一案两制应急管理体制、机制与法制

一案两制应急管理体制、机制与法制

一、国外应急管理的实践及其启示作为一项系统工程，应急管理包含在系统、机制、法律、计划等方面，因此理论和实践部门往往无法分析和完成。由于我国应急管理体系建设刚刚起步,实践经验和理论积累都比较有限;同时,受体制、文化和环境等因素的制约,国外的成果和经验很难直接应用于我国应急管理实践。当前,不论理论界还是实务部门,对一些相关的基本概念和问题还存在模糊甚至分歧之处。在以往的研究和讨论中,有官员和学者把我国应急管理体系建设的核心归结为“一案三制”,“一案”指应急预案,“三制”分别指应急管理体制、机制和法制。1但是,应急管理体制、机制和法制等概念的内涵和外延分别是什么?它们之间存在哪些区别和联系?应急管理体系建设应当遵循哪些基本原则?由于对上述概念的属性特点、地位作用及其相互关系等认识模糊甚至存在分歧,致使在研究和实践中往往混为一谈,在很多场合被不予区分地替换使用,给我国应急管理体系建设理论研究和实务操作都带来很大困难。在我国应急管理建设实践经验和学术界前期研究的基础上,本文对上述问题进行了详细的探讨,并采取理论与实践相结合的方式予以解答。二、应急管理体制的定义应急管理体系涉及看似错综复杂相互交织的多个方面,但其核心要素主要包括应急预案和应急管理体制、机制、法制四个要素,合称“一案三制”。在基本概念的界定上,目前理论界和实务部门大都是自说自话,尚未形成较为一致的定义。尤其是对应急管理体制、机制和法制这三个关键概念,研究者和实务部门或回避对其进行界定,或采用模棱两可的说法含糊其辞,或一“制”各表三者混为一谈,从而导致了对该问题的认识混乱,不利于应急管理研究的深化和相关领域的学术交流。这一现象既说明了上述概念自身及相互关系的复杂性,也突显了明确区分和界定上述不同概念的基本含义、属性及其相互联系的重要性和紧迫性。(一)成立相关机构,完善相关管理体制体制有时也称为“领导体制”、“组织体制”。应急管理体制(或称应急体制)也可称为行政应急管理体制,是行政管理管理体制的重要组成部分。通常是指应急管理机构的组织形式,也就是综合性应急管理机构、各专项应急管理机构以及各地区、各部门的应急管理机构各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统,包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构以及日常办事机构等不同层次。2应急管理体制决定了应急管理体系的静态结构,规定了应急管理体系的潜在功能。目前,世界各国大都设立了统一领导应对突发事件的专门工作机构,负责突发事件防范处置的综合协调。其中,主要包括两种应急管理体制模式:一是单部门型,如俄罗斯1994年设置紧急情况部(全名为“俄联邦民防、紧急情况与消除自然灾害后果部”),美国1979年成立联邦应急管理署(FEMA,2003年并入新成立的国土安全部),法、德、印度等国成立内政部,瑞士成立民防局。二是综合协调型,如英国在内阁办公室成立国内紧急状态秘书处;日本设有常设性和临时性应急管理机构——常设性机构有安全保障会议、中央防灾会议、内阁应急事务和危机管理专门机构,在内阁增加安全保障会议的职能,在总理府新设相当于副部长级的风险管理总监和内阁风险管理中心,同时,针对各种原因产生的紧急事态一般都规定了建立相应的临时性应急管理机构。3我国传统的应急管理体制是一种建立在政治动员基础上的平战转换和部门分割型体制,存在临时性、模糊性、协调不畅等问题。由于责权利界定不清,我国应急管理长期缺乏综合性协调机构,多龙治水、上下不畅,不同地区和部门在信息、资源、人力调动上不能共享、难以有效整合,这不仅导致各种设备和人力资源重复投入或大量闲置,也使得在突发事件发生时各地区、各部门职责不明,甚至互相推诿,最终致使丧失最佳抢险救灾时机。在后SARS时期,《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》提出,要“健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制,落实党委领导下的行政领导责任制,加强应急管理机构和应急救援队伍建设”。