英、法、德、美四国分税制比较与启示

英、法、德、美四国分税制比较与启示

分税制是调整中央和地方政府之间的权力、财政权力和财政资源分配关系的财政管理体制。通常由市场经济国家实施。根据税权集中程度,分税制可分为三类:集权为主型,以英国和法国为代表;集权和分权相结合型,以德国为代表;分权为主型,以美国为代表。这几个国家都建立了各具特色、成熟有效的分税制财政管理体制。本文尝试分析英、法、德、美四国的分税制,总结各国分税制的共同特点,以期为我国下阶段分税制改革提供参考。一、英国、法国、德国和美国的分税制(一)英国和法国：中央税制度的分配制度1.税收权限、财权、地方政府之间的分离英国与法国均实行中央高度集权的财政管理体制,中央与地方政府的事权、财权均由中央政府规定,各级政府的税收收入按税种划分,主体税种中央独享,不设共享税。2.其他地方税及中央对地方的税收权限(1)中央承担绝大部分事权,财政支出占比大。英国中央政府主要负责国家安全、经济稳定和收入再分配等,除完全承担国防、外交和公债利息支出外,对一般公共服务、社会保障和福利等承担约70%的支出责任;地方政府主要负责基础教育、住房和社会治安等,教育支出约占地方政府全部支出的50%。法国中央政府主要负责国家安全、社会保障和收入再分配等,中央财政支出约占全部财政支出的80%;地方政府主要负责地方基础设施建设、基础教育和社会福利等。(2)中央享有主要税种立法权,地方享有少量机动权。在英国,税收立法权由中央享有,地方只对属于本级政府的地方税享有征收权和适当的税率调整、税收减免权,并且这些地方税权受中央限制。在法国,中央享有税收立法权和税收收入分配权,财政部制定税收条例、法令,每年核定一次地方税标准税率,地方须严格执行国家税收政策与法令,仅对部分地方税有一定机动权。财政部内设国家税务局和关税局,负责税收征管,地方税由国家税务局派出机构代为征收、统一上缴国库,由国库分12个月返还地方。(3)主体税种中央独享,中央财政占据主导地位。在英国,所得税、增值税、消费税和关税等主体税种由中央独享,中央税收约占全国税收总收入的90%;地方税种主要包括市政税(CouncilTax)和营业房产税(1)营业房产税全额上缴中央,再由中央按各地区居民人数返还地方。在法国,增值税、所得税、消费税等大宗、稳定的税种均为中央税,中央税收约占全国税收总收入的75%;地方税则以房地产税(2)为主,地方税约占全国税收总收入的25%。(4)地方政府依靠中央转移支付保持财政收支平衡,且以一般性转移支付为主。英、法两国地方财政支出主要取决于中央补助规模,对中央财政依赖性较强。英国的中央补助约占地方支出的60%。为实现公共服务均等化,英国政府将转移支付分为一般补助和专项补助,一般补助主要用于对地方税收入与各级政府履职所需资金的差额进行补助,约占全部转移支付的90%;专项补助专门用于城市公共设施、社会治安、环境保护等中央指定的用途。法国的中央补助约占地方支出的35%。为促使各地公共服务均等化,中央对地方的转移支付分为综合补助和专项补助,综合补助约占全部转移支付的70%,补助规模取决于市政人口比例和征税情况,人口规模越大,征税越多,补助越多;专项补助约占全部转移支付的30%,用于补助地方政府兴建的专项工程。(二)德国：集中化和分权分离制度的所得税制度1.通过中央财权和财力增强政府的财力联邦德国起初采取分离型税收模式。二战后联邦政府经济社会重建负担重,议会先后两次通过宪法修正案,将增值税、营业税、个人所得税和公司所得税四大主体税种纳入共享体系,增强了联邦政府的财权和财力。两德统一后,德国宪法延续了联邦德国“税收立法权集中、执行权分散”的原则,联邦、州和地方三级税收体系得到了进一步完善,形成了以增值税、营业税、个人所得税和公司所得税四大税种共享为主,其他零星税种分别专享的分税制,并以此为基础划分政府间的事权和支出责任。2.德国联邦政府税收权限及税收分配(1)宪法对三级政府间的事权和支出责任进行原则性划分。德国宪法规定“为了普遍的利益必须统一进行处理的事务”由联邦政府负责,其他事务原则上由各州和地方政府负责,并根据具体事务的性质和特点,确定部分事务由两级以上政府共同承担。同时规定“联邦和州共同承担的职责,由双方以协议形式明确各自应负担的支出份额;各州负责落实的联邦政府委托事务开支全部由联邦政府承担,但州政府必须保证专款专用”。