浙江省森林类国家级自然保护区集体林权的现状与改革对策

浙江省森林类国家级自然保护区集体林权的现状与改革对策

浙江省自然保护区成立于1973年。到目前为止，全省已建立20个森林和野生动植物自然保护区（7个国家、4个省级和9个区级），这是浙江省最重要的生态障碍，在全省的生态安全中发挥着重要作用。同时，它也是世界上最重要的生物因素。据调查,全省自然保护区所保护的重点野生动物分别占省内分布的国家重点保护野生动物总种数的56%、省重点保护动物总种数的79%,野生植物占国家重点保护植物总种数的90%以上。如梅花鹿(Cervusnippon)、黑麂(Muntiacuscrinifrons)、黄腹角雉(Tragopancaboti)、白颈长尾雉(Syrmaticusreevesii)、云豹(Neofelisnebulosa)、扬子鳄(Alligatorsinensis)等11种国家一级保护动物及百山祖冷杉(Abiesbeshanzuensis)、天目铁木(Ostryarehderiana)等国家一级保护植物都得到了不同程度的恢复和增长。但浙江省的自然保护区大多为集体林,其森林资源保护与社区的经济发展长期以来处于矛盾之中,即保护区要保护森林资源,区内林农要采伐经营森林。2008年,中共中央、国务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》,进一步明确了要对集体林权进行改革,依法维护林权权利人的合法权益,因此,保护区如何解决资源保护与社区发展的问题,将面临着更加艰巨的任务。为此,笔者对浙江省7个森林类国家级自然保护区的基本情况和存在问题以及区内外林农的经营状况和要求进行了调查,并结合浙江省林业管理部门现行的管理政策进行分析,提出了有关自然保护区集体林权改革的相应对策措施,以解决资源保护与社区发展的矛盾,达到和谐发展的目标。1村域及保护区集体林分布据调查,浙江省森林类国家级自然保护区有7个,总面积7.8万hm2,其中集体林面积占保护区总面积的71%,涉及53个行政村、172个自然村、1.9万多农村居民。保护区中核心区集体林面积近1万hm2,占核心区总面积的49%,有行政村2个,自然村28个,人口1599人;缓冲区集体林面积8733hm2,占缓冲区总面积的71%,有行政村11个,自然村22个,人口3785人;实验区集体林面积3.71万hm2,占缓冲区总面积的80%,有行政村40个,自然村122个,人口14234人。浙江省农民人均纯收入为4253.6元,而保护区内农民人均年收入不到4000元。2主要问题2.1存在隐患的类型有的地方政府在抢救性建立或扩建森林类型自然保护区时,在没有充分处理好集体林权权益的情况下,仅根据保护对象的特殊需要和专家的意见,将大量的集体林划入保护区,由保护区统一管理,为区内集体林的管理、林权所有者的权益保障等问题埋下隐患。随着经济社会的发展,这些矛盾日益突出。2.2农、林、老矛盾和冲突目前,按国家的要求,保护区采取统一管理,严禁采伐经营森林。但林农迫于生存发展的需要,强烈要求开展生产经营及采伐利用属于自己的林木资源,导致保护区与社区、林农的矛盾和冲突日趋尖锐,甚至影响社会的稳定,另一方面也在较大程度上影响了保护区事业的全面稳定发展。2.3保护区居民的利益受损山区林农对山林的依赖程度很高,将周边乡(镇)、村所有的集体林划入保护区,政府既没有赎买,又没有实行合理的补偿,划入保护区后社区居民的利益受损较大,失去了主要生活来源。据了解,保护区区内居民的收入,大都只有全县农村居民平均收入的60%,如九龙山保护区内的农民收入要低于保护区外1000元左右。很显然,自然保护区居民的收入水平和生活质量因其山林被划入保护区而明显下降。2.4生态公益林基金基金株保护区内的森林是最重要的生态公益林,其地位与作用远远超出一般生态公益林,且其管理要求又比一般生态公益林更严格,所有林木严禁采伐。而这些森林,按现在的生态公益林补偿标准每年225元/hm2,扣除管护费60元/hm2、管理费22.5元/hm2,林农实际拿到142.5元/hm2。以1hm2杉木材价值测算(25a为1轮伐期,平均蓄积量75m3,木材价格700元/m3,扣除林农自己砍伐工资5625元,造林抚育成本7200元),年均收入可达1575元。并且保护区内的阔叶林有的1hm2蓄积量达到10m3以上,单价可达1000多元/m3,其价值更为可观。因此,生态公益林补偿金与生产经营性收益差距较大,不能有效缓解保护区内农民实际经济利益矛盾。尤其是目前大部分处于中幼龄林阶段的集体林林分,隐藏着更深层次的利益矛盾,如果到了成熟期的可主伐阶段,农民看到了预期的经济收益,矛盾就会激化。2.5功能区划分的影响保护区一般分为核心区、缓冲区、实验区3个功能区,但法律规定保护区内的林木严禁采伐,并没有分区经营的理念,而实验区适当经营不会对保护对象产生很大的影响,且在功能区区划时,过分偏重生态保护而未充分考虑到农民的利益,禁止经营后对这些农民的生产生活带来严重的影响。