4《突发事件应对法》第一章第四条明确规定,“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。2006年,国务院办公厅设置了国务院应急管理办公室(国务院总值班室),承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作,履行值守应急、信息汇总和综合协调职能,发挥运转枢纽作用。此外,我国把突发事件分成四类,并规定了相应的牵头部门:自然灾害主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理,事故灾难由国家安全生产监督管理总局等牵头管理,突发公共卫生事件由卫生部牵头管理,社会安全事件由公安部牵头负责,最后由国务院办公厅总协调。各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构,如国家成立了安全生产应急救援指挥中心,防汛抗旱、安全生产、减灾、抗震、海上搜救等专业指挥机构也进一步完善,外交部、铁道部、卫生部、民航总局、气象局等部门设立了专门的应急管理办事机构。31个省(区、市)和5个计划单列市相继成立了应急管理领导机构,组建或明确了办事机构。5各地区、各部门也纷纷设立专门的应急管理机构,如北京成立了北京市突发公共事件应急委员会,统一领导全市突发事件应对工作,下设办公室(应急指挥中心),作为日常办事机构。6在城市应急管理体制建设方面,南宁、北京、上海、广州、重庆等根据不同的需求状况和城市规模,建立集权、代理、授权、网络等不同模式的应急管理体制。7同时,针对不同类型、不同领域的突发事件,我国也分别建立了相应的应急管理体制。例如,在气象灾害方面,各级政府及有关部门根据气象灾害应急的要求,明确了管理机构。国家气象部门建立了应急管理办事机构,由专职人员承担值班任务,负责协调气象部门应急工作,并指导省级气象部门处置气象灾害及相关突发事件的气象保障工作。8在核安全领域,我国建立了国家、省市自治区和核电站三级管理体制。总的来看,我国目前正在建设的新型综合协调型应急管理体制,是以法治为基础的平战结合保障型体制,具有常态化、规范化和制度化等特征,有利于克服传统运动式和政治动员式应急管理体制所导致的初期反应慢、成本高等问题。9(二)应急管理机制建设应急管理机制可以界定为:突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援以及善后回复与重建等全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。从内涵看,应急管理机制是一组以相关法律、法规和部门规章等为基础的政府应急管理工作流程;从外在形式看,应急管理机制体现了政府应急管理的各项具体职能;从功能作用看,应急管理机制侧重在突发事件防范、处置和善后处理的整个过程中,各部门和单位如何通过科学地组织和协调各方面的资源和能力,以更好地防范与应对突发事件。总的来看,应急管理机制以应急管理全过程为主线,涵盖事前、事发、事中和事后各个时间段,包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、善后恢复与重建等多个环节。2006年7月,《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》指出,要“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”。应急管理机制建设的目的,是实现从突发事件预防、处置到善后的全过程规范化流程管理。根据国家《突发事件应对法》的相关规定,结合应急管理工作流程,可把我国应急管理机制分成如下九大部分:一是预防与应急准备机制:通过预案编制管理、宣传教育、培训演练、应急能力和脆弱性评估等,做好各项基础性、常态性的管理工作,从更基础的层面改善应急管理。