联邦财政支出约占国家财政总支出的45%,各州约占35%,地方约占20%。国防和社会保障是联邦政府承担的主要责任,分别约占联邦财政支出的10%和40%。另外,为配合经济社会发展的重大举措,联邦要对州和地方提供财政补助。(2)税收立法权相对集中、执行权相对分散,联邦政府掌握主要税权。德国的税收立法权归联邦与州两级,地方政府无税收立法权。联邦政府享有关税和国家专卖税的专属立法权、共享税的优先立法权;各州和地方政府对财产税等地方税种可以自行规定税率、减免或加成;欧盟基于调节生产和流通的目的,可以通过指令等形式开征或禁收某类税;其他税收则由联邦与州协商立法。在协商立法的范围内,已有联邦立法的,州不得自行立法;立法涉及州、地方利益的,由各州派员参加计划财政委员会进行审核;联邦税法与州税法产生矛盾时由联邦最终裁决。联邦专享税和上缴欧盟财政的提成收入由联邦财政系统负责征管;共享税由州统一征收、统一管理,收入按比例分成;地方税由地方行政部门设立的地方税务局负责征收。(3)共享税为主、专享税为辅,利用增值税平衡联邦与州之间的财力。德国宪法按照联邦、州、地方三级政府职能,对有关税收权限和税收收入进行了规定和划分,以保证各级政府履行职责、落实支出责任所需资金及全国财税政策的协调统一。联邦政府税收收入约占全国税收总收入的48%,州约占35%,地方约占14%,上缴欧盟收入约占3%。目前,德国共开征50多个税种,主要税种28个,税基大、税源稳定的税种如个人所得税、公司所得税、增值税、营业税等均为共享税,税基窄、税额小的税种为各级政府的专享税,共享税约占全部税收收入的70%,是三级政府收入的主要来源。增值税是共享税中调整联邦与州之间财力的惟一税种,其分成比例由联邦与州政府定期协商确定。地方税主要包括房地产税(1)和营业税,房地产税由地方独享,营业税则由三级政府分享,地方占60%。(4)以纵向为主、横向为辅的转移支付体系,促进地区间财力均等化。主体税种共享决定了德国联邦政府无法集中绝对优势的财力。为保证各地获得均等的人均税收收入,保证社会公共服务均等化,政府间收入调节以纵向财政资助为主,辅以横向财政平衡。纵向上通过共享税、联邦政府设立专项拨款调节各级政府的财力;横向上主要通过平衡基金调节州际间、地方间的贫富差距。有两种主要调节方式:一是增值税预先平衡。(2)比较全国人口平均税额与州人口平均税额,划分出富裕州、贫困州和自求平衡州,富裕州将超出全国平均水平的大部分税额上缴联邦作为转移支付,使贫困州的人均税收收入至少达到全国平均水平的92%。二是州际平衡。富裕州直接向贫困州横向转移资金,保证贫困州的人均税收收入达到全国平均水平的95%。(三)美国：分权主要的分配制度1.建立三级政府财政体制美国是典型的三权分立联邦制国家,自1787年成立联邦政府以来一直实行联邦、州和地方三级政府分别立法、分别征管、互不干扰、财源共享的财政体制。州和地方政府落实事权过程中出现的资金缺口,联邦政府通过科学规范、自上而下的转移支付进行弥补。2.各级政府之间的事权和财权财权(1)宪法明确划分各级政府事权和支出责任。宪法规定,美国联邦政府提供全国性的公共物品与服务,主要负责国防、外交、空间科学技术、宏观经济管理、关系到全国性的州际事务和全国性的社会福利、支付公债本息等,对州政府和地方政府的公共服务进行协调;州和地方政府主要负责本地的公共基础教育、社会福利和医疗、公共设施与治安等。关系社会民生的公共服务,如教育、社会福利、住房补贴、国土安全等项目,通常由联邦政府与州政府合作,联邦政府提供经费,州政府负责实施。(2)各级政府享有独立的税收立法权和执行权,各行其权,互不干扰。美国没有全国统一的税法,各级议会在宪法框架下分别制定自身的税法和税制,联邦、州和地方三级政府分别行使属于本级政府的税收立法和执行权,根据实际情况开征或停征某些税种,征管机构、税率及税收减免等均自行确定。(3)明确划分各级政府财权,主体税种同源征收。美国是一个多税种的国家,税收收入约占财政收入的85%。联邦政府集中的各项税收收入约占全国税收总收入的60%,州约占25%,地方约占15%。各级政府按照事权和财权相统一的原则划分税收收入,联邦、州和地方均有相对独立的税收体系和主体税种。