中国古代的郡县制与分封制

中国古代的郡县制与分封制

中国古代社会的地方行政体制采取了两种形式：征收制度和征收制度。从西周开始实行的分封制,至秦统一中国后被郡县制取代。但在秦以后的历代王朝中,分封制又以与西周分封制不同的形式长期延续下来。与此相联系的关于分封制与郡县制的争论也经久不息,从秦汉到明清,成为一个众说纷纭、莫衷一是的永恒话题。本文拟就分封制与郡县制三次大的争论,谈谈这场争论的实质及其没有得出结论的原因。一、“以有侯王”为目的—秦统一后的“废封建”之争分封制与郡县制第一次大的争论发生在秦统一后。秦始皇二十六年(前221年),针对秦统一后建立什么样的地方行政体制问题,秦始皇让大臣们进行讨论。以丞相王绾为代表的大多数官僚认为:“诸侯初破,燕、齐、荆地远,不为置王,毋以填之。请立诸子,唯上幸许。”(《史记》,卷六,《秦始皇本纪》)廷尉李斯独驳众议,他说:“周文武所封子弟同姓甚众,然后属疏远,相攻击如仇雠,诸侯更相诛伐,周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统,皆为郡县,诸子功臣以公赋税重赏赐之,甚足易制。天下无异意,则安宁之术也。置诸侯不便。”(《史记》,卷六,《秦始皇本纪》)秦始皇不顾群臣的反对,坚决支持李斯的主张,他说:“天下共苦战斗不休,以有侯王。赖宗庙,天下初定,又复立国,是树兵也,而求其宁息,岂不难哉!廷尉议是。”(《史记》,卷六,《秦始皇本纪》)这次争论的结果是“分天下以为三十六郡”,在全国范围内用郡县制取代了分封制。分封制与郡县制都有存在的合理性。西周之所以实行分封制,是由当时的历史条件所决定的。周族是我国西北部的一个新兴民族,它联合许多方国灭商。为了巩固新建立的西周政权,不得不实行分封制。一方面承认当时邦国林立的现状,另一方面用分封同姓子弟、异姓姻亲的方法来屏卫周王室。分封制是把宗法血缘关系与政治关系紧密结合起来的政治体制。周初的大分封不仅从根本上解决了武王以来殷人复辟的问题,而且把最可靠和最有力量的亲属分封到最要害的地区,巩固了新生的政权。因此,分封制在当时的历史条件下是行之有效的制度。但是,在分封制条件下,周王室与各诸侯国的关系,主要靠宗法血缘、姻亲纽带和周王室的威望与实力来维系。随着时间的推移,分封之初的宗法血缘关系逐渐淡化。这样,维系周王室与各诸侯国的关系主要靠周王室的实力。当周王室强大时,各诸侯国尚能臣服;当周王室衰微时,各诸侯国就会出现不服之势,割据一方,与周王室抗衡。一旦周王室对各诸侯国失去了控制,则各诸侯国便成为一种离心力量,周王室与各诸侯国之间以及各诸侯国之间的矛盾冲突必然加剧,整个社会呈现出无序状态。春秋战国时代的历史证明,西周那种宗法血缘与政治关系互补型的国家形态——分封制已失去了存在的根据。人们为了自身的生存,必须对它进行改造,并作结构性的整体转换,使之向纯粹的以地缘关系为基础的政治社会过渡,否则新的稳定的社会秩序就无法建立。这就是当时的大趋势,而郡县制正是顺应这种大趋势创造并选择的一种新的国家管理方法。秦统一后,首要考虑的是用何种手段控制这个版图辽阔的大帝国。秦始皇独许李斯推行郡县制而否定王绾等人提出的分王子弟的建议,固然出于集权的需要,同时也是接受历史教训。秦始皇加强皇权的个人意志与历史发展的大趋势互相吻合,因此,郡县制的推行如顺水行舟,没有遇到任何阻碍。二、关于分封制的认识由于秦朝是一个短命的封建王朝,因此,秦朝实行郡县制的合理性受到后人的怀疑。