整体性治理下的政府改革一个制度分析框架

整体性治理下的政府改革一个制度分析框架

20世纪70年代中期，由于能源危机的影响，西方国家在官僚体制僵化、公共服务供给效率低下的基础上，先后实施了以“政府重建”为内容的新公共管理改革运动，以分权、营销和公民身份为工具。然而,新公共管理推进世界各国政府治理模式变革的同时也暴露出不少缺陷。在美国,以登哈特为代表的新公共服务将政府改革的天平偏向民主行政一端;在英国,对新公共管理的批评为整体性治理的出现推波助澜。作为一种新型的政府改革治理模式,整体性治理被视作“后新公共管理”的改革趋势,其价值在于对新公共管理理论批判和继承基础上架构起新的公共服务供给模式,以协调与整合为核心的治理方式为政府改革提供思路。本文阐述了整体性治理在西方国家的缘起与实践,在总结西方学者对整体性治理的研究成果基础上,分析政府改革的整体性治理策略,构建整体性治理的制度化分析框架,探讨其对我国政府改革的适应性和启示。一、综合管理的繁荣和西方政府改革的实践(一)整体性治理:21世纪政府改革的新视野“正如20世纪末新公共管理和‘再造政府’所带来的变革一样,整体性治理是21世纪政府改革最鲜明的特征,对它的探索现在可能已准备就绪。”11.题不断被强化在全球化、工业化、社会信息化、市场无界化等纷繁芜杂的动因影响下,环境保护、基础设施、医疗卫生等公共服务议题不断被强化。面对诸多危机事件如恐怖主义、自然灾害、大范围流行病(如禽流感、甲型H1N1流感)等跨越功能边界的公共事务,分工细密、层级分明、单一部门、单一职能的单个政府组织无法实现有效的治理,需要跨功能、跨组织的治理机构的联合行动,包括中央和地方政府、地方政府部门间、政府与私人组织、社会团体等联合实施整体战略。2.网络化逻辑的扩散20世纪60年代以来,信息技术变革呈几何级变化,网络技术的发明和普遍应用将人类带入没距离的时代。“信息时代的支配性功能与过程日益以网络组织起来。网络建构了我们社会的新社会形态,而网络化逻辑的扩散实质性地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果”。2信息技术要求从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合,在改变经济社会运作方式的同时,信息技术和网络的应用改变了政府的组织运作,使政府机构的扁平化程度不断提高,组织决策更为便利化、精确化和科学化,导致新公共管理的一些治理方式或被终止,或放弃,或改革。3.“国家、世界和世界的民主”的构成及表现第三条道路为重建和革新政府机构提供方向指导。第三条道路超越左和右的思维,其行动纲领是“构建新型的民主国家、积极的公民社会、民主的家庭、新型的混合经济、作为包容的平等、积极的福利政策、社会投资型国家、世界性的国家与世界性的民主”。3相对于新自由主义指导下“以自由、正义和公平等术语为代表的一些更广泛的人类价值问题正在失去它们作为评判标准的重要性,取而代之的是一种‘成本收益计算’和‘手段和目的的计算’”的新公共管理,4它主张超越传统的官僚体制和新公共管理模式,在政府管理上另辟蹊径,即在发挥新自由主义竞争机制与市场机制同时,提倡通过协调、整合的方式实现社会公平、正义等民主价值。4.“分权政府”的弱化新公共管理通过服务提供者的竞争过程提供多样性和高质量的公共服务,但组织间“在引入竞争机制的同时,却忽视了部门之间的合作与协调,造成碎片化的制度结构”,5削弱了政府处理综合性问题的能力。同时,“分权政府”容易造成组织间信息失真和沟通不畅,使地方利益主体为追求各自利益而加大离心力,难以保证政府以聚合力量服务公众。因此,需要借助信息技术的应用,构建一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构。(二)地方主导与部门主义受整体性治理理念的影响,针对新公共管理运动产生的部门主义极端扩张和中央政府“空心化”(hollowout)等实践问题,1997年英国工党执政后,利用合作政府的方式来解决社会和经济问题。