二是监测与预警机制:通过危险源监控、风险排查和重大风险隐患治理,尽早发现导致产生突发事件苗头的信息并及时预警,减少事件产生的概率及其可能造成的损失。三是信息报告与通报机制:按照信息先行的要求,建立统一的突发事件信息系统,有效整合现有的信息资源,拓宽信息报送渠道,规范信息传递方式,做好信息备份,实现上下左右互联互通和信息的及时交流。四是应急指挥协调机制:通过信息搜集、专家咨询来制定与选择方案,实现科学果断、综合协调、经济高效的应急决策和处置。五是信息发布与舆论引导机制:在第一时间通过主动、及时、准确地向公众发布警告以及有关突发事件和应急管理方面的信息,宣传避免、减轻危害的常识,提高主动引导和把握舆论的能力,增强信息透明度,把握舆论主动权。六是社会动员机制:在日常和紧急情况下,动员社会力量进行自救、互救或参与政府应急管理行动,在应急处置过程中对民众善意疏导、正确激励、有序组织,提高全社会的安全意识和应急技能。七是善后恢复与重建机制:积极稳妥地开展生产自救,做好善后处置工作,把损失降到最低,让受灾地区和民众尽快恢复正常的生产、生活和工作秩序,实现常态管理与非常态管理的有机转换。八是调查评估和学习机制:遵循公平、公开、公正的原则,引入第三方评估机制,开展应急管理过程、灾后损失和需求等方面的评估,以查找、发现工作中的问题和薄弱环节,提出防范和改进措施,不断完善应急管理工作。九是应急保障机制:建立人财物等资源清单,明确资源的征用、调用、发放、跟踪等程序,规范管理应急资源在常态和非常态下的分类与分布、生产和储备、监控与储备预警、运输与配送等,实现对应急资源供给和需求的综合协调和与优化配置。(三)法制及动态的概念法制一般分为广义与狭义两种。广义的法制是静态和动态的有机统一。从静态来看,法制是指法律和制度的总称,包括法律规范,法律组织,法律设施等。从动态来看,法制是指各种法律活动的总称,包括法的制定、实施、监督等。狭义的法制是指建立在民主制度基础上的法律制度和普遍手法,严格依法办事的原则。1.应急管理法制狭义的应急管理法制指应急管理法律、法规和规章,即在突发事件引起的公共紧急情况下处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间各种社会关系的法律规范和原则的总和,其核心和主干是宪法中的紧急条款和统一的突发事件应对法或紧急状态法。10应急管理法律法规是一个国家在非常规状态下实行法治的基础,是一个国家应急管理的依据,也是一个国家法律体系和法律学科体系的重要组成部分。在现代法治国家,为防止重大突发事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控,需要运用行政紧急权力和实施系统配套的紧急法律规范来调整公共紧急情况下的各种社会关系,有效控制和消除突发事件造成的危害,恢复正常的生产、生活秩序和法律秩序,维护社会公共利益和公民合法权益。实际上,为有效应对各种突发事件,世界各国在应急管理中首先开展的工作就是制定相关的法律,统一规定政府在应急管理中的职权和职责,确定依法对抗紧急状态和危机情境的法治原则,如美国、英国、俄罗斯、土耳其、加拿大等国就制定了应对各种公共紧急状态的统一的《紧急状态法》。11与常规状态下的法律运作机制相比,应急管理法制具有权力优先性、紧急处置性、程序特殊性、社会配合性、救济有限性等特点。狭义的应急管理法制包括国家发布的与应急管理活动相关的各项法律、法规、规章。法制的优越性之一在于形成统一的行动,其主要目的是防止各自为政及保障令行禁止。在紧急状态下,政府的权力和措施将突破平常法制框架,超越平时法治要求,甚至暂停某些法律乃至某些宪法条款的执行或效力。非常法制实际上是一种预备法制,其建设应当成为民主法制建设的重要组成部分,《突发事件应对法》应成为宪政制度的重要内容。12制定应急管理法律法规的目的,是明确紧急状态下的特殊行政程序的规范,对紧急状态下行政越权和滥用权力进行监督并对权利救济做出具体规定,从而使应急管理逐步实现常态化、规范化和制度化,并注意通过对实践的总结,促进法律、法规和规章的不断完善。长期以来,我国应急管理法制存在的主要问题是部门立法过多,统一法规欠缺,致使应急管理法制部门色彩浓厚。