踵秦之后的西汉帝国惩戒亡秦孤立之败,部分恢复分封制,实行郡国并行的双轨制。但是,随着诸侯王势力的不断强大,逐渐形成了与汉中央政府抗衡的割据势力。从文帝开始,采纳贾谊“众建诸侯而少其力”(《汉书》,卷四十八,《贾谊传》)的建议,将诸侯王国剖分化小。景帝时,晁错建议对诸侯王采取更加强硬的“削藩”政策,结果引起吴楚七国之乱。景帝派太尉周亚夫等率军很快平定了这次叛乱,并下令取消诸侯王在其封国内的治民权,削减诸侯王的官属,从此,诸侯王实际上变成“惟得衣食租税,不与政事”(《汉书》,卷十四,《诸侯王表》序)的封君。武帝时,实行主父偃的“推恩”政策,又作“左官之律”,设“附益阿党之法”,诸侯王势力进一步受到打击。武帝以后至东汉末,尽管保留着郡国并行的双轨制格局,但分封制的性质却发生了根本的变化。分封制在政治上已不起任何作用,形式上存在的王国和侯国已形同郡县。但是,分封制又不能完全废除。因为历代大多数皇帝都信任自己的家族成员,把他们视为巩固统治的屏藩。又由于皇位惟一合法继承人是太子,而其他家族成员无不觊觎皇位。为了安抚同姓子弟,避免祸起萧墙,皇帝又不得不分封同姓子弟为王侯。因此,分封制作为调节皇家内部矛盾、优待宗室和功臣的工具,一直延续到明清。曹魏时期,虽然分封宗室为王,但史称“封建侯王,皆使寄地空名,而无其实。王国使有老兵百余人,以卫其国。虽有王侯之号,而乃侪为匹夫”(《三国志》,卷二十,《武文世王公传》评注)。宗室曹有感于此,曾上书《六代论》,追述周以下六代兴亡的历史,公开为分封制辩护。目的是让曹魏统治者吸取历史教训,加强宗室子弟的权力,从而巩固曹魏政权。但是,当时司马氏已掌握了曹魏的军政大权,复兴曹魏宗室已不可能。所以,曹的上书并没有引起任何反响。晋时陆机又著《五等论》,也要求恢复古代的分封制,他认为实行分封制可以“使万国相维,以成磐石之固;宗庶杂居,而定维城之业”(陆机:《五等论》)。司马氏代魏以后,鉴于曹魏宗室孤弱的教训,大力加强宗室诸王的权力。西晋诸王不仅掌握封国中的行政大权,而且控制部分军队。西晋分封诸王的目的本来是为了藩卫皇室,但后来随着统治集团内部矛盾的发展,诸王大都卷入了争夺皇权的竞争。惠帝时发生的“八王之乱”严重削弱了中央集权,最终导致了西晋的灭亡。经过魏晋南北朝长达四百多年的分裂割据,至隋唐时期,国家又恢复统一局面,中央集权制度进一步巩固和发展,与此相应的郡县制已实行几百年,分封制的残余形式虽然亦长期保留,但在政治上已不起什么大的作用。因此,唐初关于分封制和郡县制的争论几乎是一边倒,力主分封者仅萧一人而已,而魏征、李百药、颜师古等人皆主郡县制。贞观初,唐太宗问萧:“朕欲长保社稷,奈何!”曰:“三代有天下所以能长久者,类封建诸侯以为藩屏。秦置守令,二世而绝。汉分王子弟,享国四百年。魏晋废之,亡不旋跬。此封建之有明效也。”(《新唐书》,卷一百,《萧传》)唐太宗让群臣讨论分封之事。魏征以为:“若封建诸侯,则卿大夫咸资俸禄,必致厚敛。又,京畿赋税不多,所资畿外,若尽以封国邑,经费顿阙。又,燕、秦、赵、代俱带外夷,若有警急,追兵内地,难以奔赴。”(《资治通鉴》,卷一百九十三,《唐纪九》)李百药上《封建论》,认为周代实行分封制数世之后,即出现“王室浸微,始自藩屏,化为仇敌。家殊俗,国异政,强凌弱,众暴寡”的现象,导致“春秋二百年间略无宁世”;同时指出“祚之长短,必在天时,政或盛衰,有关人事”(《旧唐书》,卷七十二,《李百药传》)。