公共组织变革的动因及趋势

摘要：马克斯•韦伯提出的官僚制组织理论奠定了现代组织理论的基础，后来逐渐形成了传统的公共组织形式，理性官僚制得到广泛采用。随着社会经济的发展，官僚制理论受到各方面的批评和挑战，而从组织特征及其内部作用变化方面，为了适应知识经济的挑战，学习型组织将是组织发展的方向。关键词：组织理论；公共组织；变革；学习型组织中图分类号：f062.6文献标志码：a文章编号：1673-291x（2014）02-0250-03一、组织理论与公共组织自20世纪初起，组织理论层出不穷，以时间为序，主要有古典组织理论、新古典组织理论、现代组织理论。（一）古典组织理论古典组织理论起源于20世初，其代表人物为泰勒。泰勒通提出的“工作定额原理”、“标准化原理”、“计件工资制”等思想，开创了科学管理的新时代。随后，行政管理理论代表人物法约尔提出管理五大功能和著名的“法约尔跳板”，组织的上层从繁琐的事务中解脱而可以集中精力解决重大问题，提高了行政管理效率。马克斯.韦伯提出了理想的“行政组织理论”，第一次较系统地论述了官僚制的特征，指出官僚制适用于各种环境，是传统的公共行政学的基石之一。所以，古典组织理论从制度规范的角度研究了行政组织。它的特点在于是基于经济人假设，认为推动人的积极性的是严格管理、金钱、严厉监督、强制性服从等外部条件。而且该理论侧重于用一种封闭的模式对组织的内部进行静态研究，忽视了对组织动态变化和组织社会需求等的了解。（二）新古典行政组织理论该理论经历了一个从人际关系到人类行为的科学过程。梅奥的霍桑实验证明了工人的社会属性。从此，学者开始把研究目光从对组织本身转向组织中的人。他们认为必须重视成员动机、效率研究，主张建立一个和谐有效的组织。后来马斯洛提出“需要层次理论”，认为需求只有从低层次到高层次依次满足，人的满足程度会直接影响到组织效率及目标的实现。在此基础上，麦格雷戈提出“x、y”人性假设，认为激励人应从工作本身出发，提倡“工作丰富化”。与古典组织理论相比，新古典理论更加重视从人际关系、工作满足、生活质量、组织的激励措施等社会心理因素入手，研究人的因素和行为对组织及效率的影响，组织只有给予人们自我实现或满足高层次需要的机会，才能取得更高的效率。（三）现代组织理论西蒙开创了决策的研究。他认为，“如果把所有因素考虑进去，决策就是行政的中心。”管理就是决策。组织是作为决策者的个人所组成的系统，成立组织是为了提高人的理性，规范人的行为使其更接近抽象的理性，进而做出合理决策。巴纳德认为，行政组织是一个有机的开放性系统，是受社会、经济、文化等环境影响并与之相互作用，从而保持组织功能与社会环境动态平衡的生态系统。在系统理论的基础上产生了权变理论，它主要研究组织结构及各种组织特性与组织的技术条件环境因素的变量关系，认为组织权变关系依据环境自变系数和管理因变数之间的函数关系确定，不能用单一的组织结构模式解决所有的组织设计问题。近来西方公共组织理论的趋势是把经济学引入行政组织的研究中，运用经济学理论分析公共组织即政府的行为。（四）公共组织与组织理论陈振明关于公共组织的定义是：狭义的公共组织就是指国家机关组织［1］。公共组织有如下特点：公共性，以谋求公共利益、为公众服务为出发点，政治家理应反映公众对政府的要求和期望；政治性，虽然组织形式上是以全社会利益为代表，进行社会管理活动，但统治阶层或集团的意志会曲折地渗透其中；绩效考核困难，公共利益大多是抽象模糊的，公共目标是多元的，社会和公众对公共组织的角色期待也不同，对公共组织的绩效理应公民评价，且有制度保障；低效率，公共产品有排它性，缺乏竞争对手，而且资金充足、无须考虑成本，所以很难分析投入与产出之比。由此公共组织失去了创新公共品品种和供给方式以及持续改进的公共品质量和效率的动力。二、动因——来自现代社会的挑战官僚制理论的经济人假设和追求效率的特征一度适应并促进了工业文明。