1999年3月,布莱尔政府颁布《现代化政府白皮书》,在对前两年政府工作总结的基础上,以“协同型政府”(Joined-upGovernment)模式取代过去的“竞争性政府”模式。协同型政府既是对保守党过去变革的教训吸取,也是对当时部门主义扩张的一种回应,旨在“为了获得水平和垂直的协调性的思维模式与行动范式”。6通过建立跨组织的治理机构,打造一个更加注重结果导向、顾客导向、合作与有效的信息时代政府,这种政策取向与前届政府的政策主张形成鲜明对照。20世纪90年代中后期以来,以整体性治理为价值核心的整体政府改革已在世界范围兴起与发展,不同国家的整体政府改革目标被予以不同的名称。在澳大利亚和新西兰称为整体型政府(Whole-of-Government),加拿大命名为水平政府(HorizontalGovernment),美国则冠以协同政府(CollaborationGovernment)。二、整体性治理的概念整体性治理与协同型政府改革相互辉映,在协同型政府改革实践中不断寻找整体性治理的不同制度化策略,进而完善整体性治理的理论解释框架。伴随整体性治理的实践,不同学者从不同视角对整体性治理的解释框架予以理论上的分析。TomChristensen(2001)等从结构、文化和迷思三个角度对整体政府进行阐释。从结构的角度,整体政府被看作是有意识的组织设计或结构重构,目标是促进各政府组织更好地团结协作。从文化和制度视角来看,组织的演进过程是对内对外压力的双向适应过程,形成独特的、制度化的或非正式的规范和价值。从迷思的角度,从迷思、象征、时尚等方面来看待改革及其主要概念。7希克斯(2002)指出整体性治理就是在政策、规则、服务供给、监控等过程中实现整合,整体性治理体现于不同层级或同一层级内部,不同职能间,政府、私人部门与非政府间等三个维度中。基于目的和手段两个维度,他将每个维度分为相互冲突、相互一致、相互增强三个层次,形成碎片化政府、贵族式政府、渐进式政府、整体性政府、协同型政府五种政府管理形态。8TomLing(2002)从实用的类型学出发,将整体性治理的实践分为“内、外、上、下”四个维度。“内”指组织内部的合作,即新的组织结构形式;“外”指跨组织部门的新工作方式;“上”指对上承担责任,组织目标自上而下设定,即新的责任和激励机制;“下”指新的服务供给流程。9Pollit(2003)认为整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式,包括四个方面的目标,即消除政策间的矛盾和紧张以增加政策的效力;通过减少重复以更好地利用稀缺资源;增进某一政策领域中不同利益主体的协作;为公众提供更多的无缝隙服务。10澳大利亚管理和咨询委员会对各国合作政府改革实践与经验进行理论提升,从新的文化和哲学、新的工作方式、新的政策制定和服务提供方式、新的责任和激励四方面形成“整体政府”的最佳实践模型。11台湾学者彭锦鹏(2004)从管理理念、运作原则、组织形态等方面,在对整体性治理与传统官僚制和新公共管理归纳性比较基础上(如表1),阐释整体性治理的具体策略,即运用资讯科技而形成的线上治理模式、整合型政府组织和主动型文官体系。综观学界的研究成果,尽管论证视角各异,但整体性治理具备一个总体特征,即强调制度化的跨界合作。整体性治理的概念“并不是一组协调一致的理念和方法,最好把它看成是一个伞概念,是希望解决公共部门和公共服务中日益严重的碎片化问题以及加强协调的一系列相关措施”。7政府改革的整体性治理框架应该是一个复合体系,既包括组织结构的联合,也包括组织运行机制的整合;既有政府体制的改革,也有制度化或非制度化规范、文化和价值的形成。所以,整体性治理是政府再造过程的系统体现,包括政府的治理理念、组织结构、运行机制和服务方式四个方面的整体性策略。1.