颜师古也认为“古今异俗,文质不同”,所以大举分封,不仅“于理不合”,而且“制度难成”,故封国不宜过大,“间以州县,杂错而居”,“使各守其境,而不能为非,协力同心,则足扶京室”,对诸王“为置官僚,皆一省选用,法令之外,不得擅作威刑”(颜师古:《论封建表》,《全唐文》卷一四七)。唐太宗听取群臣的意见,虽然也分封了一些王侯,但他们没有治民权,仅衣食租税。自从秦统一后在全国范围内确立郡县制以来,分封制虽然在西汉初和西晋曾两次部分恢复,但已经不是政治的主流。实行郡县制已经成为大势所趋,这是与君主专制的中央集权政治密切相关的。但是,历史上封建王朝的治乱兴衰又给古人造成了某种错觉。秦朝废封建、行郡县,二世而亡,而周朝实行分封制,享国八百载。实际上,实行郡县制或分封制与国祚的长短没有直接的必然的联系。秦朝二世而亡不在于实行郡县制,而是由于秦的暴政。柳宗元在《封建论》中指出秦“有理人之制而不委郡邑是矣,有理人之臣而不使守宰是矣,郡邑不得正其制,守宰不得行其理,酷刑苦役而万人侧目,失在于政,不在于制”(柳宗元:《封建论》)。秦以后,两汉基本上实行郡县制,国祚前后长达四百年,而西晋曾恢复分封制,国祚并不长,唐朝完全实行郡县制,享国近三百年。实行郡县制或分封制与国家治乱的关系,也是双方争论的一个焦点问题。曹、陆机等人认为分封制有利于国家的治理。陆机说:“五等之君,为己思政;郡县之长,为吏图物。”分封制下的国君,由于是世袭制,因此“知国为己土,众其我民,民安己受其利,国伤家婴其病。故前人欲以垂后,后嗣思其堂构,为上无苟且之心,群下知胶固之义”。而在郡县制下,民无常主,官无常人,为了功名利禄,“侵百姓以利己者,在位所不惮;损实事以养名者,官长所夙慕也。君无卒岁之图,臣挟一时之志”(陆机:《五等论》)。柳宗元则认为“天下之道,理安斯得人者也。使贤者居上,不肖者居下,而后可以理安。今夫封建者,继世而理,继世而理者,上果贤乎?下果不肖乎?则生人之理乱未可知也”。而实行郡县制,地方长官“有罪得以黜,有能得以奖。朝拜而不道,夕斥之矣。夕受而不法,朝斥之矣”(柳宗元:《封建论》)。分封制的各国诸侯由于实行世袭制,很可能因子孙不肖而给生民带来灾难。郡县制的地方行政长官由于实行选举制,虽然也可能因用人不当而给生民带来灾难,但要相对小一些,因为郡县制的官员是非世袭的,可以随时调动或免职。因此,从行政体制上看,郡县制与分封制相比较,是进步的,有利于国家的治理。实行郡县制或分封制与私天下、公天下的关系,又是双方争论的另一个重要问题。曹说:“三代之君,与天下共其民,故天下同其忧。秦王独制其民,故倾危而莫救。”(曹:《六代论》)也就是说分封制是公天下,郡县制是私天下。李百药则指出,“设官分职,任贤使能”,这也是“共治”而非“独治”(《旧唐书》,卷七十二,《李百药传》)。柳宗元也认为殷周实行分封制是不得已而为之,“夫不得已,非公之大者也,私其力于己也,私其卫于子孙也。秦之所以革之者,其为制,公之大者也,其情私也,私其一己之威也,私其尽臣蓄于我也。然而公天下之端,自秦始”(柳宗元:《封建论》)。这就是说,分封制是私天下,而郡县制是公天下,并由秦首创。实际上,自夏商周三代以来,家天下(即私天下)已经成为中国古代社会一个牢不可破的传统。所谓家天下,即国家成为王或皇帝一家一姓的私有物。秦统一后,秦始皇说:“朕为始皇帝,后世以计数,二世、三世至于万世,传之无穷。”(《资治通鉴》,卷七,《秦纪二》)既然王或皇帝把天下视为自己的私有财产,自然想方设法永远保住这份家业。