但是随着社会经济的发展，官僚制的弊端也逐渐显现。（一）人格与效率上述各种理论都是在一定的人格假设之上提出的，目标是追求效率提高或利益最大化。关于假设，古典理论家认为最有效的组织是最令人满意的组织，但这必须基于完全理性的人与最优结构组织的结合。显然，这两个假设的可实现性有待探讨。关于制度，传统的官僚制基于过程而非结果，工人只需对简单的刺激做出反应，难以承担起做出决策的责任，难以适应现代社会迅速变革的需要。关于产品，公共服务产品占有垄断地位，没有质量、效率可言，更没让消费者选择的自由。科层制下政治家基于自身利益，会采取一些短期行为，造成赤字财政、国债膨胀等现象，严格的科层制组织中还会出现“彼得现象”，导致不可避免的堕入低效率陷阱。但实际上，行政价值观应该服从和服务于公认的社会基本价值，如自由、正义、秩序、公平、民主等。这些有广泛基础的价值理念理应优先于传统行政理论所强调的效率价值。科层制强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工使政府功能衰退，缺乏统筹的有机统一，导致政府陷入重叠交叉、臃肿庞大、官僚主义严重分割的境地。最后，在传统的科层组织中，信息由最高层管理者掌握，命令是自上而下，下级对上级绝对服从。但是在信息化时代，公众获得信息速度也很快，脑力劳动者数量和质量在上升，人的主观能动精神和自我意识增强，对命令、指挥不满的现象增多。（二）科技与全球化科学技术革新对组织理论及其实践也产生了巨大的影响。原有的与工业社会相适应的一套管理思路、方式变得不合时宜。随社会发展，公共组织开始面临诸多问题，特别是经济问题（如通货膨胀、财政赤字等）。随着信息技术高速发展，公众获取信息的渠道增多，使政府黑箱操作受到谴责。同时，政府如何回应并以什么态度面对科学技术的发展变成为问题，旧的权利平衡被打破。所以，公共组织开始面临一些新的变化：如全球化淡化了地区和行政区域，形成一种新意义上的以利益为纽带的距离概念，并出现了一种类似于网络结构的组织模式，从而改变了行政机构的决策方式。这对公共行政形成冲击：一是在全球化背景下政府价值观取向更为复杂，须在效率、公平、国家主权乃至全球公共利益等相互冲突的目标体系中寻找更优的平衡；二是全球化背景下个人对国家政府的依赖减弱，而因绩效低下、腐败机会滋长使政府面临合法性危机［2］。 （三）民主的需求民主是人类的政治理想，也是制度安排、公共组织运行的基本原则。洛克认为，政府权利确立、应用，甚至更换都需要经公众同意。卢梭提出“人民主权”，即人民订立契约，建立国家，是国家的主人，有权选举公职人员，拥有对政府的监督、参与权。由洛克、卢梭等人提出的以人民主权和代议制理论为核心，形成近代民主理论。此后，又有精英民主理论、新自由主义、新官僚主义等民主理论。民主政治的核心在于尊重人民主权和意愿，实现社会正义、公平，反对滥用权利和行政无能。民主思想强调政府代表公众利益的职能地位，强调公众参与，强调政府信息和公共政策的公开性，反对组织自利、代表党派利益、反对专业主义等［3］。但是科层文官却非经选举任用，他们只对科层负责，不能受到被代理人即公众的监督和控制，在科层理论下建立起来的官僚组织是职业化的。由于信息不对称，公众明显处于弱势，与行政民主的价值取向相背离。公众的自主和独立意识、民主需求增强，要求政治、经济、文化和其他社会生活有更大的自由，对采用传统管理方式的政府形成了挑战。三、趋势——学习型组织随着技术经济、信息革命快速发展，组织面临的不再是一个一成不变、封闭的环境，而是一个日新月异的动态环境。只有进行组织变革，才能使组织适应新环境，并获得持续性的生存与发展。提高组织的适应能力，有赖于组织整体能力和素质的提高，有赖于组织内部所有成员全身心地投入并且不断学习。于是，学习型组织应运而生。学习型组织是由管理大师彼得•圣吉在《第五项修炼》提出的。