宪法我国《宪法》第九条规定：〃矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”3.2法律对围绕森林发生的社会关系进行规范调整的专门法律除《森林法》夕卜，还有《物权法》《刑法》等基本法律和《土地管理法》《农村土地承包法》等普通法律。这些法律都对围绕森林发生的社会关系进行了规定，体现了森林在国家经济社会生活中的重要地位。3.3行政法规《森林法实施条例》作为对《森林法》内容具体化的主要形式，对《森林法》的多项内容进行了解释说明，使《森林法》的规定更具操作性和执行力，在现实的法律调整中适用范围更加广泛。3.4地方性法规地方性法规是地方国家权力机关根据本行政区域的具体情况和实际需要，依法制定的在本行政区域内具有法的效力的规范性文件。3.5规章规章包括部门规章和地方政府规章。部门规章是国务院组成部门及直属机构在职权范围内制定的规范性文件，如国家林业局制定发布的《林木和林地权属登记管理办法》《林木林地权属争议处理办法》。地方政府规章是省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府依照法定程序制定的规范性文件。3.6国际条约国际条约是指我国同外国缔结的双边、多边协议和其他具有条约协定性质的文件，如《联合国气候变化框架公约》。随着经济社会的发展和林业建设实践的推进，森林法律调整的形势和环境发生了很大变化，有关森林的部分法律法规已经不能适应社会物质生活条件的变化，亟需修改完善。目前，我国正在进行《森林法》的修改工作，并在2016年公布了修改征求意见稿。笔者以《森林法》修改为例，对修改完善森林法律法规提出以下建议。4.1明确思路理念修改完善森林法律法规，不仅是对法律法规条文本身的调整，更是对林业建设中社会关系的调整，要特别慎重，首先在思路和理念上要有明确的方向。任何一部好的法律法规都应较为充分地体现社会物质生活条件发展的现实，都应回应经济社会发展的关切，都应与政策、道德等其他社会规范较好地统一，都应与相关的其他法律法规有效衔接。在《森林法》修改中，要明确修改的因由和目标、修改前后立法目的有什么转变、法律本身的定位有什么变化等。要将近20年保护和发展森林资源的最新实践成果与林业建设的发展战略、主要目标和指导思想以适当的方式体现在条文中，要对森林资源保护和发展中的重大现实问题做出法律说明，要与近年来新颁布和修订的诸如《物权法》《侵权责任法》《土地管理法》《刑法》《行政处罚法》等法律有关森林的内容相协调相补充，如时效、数量条件等。同时，《森林法》是调整森林最为重要的法律，事关森林资源保护和发展的重大问题均应体现；但也要注意《森林法》不是林业法，因此与森林关联度不大，不宜由法律调整或者可由其他法律法规调整的内容不应出现或者过多地出现，不应将《森林法》变成林业法，将林业涉及的内容网罗其中，这是修改《森林法》要特别注意的。4.2梳理有关法律规范和文件1） 政策。在推进森林资源保护和发展过程中，从中央到地方，从国家综合部门到林业行政主管部门，制定和发布了诸多政策措施，确立了多项森林资源保护和发展的好机制好做法，在实践中发挥了重大的积极作用，这些机制和做法应该成为完善《森林法》的重要内容。2） 规章。林业部门和地方政府在自己的职权范围内发布的规章，国务院林业行政主管部门关于地方森林资源保护和发展有关问题的答复意见，在保护和发展森林资源中具有重要的价值，很多成为保护和发展森林资源的重要遵循，应将其中具有共性、代表性和可操作性的内容纳入《森林法》中。3） 法规。对《森林法实施条例》中的内容进行甄别，确定哪些内容应该在《森林法》中予以规定，如森林的概念等；哪些内容应该保留在《森林法实施条例》中，并予以增减和完善；哪些内容留待部门规章规定或交由地方来自行决定。4） 法律。对与森林资源保护和发展相关的法律进行全面梳理，一方面，按照“新法优于旧法”的原则，参照新近颁布实施的法律对《森林法》的条文表述、概念定义等进行修改；另一方面，对相关法律之间存在的矛盾进行整理，为今后修法做准备。4.3借鉴最新成果自《森林法》修订以来，法学理论和立法技术都发生了很大变化。这就要求再次修改《森林法》时，要充分借鉴最新林学、法学等方面的理论成果，广泛采纳先进的立法技术，使《森林法》不仅成为新时期推进森林资源保护和发展最为重要的法律，也要成为最具先进性的立法范本。同时，要认真吸纳世界各国和国际组织关于森林资源保护和发展的最新实践成果，使《森林法》的规定具有更好的开放性，以树立我国良好形象，便利开展国际交流合作。4.