不过,该问题在2003年SARS危机结束之后得到政府部门的高度重视。2003年,国务院法制办开始起草《中华人民共和国突发事件应对法》(时称《紧急状态法》);2007年8月30日,十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《中华人民共和国突发事件应对法》,该法自2007年11月1日起施行。132.建立应急管理组织制度的点广义的应急管理法制还包括各种具体制度。应急管理制度建设内容十分丰富,包括日常工作制度、会议制度、民主决策制度、学习制度、廉政监督制度等等。规范化的制度一般包括三个部分:一是条件,即规定本制度的适用范围;二是规则,即规定应该做什么,应该怎样做,禁止做什么,禁止怎样做;三是制裁,即规定违反本制度必须承担的责任和后果。制度建设需要注意的是:一是与国家的相关法律法规相适应,在制度中明确组织机构和人员的权限。应急管理组织所制定的制度,不能和相关的法律法规相抵触。二是制度设置要注意符合本单位本部门的实际,具有可操作性,避免“墙壁上的制度”现象。三是各项制度的制定应发扬民主,鼓励组织成员积极参与讨论制定。四是制度面前人人平等,追究不遵守制度的行为,保证制度的落实,发挥制度的积极作用。(四)施备、物资、救援行动以及指挥与协调等预案做出具体安排应急预案即预先制定的紧急行动方案,指根据国家和地方的法律、法规和各项规章制度,综合本部门、本单位的历史经验、实践积累和当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况,针对各种突发事件而事先制订的一套能切实迅速、有效、有序解决突发事件的行动计划或方案,从而使政府应急管理工作更为程序化、制度化,做到有法可依、有据可查。应急预案要求在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上,对应急管理机构与职责、人员、技术、装备、设施(备)、物资、救援行动及其指挥与协调等预先做出具体安排,用以明确事前、事发、事中、事后各个进程中,谁来做、怎样做、何时做以及相应的资源和策略等。14简言之,应急预案是针对可能发生的突发事件,为迅速、有效、有序地开展应急行动,政府组织管理、指挥协调应急资源和应急行动的整体计划和程序规范。15应急预案的主要功能是以确定性应对不确定性,针对最坏的情况做最好的打算,化不确定性的突发事件为确定性的常规事件,转应急管理为常规管理。16一般说来,一个完善的预案体系应包括预案制定管理、预案评估管理、基于预案的辅助决策技术等,同时预案的制订应该具有针对性、可行性、及时性和全面性等特点。根据责任主体的不同,我国的应急预案体系包括国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及针对大型聚会/活动的预案等六个层次。其中,国家总体应急预案是国家应急管理的行动纲要,也是全国应急预案体系的总纲,为各地区各部门的预案提供了行动准则和基本思路。目前已完成的国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案,基本覆盖了经常发生的突发事件的主要方面。此外,目前各省(区、市)也完成了省级总体应急预案编制工作,许多市、区(县)也纷纷制定了应急预案。2006年1月8日,国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》,随后陆续发布了事故灾难类、自然灾害类、突发公共卫生事件类等专项应急预案。按照2006年7月《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》所提出的要求,在“十一五”期间,我国将建成覆盖各地区、各行业、各单位的“横向到边、纵向到底”的应急预案体系。三、构建应急管理体系的核心要素通过上述对应急预案和应急管理体制、机制和法制等概念的阐述不难发现,“一案三制”是基于四个维度的综合体系,它们具有不同的内涵属性和功能特征。