学习型组织认为，组织成员、工作团体、整个组织都要学习；学习是一种持续性、战略性运用过程，并与工作结合；学习的结果是知识、信念及行为的改变，并可强化组织创新与成长的能力。学习型组织的特征在于其开放性、分权、信息共享、鼓励创新等。它充分体现了知识经济时代对组织管理模式变化的要求，体现了组织对学习的重视。构建一个有弹性的、开放性、创新性的更能适应快速环境变化的学习型组织成为一种发展趋势。特别是被以营利为目的的非公共组织所青睐。但随着公共组织面临的挑战，学习型组织对各个组织的发展有重要的借鉴意义。（一）主动学习，增强适应能力学习型组织提倡：一是“终身学习”，即要形成组织良好的学习气氛。二是“全员学习”，即组织的决策层、管理层、操作层都要全心投入学习，尤其是经营管理决策层，是决定组织发展方向和命运的重要阶层，更需要学习。三是“全过程学习”，即学习必须贯彻于组织系统运行的整个过程之中。四是“团体学习”，即不但重视个人学习和个人智力的开发，更强调组织成员的合作学习和群体智力的开发［4］。学习型组织通过保持全员学习的能力，使新知识和信息内化为自己的行为方式，使组织时刻保持进步的根源，即充分的信息和不断更新的知识，从而提升组织克服困难和成长的能力，使之保持持续发展的态势。之前的理论都承认人是有限理性的，而学习型组织提出“系统思考”，这能使组织的理性最大化，符合组织成立的初衷。学习型组织在公共组织中运用的结果成立了这样的公共组织：层次减少、组织咨询化、系统开放化的特征。这可以带来以下好处：第一，精简人员机构，节约成本；减少内部沟通时间，减少信息传递失真，避免信息不对称。第二，形成部门相互协调的机制，有助于加强合作满足知识在组织内部流动的需要。第三，减少权利距离、增加组织的亲和力。第四，减少固定僵化、形式主义开放化有助于监督，确保公民的参与权、知情权，确保公民社会的建立，而监督又一定程度上促进了科学民主决策的实现。第五，学习可以使组织对信息保持高度敏感，提高组织沟通能力和管理效率。（二）以人为本，促进人的全面发展彼得.圣吉认为，学习型组织是一种更适合人性的组织模式，学习型组织理论把知识纳入了管理的范畴，包括存在与组织内外的各种技术、技巧、管理经验等。另外，他提出了“学习型的人”的人性假设，认为学习是人的天性，所有人都能不断地进行系统思考、不断自我超越、不断改善心智模式并能积极参与组织学习以及在共同愿景下努力发展；组织中的每一个人、每一群人对组织都有价值［5］。从而，人成为组织中最重要的资源。彼得•圣吉认为，既然人是渴望学习、有能力学习的个体，那么组织中的人是可以被授权的。对此，根据现代管理学思想，应加快组织结构扁平化、组织交流信息化、组织系统开放化的进程，对员工授权、让员工参与管理，使员工与领导者变成合作关系。在这样的组织里面，个人能够真正自我实现，优秀的人才为公共组织所吸引、留住和使用，创造出更多的价值。这种人性假设对传统公共组织中出现的弊端和问题产生很好的抑制作用。（三）融于环境，和社会和谐发展传统的组织理论要么重视组织内部层级，忽视环境的存在。要么把环境夸大为完全不确定因素，组织只能够消极被动的适应。公共组织与公众彼此之间缺乏信任。而学习型组织理论把组织与环境视为一个有机的整体。首先，学习型组织理论认识到环境是复杂多变的，并应该承认这种不确定性并积极地面对。组织的系统环境即社会、政治、经济、文化、顾客、供应商、竞争对手、员工等不仅是管理组织系统的管理对象，而且也在无时无刻地影响着管理组织系统。因为这些因素是瞬息万变的，所以在一个高度不确定的环境里，公共组织只有不断强化学习，才能适应环境，而且能对其进行预测，很好地回应顾客、公民的要求，增加其存在的合理性。由于公共组织系统与环境是相互制约、相互促进的。学习型组织的产生和发展建立于组织要素与外部环境要素互动的基础之上，组织如何进行学习和学习什么则体现了一定阶段社会变化发展的新趋势。所以，学习型组织倾向于一个“能够有意识、系统和持续地通过不断