在分封制条件下,周天子一方面以嫡长子继承形式保持天子世代独尊地位,另一方面分封同姓子弟和异姓姻亲为诸侯国君,与之共治天下。在郡县制条件下,首先确认皇帝具有至高无上的权力,国家各级政府和大小官员都是皇帝的办事机构和家奴,不过是在为皇帝一家一姓管理私人家业。因此,分封制和郡县制都是为王或皇帝的“私天下”服务的。“封建、郡县,皆所以分土治人,未容遽曰此公而彼私也”(《文献通考》,卷二百六十五,《封建六》)。郡县制并没有改变皇帝以天下为私的根本性质。古人没有从本质上认清分封制和郡县制的实质,所以此公彼私的争论始终没有结果。三、关于分封制与郡县制北宋以后,中央集权进一步加强,郡县制已经成为历史定式。宋太祖赵匡胤为了加强皇权,不仅层层削弱地方的权力,而且剥夺朝廷大臣的权力,造成“一兵之籍,一财之源,一地之守,皆人主自为之”,“百年之忧,一朝之患,皆上所独当,而群臣不与”的局面(《宋史·太祖纪》)。至明清两朝,中央集权的统治达到了登峰造极的地步。明太祖朱元璋取消三省,废除宰相,由六部分管全国政务,直接对皇帝负责,真正是天下事无大小皆决于上。随着中央集权向极权的发展,作为中央集权产物郡县制的弊端开始显露出来。集权制容易忽视地方利益与需要,失去因地制宜的效果。集权制层层节制,地方官员惟上是从,例行公事,态度消极,行政效率低。高度集权带来的直接严重后果是国力的衰弱。北宋建立不到几十年就出现积贫积弱的局面,最后被北方游牧民族金朝灭掉。南宋偏安江南半壁河山,又被蒙古族所灭。庞大的明帝国竟被新兴的满族推翻。这些现象不能不引起一些思想家的反思。因此,至明末清初,关于分封制与郡县制的争论又掀起第三次高潮。颜元、李刚主等力倡恢复古代的分封制,这实际上是行不通的,持这种观点的人是极少数。多数人在肯定郡县制的前提下,也指出郡县制的弊病。如顾炎武认为:“封建之失,其专在下;郡县之失,其专在上。”(顾亭林:《郡县论》,载《顾亭林诗文集》)。这就是说,分封制是地方分权,郡县制是中央集权,二者各有利弊。这说明这个时期关于分封制与郡县制的争论已上升到一个新的高度,即从分权与集权的高度去认识分封制与郡县制。明末清初的思想家们为图找出一种新的模式来代替已经陈旧的制度。他们跳出加强皇权的狭小天地,不把分权和集权放到绝对对立的两极,而像黄宗羲所说“欲去两者之弊,使其并行不悖”(黄宗羲:《明夷待访录·辟方镇》),即兼采分封制与郡县制两者之长处,使其并存互补,以期达到振兴国家之目的。顾炎武提出一个折中方案:“寓封建之意于郡县之中”,即“尊令长之职,而予之以生财治人之权,罢监司之任,设世官之奖,行辟属之法”(顾亭林:《郡县论》,载《顾亭林诗文集》),即加强地方政府权力,调动地方官员积极性,利用他们的“小私”以成天下之“大公”。王夫之在《读通鉴论》中指出:分封制的出现有其历史的合理性,郡县制取代分封制也是大势所趋,并已实行了两千多年。分封制和郡县制虽各有利弊,但分封之害要大于郡县之害。黄宗羲从限制君主极权出发,提出“复方镇”,使方镇与州县并行,把中央的部分权力下放给方镇,使其有分治之权,在政治、经济、军事方面各有其权,各负其责。这样既可限制过分膨胀的君主权力,又可以防止封建割据之害。但是,由于历史条件的限制,他们不能完全跳出分封制与郡县制的框架,提出一种新的地方行政制度。综观历史上关于分封制与郡县制的争论,原因是复杂的,多方面的。首先,应当认识到分封制与郡县制都有其存在的历史合理性,并各有利弊,不能绝对地判定孰劣。分封制与郡县制都是君