其中,体制是基础,机制是关键,法制是保障,预案是前提,它们共同构成了应急管理体系不可分割的核心要素。作为应急管理体系的四个子系统,“一案三制”共同作用于应急管理的各个层面。(一)应急管理体系建设的关键是规范管理完备的应急管理体系应包含主体、方法、制度、前提等四个要素。好的应急管理体系,首先要有实现既定目标的主体,这个主体可以是组织也可以是个人。组织目标以及各项制度任何最终都需要靠组织及其成员来制定、管理和实施。若组织没有专门部门或专人负责,各部门互相推诿,则组织目标只是挂在墙上摆样子,落实不到位。其次,要有有效的方法和流程来开展工作,实现各种政策、目标等。有效的方法来源于实践,并经过归纳、总结、提高,使机制起到指导、规范日常工作的作用。第三,要有法律规范和制度保障,确保执行到位。应急管理是不确定性条件下的行为,因此在日常做好规范和程序非常重要。没有制度保障的工作方法,即使再有效也可能因为个人的偏好而被废弃。第四,要科学制定预案并结合预案进行培训演练,提高实际操作水平。应急管理体系必须在模拟场景中经过多次实践检验,才能不断提高其作用和功效。由此可见,“一案三制”四个要素有机互动,共同促进应急管理良性运作、持续发展。总之,最理想的状态是政府在这四方面不仅面面俱到,而且和谐一致。(二)机制与预案的概念“一案三制”共同构成应急管理体系不可分割的重要组成部分,四个核心要素之间相互作用、互为补充,共同构成一个复杂的人机系统。总的来看,体制是基础,机制是关键,法制是保障、预案是前提(表1)。体制属于宏观层次的战略决策,相当于人机系统中的“硬件”,具有先决性和基础性。体制以权力为核心,以组织结构为主要内容,解决的是应急管理的组织结构、权限划分和隶属关系问题。机制属于中观层次的战术决策,以运作为核心,以工作流程为主要内容,解决的是应急管理的动力和活力问题。机制相当于人机系统中的“软件”。通过软件的作用,机制能让体制按照既定的工作流程正常运转起来,从而发挥积极功效。法制属于规范层次,具有程序性,它以程序为核心,以法律保障和制度规范为主要内容,解决的是应急管理的依据和规范问题。法制类似人机系统中的各种强制性规范、程序以及对人和机器的使用、管理、运行的各项规定和指南(如对机器的安全、卫生、操作,对机器操作程序、人员综合素质、教育培训、奖惩等方面的指导性及约束性规定),好的制度应确保战略执行到位。最后,预案属于微观层次的实际执行,它以操作为主体,以演练为主要内容,解决的是如何化应急管理为常规管理的问题,主要是要通过模拟演练来提高应急管理实战水平。预案具有使能性,相当于人机系统中通过模拟实验得出的紧急应对方案,如对各种外部入侵响应的行动方案,主要是通过日常的模拟演练来不断加强系统应对真实场景的性能。从表现形态看,“一案三制”中部分是有形的,部分是无形的。具体而言,应急管理体制、法制和应急预案是具体的、有形的、显在的,体现为一系列组织机构、团体以及所制定的法律、政策、规则、章程、规定等等,具有清晰可见、真实完整、具体准确等特征。应急管理机制是应急管理各种要素相互作用构成的有机互动关系,具有模糊不清、抽象迷离、潜在无形等特征,体现为通过系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定功能和结果的诸多运行过程,具有模糊性、隐含性和难感知等特征。应急管理体制和机制对应急管理法制(包括法律法规和具体制度规范)和应急预案具有制约作用,同时,应急管理法制和应急预案建设又对应急管理体制和机制的巩固与发展起着积极的促进作用。四、坚持体制优先的价值取向“一案三制”是一个密不可分的有机整体,共同构成了应急管理体系的基本框架。在当前我国应急管理理论研究和实际工作中,部分机构和个人不加区分地混用上述概念,因而理清“一案三制”间的复杂关系对理论研究和实践操作具有重要意义。虽然“一案三制”是一个密不可分的系统整体,共同作用于应急管理体系建设的各个层面,但在特定时空条件下,它们仍然具有一定优先和层次关系。同时,“一案三制”也并非一成不变的,它们处在动态演进的变化过程中、具有动态发展的特征。因此,随着时代的发展和环境的变化,应急管理体制、机制、法制和应急预案