综合管理理念：责任和公共利益(1)整体主义原则希克斯在他的三本整体性治理的著作中,反复讨论了责任的重要性。整体性的责任感把有效性或项目责任提升到最高地位,确保诚实和效率责任不与这一目标相冲突,并通过用输出来界定需要有效完成的是什么来使诚实和效率责任服务于有效性和项目责任。12登力维认为,整体主义的改革旨在简化和变革政府机构与其客户间的关系,以公众的需要为基础。这一以需要为基础的整体性治理远远超出公众参与治理过程的传统范围,把重点放在确定一个真正以公民、服务、需要为基础的组织基础。13(2)公共服务的整体性运作整体性治理调和了工具理性与价值理性的关系,让政府职能回归公共服务。地方政府的运作应以公共服务功能为基础、以解决民生问题为核心,以公共服务结果为导向。整体性运作的中心目标就是“使政府的功能进行整合,以便有效地处理公众最关心的一些问题,而不是在部门和机构之间疲于奔命”。14通过强调制度化、经常化和有效的跨界合作以增进公共价值。2.整体性治理的组织结构需要部门之间的协作。根据治理层级的划分,进行有组织政府部门间和政府间整体的运作是整体性治理的基础结构。“彻底渗透着理性主义思想的结构规范和角色规范来促进组织有效地运转”的传统官僚制下,基于功能分工的组织运作准则是严格的命令和控制程序,刻板的工作限制和各类明文规定。这决定了传统组织无需与外界协商、合作的独立运作,以及不适宜处理超越组织界限的复杂问题的特点。新公共管理则通过组织个体之间的相互竞争来实现社会的总体利益。从行政形态的历史演进来看,在工业经济走向知识经济的背景下,应该构建强调弹性、扁平化、无缝隙的“后官僚制行政模式”。整体性治理的组织结构不再以特定功能为基础,而是以结果和目标进行组织设计和创新,需要在不取消部门专业化分工的前提下实行跨部门合作。整体性治理下的政府组织架构与形态包括治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合三个维度:首先不同层级或者同一层级上治理的整合,它包括地方政府、地方以及中央政府的代理机构、国际社会范围内全球治理网络的整合;其次治理功能的整合,它既有同一机构内不同功能上的整合,也有不同部门之间的整合;最后公私部门之间的整合,如政府部门、私人部门以及非营利性机构之间的合作。8总之,整体性治理的组织结构包括传统的自上而下的纵向层级结构与横向功能结构、以及横向功能结构之间协调发展。其组织设计或机构重组“既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病,提高对涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的复杂问题的应对能力,又要调整与社会、市场的横向关系,以政府为纽带,发挥其战略协作的作用,构建政府与市场、社会通力合作、运转协调的治理网络。”153.整体性治理的公众需求传统官僚制组织结构造成公共服务供给的分割流程,公众需要奔波于政府部门间提出服务诉求。不同于追求行政问题的解决,效率的提高、政府组织结构的严密、完整、功能的分化、服务的提供、稳定的文官体系的传统行政,整体性治理追求行政问题的预防,人们问题的完整、快速解决,效能的提高,合理的政府运作规划,结果导向的政府。16基于整体性治理在上述组织结构上的整合需求,政府的运作将以公众需求为核心,每个运行环节相互协调、步调一致,形成一个整体性的运转流程——不是各个环节的简单排序,而是围绕最终目标、体现整体效益的运行流程。在流程中“通过横向与纵向的协调,消除政策相互抵触的情况,使某一政策领域的不同相关利益主体,团结协作,为公众提供无缝隙的而非相互分离的服务。”104.加强各部门间的合作,形成协同合作的公共服务网络形态整体性治理强调应用联合、协调、整合的方法,借助先进的信息技术为公众提供无缝隙的公共服务。(1)联合的公共服务方法。“21世纪末期的众多事件已经清楚地证明,政府无法再独立运作下去了,协调合作是这个游戏的名词”。