2.6体制暴露出的问题目前保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制,实践中这样的体制暴露出很多问题。如管理体制不顺、职能交叉、职责不明等问题,特别是综合管理部门与行政主管部门的职责矛盾突出,综合管理部门的职能随意扩大,行政主管部门的职能被无端削弱。3未来2个月内点和远期2个月的因素针对浙江省保护区的集体林问题,笔者认为可从近期和远期2个角度考虑。近期改革可从提高生态补偿标准、租赁和流转3条途径考虑,远期则可考虑赎买、生态移民和保护区统一管理,从根本上解决这些问题。3.1适当提高补偿标准适当提高省级以上自然保护区集体林的生态补偿标准,将有助于解决自然保护区保护与合理利用,特别是集体林管理的矛盾,维护林农的合法权益。从合理性来说,自然保护区比其它生态公益林的地位更重要,管理更严格。生态公益林可以适当间伐,而自然保护区是不能采伐的,所以适当提高补偿标准是符合情理的。据调查与核算,在未划入保护区之前,一般用材林每年的收入在750~1500元/hm2,划入保护区后不允许采伐,政府若能作相当的补偿,老百姓应该可以接受。自然保护区内核心区、缓冲区和实验区在经营管理上的要求是一致的,所以应归为同一补偿标准,按每年750元/hm2的标准计算补偿,全省保护区内集体林每年需要4160万元,扣除现阶段生态公益林已补偿的1366万元,实际每年增加生态补偿费2794万元。这样的生态补偿标准也只能是暂时的或换得短期的稳定,还需要逐年提高,最终要达到补偿标准与经营用材林的实际收入相当。3.2造林密度和碳排放的数量不能满足实际的经济需要按照中央对浙江“走在前列、先行一步”的要求,解决保护区农民的后顾之忧,切实提高农民的生活水平和生活质量,明确权属关系,采取政府租赁的办法应该是可行的。根据对庆元百山祖保护区的走访调查,林农能够接受的每年1hm2林地的最低租赁价为经济林750元,竹林1200元,其他林分450元,加权平均价498元。同法计算,租赁保护区内的集体林国家每年实际需增加支出2762万元。此方法与提高生态补偿标准相同,且可以签订租赁合同,得到若干年的稳定。但不是所有的农民都愿意将自己的山林租赁的,需要大量的协调和思想工作。如果有部分农民不同意就会使统一管理的保护区域支离破碎。3.3采取采取直接经济效益原则,结合运用保护区统一经营管理与租赁相比只是形式上一种变化,结合林改,将集体林所有者的山林采用承包经营的方式流转过来,签订协议,并且将林权证变更,由保护区统一经营管理。与前2种方法相比,由于山林的价值不同,政府所付资金相对较少,却可以得到较长一段时间甚至几十年的稳定。但同样不一定能得到完整的保护区域,承包期满后问题仍然存在。3.4盘活林地资金要从根本上解决这个问题,政府赎买自然保护区中的集体林是一个最终的办法。对于政府来说,赎买之后,与老百姓利益关系“一次性了断”,可以减少矛盾和纠纷,便于管理;对于老百姓而言,盘活了山林资产,得到一大笔资金,可以摆脱“靠山吃山”的困境。参照耕地年产值的最低标准测算,1hm2林地补偿费90000元;林木补偿费28050元;林农安置补助费2647.5元,合计为120697.5元。政府赎买全省国家级自然保护区内的5.5万多hm2集体林需要资金66.9亿元,但同时还需考虑农民没有生产资料后的生活问题。从目前浙江省的财政状况和对保护区重要性的认识程度看,如用5~10a的时间来赎买,是值得探索的。3.5投资的经济效益采取保护区内农民下山脱贫,是既有效解决保护区内集体林管护问题,又使区内农民脱贫致富的一种方法。这项工作需要当地政府的重视并切实加以落实。各地的相关政策有所不同,涉及到搬迁补偿会因经济状况不同而有差异。据了解,杭州周边地区每人约需10万元,边远地区为3万~7万元。前几年政府财政每年安排一定的项目扶持资金,用于发展生产(浙江有的地方为每年600元/人)。根据当地房屋造价、生活资料安排、生产项目扶持等,按平均每人7万元测算,全省现有保护区核心区、缓冲区内5384人的移民费用国家需要投入约3.8亿元,如加上实验区内的移民费用10亿元,共需资金13.8亿元。生态移民除资金补偿外,还需要相应的配套政策,如无偿提供异地生活用房地基、建房补助、生产资料安排,还要考虑就业和养老等问题。3.6保护区管理整合农村居民提升保护区管理机构的行政管理职能,将保护区内原有居民划入保护区统一行政管理。依法从行政区划入手,将保护区作为一个完整的行政管理机构,将划入保护内集体林及所在范围内的农村居民全部纳入保护区的行政管理范围,由保护区管理机构对辖区内的农村进行管理。保护区的扶持政策均与其它乡镇同等对待(如新农村建设、生态补偿等),同时适当提高社会福利等,这样保护区内的农民就会感觉到保护区对所在地的公益事业和农民致富给予了大力扶持,感情上也