17整体性治理侧重于动员分散资源提供公共产品和服务。通过发展联合的知识和信息策略,增进公共服务中各供给主体间持续地进行知识和信息的交换与共享,形成协同的工作方式,为公众提供联合服务。18地方政府不再是地方公共服务的唯一提供者。需要打破政府垄断公共物品供给的局面,将部分公共服务职能让渡给企业、非政府组织,实现地方公共服务的“官民合作”网络形态。通过建立多元化的合作伙伴关系,吸引和调动各方力量参与地方公共服务的供给,满足公众多元化和个性化的需要。然而,不同于网络治理,整体性治理强调政府在合作组织中的主导作用,政府不仅要提供市场和社会的参与空间,确认公共服务供给主体的机构,还要进行过程管理和结果控制。(2)先进网络信息技术的应用。随着网络技术的发展和计算机技术的普及,政府部门间通过网络进行信息传递、共享和协同办公,既有利于政府超越部门界限达到信息共享、兼容和交换的目标,改变政府部门林立、条块分割、等级森严的结构关系,也能够避免传统行政所导致的腐败和不作为。同时,以网络为基础的整体政府的行政业务和程序将彻底透明化,政府部门通过网络为公众提供信息发布与互动、政务公开、网上办公等服务,民众可以方便、快捷、低成本地了解相关信息,获取政府提供的服务。三、与社会发展的反差使政府治理力量薄弱新中国成立60多年来,政府治理的最突出成就体现在全面构建了现代政府的治理体系,表现为行政组织结构体系不断优化,公共人力资源配置的日益功绩化,政府运作规范的制度化与法治化三个方面。(22)但是,诸如政府部门职能交叉、各自为政,政府治理的碎片化倾向严重,政府治理的结构与功能紊乱,政府、市场、社会之间的合作伙伴关系远未建立,政府缺位或越位等现象依然存在,繁琐的行政审批带来的服务效率低下,政府治理电子化、流程再造的绩效与社会实际需求之间反差强烈,公共服务供给的整体水平仍然低下等问题有待改进。虽然整体性治理的思想体系和实践模式均是西方政府再造的产物,其产生背景与我国行政改革的实践和制度背景有很大差别,但剔除政治体制等因素,仍可从以协调与整合为核心的整体性治理中总结出对于我国政府改革的普遍性启示。同时,“构建中国特色、中国风格、中国气派的本土化行政学理论已是迫在眉睫”,(23)整体性治理在中国的实践应该与中国本土实际相结合。1.完善政府改革的结构基础新公共管理主张摒弃官僚制,整体性治理则“必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线,并根据新兴的各种网络建立横向的行动线”。(24)横向部门间的整合仍然以传统官僚制等级为基础,需要增强中央力量以强化其对整合过程的控制,避免由地方分权产生“块块”竞争的无政府主义和中央控制不力。网络关系不能完全取代组织中权威原则的作用,整体性组织中的层级结构需要始终保持,所以,官僚制是整体性治理的结构基础。结合我国的现实背景,整体性治理应用于我国政府改革的前提是完善传统官僚制,进而在整体性治理指导下发展后官僚制。无论是加强还是超越官僚制,政府改革应在以下几方面有所突破:第一,理念层面上,政府需要借鉴官僚制的理性精神来塑造市场经济的秩序和规范,创造市场运行的良好社会环境,同时,确立法律制度的权威,使行政改革处于制度化和规范化的调节中。使理性精神、尊重法律的契约精神及成就取向的价值观深入人们的观念。第二,组织结构层面上,政府职能机构的设立需要按照官僚制的思路,明确划分政府部门和人员的职责权限,组织和管理严格依据规章和程序进行。第三,管理方式层面上,发挥官僚制的技术优势,形成尊重知识和人才的组织理念;保证各级管理岗位上有高素质的专门人才。2.资源上的利益冲突西方发达国家的行政体制改革“基于缜密而精细的资讯体系、组织体系和人事行政体系之上,同时,还要依赖一个可以持续而有力地进行政治参与监督和行政参与监督的主动积极的公民社会”。这在我国还具有相当的差距。公共服务提供中涉及到的利益整合问题是多元和复杂的。各级政府部门、非政府组织和私营企业等供给