联邦政府可以开征除财产税以外的各种税;州政府可以开征除关税以外的所有税种并决定税率;地方政府以不动产为标的征税。三级政府的主体税种分别是所得税、销售税和财产税。(3)(4)实行自上而下、以专项补助为主的政府间转移支付制度。美国政府间资金的流向是自上而下的,州和地方政府无需向联邦政府上缴收入。为保证州和地方政府提高社会服务标准,实现基本公共服务均等化,联邦政府对州和地方政府、州对地方政府进行各种形式的转移支付。主要有两种形式的转移支付:一是专项补助,即有条件补助,联邦政府规定资金用途,要求受补助的州和地方政府提供相应的配套资金,这是转移支付的主要形式,约占全部转移支付的90%;二是一般补助,即无条件补助,联邦政府按照国会规定的公式,按时主动转移给各州和某些地方政府。二、英国、法国、德国和美国的分税制的共同特点(一)德国联邦政府时期的财政体制从四国分税制的发展轨迹看,分税制一直随形势变化在集权与分权的动态调整中寻求均衡点。法国作为传统的中央集权制国家,为了调动地方政府的积极性,于1982年、2003年先后两次对中央与地方财政关系进行了重大改革,中央政府下放了部分权力;德国联邦政府在战后之初相对集权,1969年后通过几次重大改革,联邦政府逐步下放权力,各级财政既相互独立,又保持了财税法律制度的统一性;美国从建国初期高度分权到“罗斯福新政”时期扩大联邦财权,再到里根时期实行适当下放财权的新联邦主义,近年来又趋向集中,形成了以联邦为主的三级政府税收收入格局。(二)政府间事权和支出责任四国财政管理体制所赖以存在的国体、政体、经济发展模式不同,但均以公共产品理论为基础确定政府职能,并按“外部性、信息处理复杂性和激励相容”三原则划分配置政府间事权和支出责任。凡覆盖全体公民的全国性公共产品如国家安全、宏观经济稳定、收入再分配等由中央(联邦)负责提供;资源配置主要由州或地方负责;跨区域的公共产品提供、经济建设等由中央与地方共同负责,中央承担主要责任。另外,各国普遍以宪法、法律形式确立政府间财政关系的基本框架。(三)税收立法权集中于中央,缺乏对国外的执行权力的制约四国立法均体现了维护国家统一和中央财政主导地位的理念。中央政府享有与宏观经济稳定、收入再分配和资源流动性等密切相关的税种的立法权、征管权和收入归属权。从税收管理来看,英、法两国的税收立法权、分配权、管理权集中于中央,只赋予地方某些执法机动权;德国主要税收立法权集中在联邦政府,税收管理权分散于州和地方政府;美国三级政府都有独立的税收立法权和征管权,但州和地方政府的税权受到联邦法的监督和制约。从中央财政收入(含社会保障基金)占全国财政收入比重看,英、法两国分别约为90%和85%,德、美两国约为65%和55%。(四)德国的房地产税四国均有一整套较完善的地方税收体系,房地产税以其税基稳定、与土地收益相匹配、由地方政府征管效率最高的特性被普遍确定为地方税主体税种。如英国的市政税,法、德两国的房地产税,美国的财产税都是以住房为对象的税种。英国、法国、美国三国的房地产税税基较宽,包括所有自住和商用房,持有、交易均需纳税。德国房地产税税基相对较窄,仅对房产交易环节征税。房地产税一般由地方政府征收,并作为较低层级地方政府的主要收入,其占地方政府税收收入的比重(2010年),英国为100%,法国为64.2%,美国为73.1%(占州以下地方政府税收收入的比重)。(2)(五)通过部门法确定支付范围和标准四国按照“财力与事权相匹配”的原则确定转移支付规模,英、法两国分别约以25%、35%的中央税收收入用于转移支付,美、德两国联邦政府约50%的税收收入用于转移支付。各国均以法律形式明确转移支付均等原则和目标,采取因素法确定补助对象、范围和标准。一般转移支付以法定公式计算,专项转移支付专款专用或需相应的配套资金,转移支付过程和结果公开、透明。如英国财政转移支付收支、受助单位开支要接受专业审计和纳税人监督;德国《财政平衡法》明确规定了转移支付体系运作机制和转移支付额度的详细计算方法;美国每年转移支付的规模由国会决定。英、法、德三国以一般转移支付为主,一般转移支付占全部转移支付的比重分别为90%、70%、70%;美国以专项转移支付为主,专项转移支付约占全部转移支付的90%。(六)通过自设征收机构的设立,实现税收征管职能的服务从税收管理制度看,四国均以规范化的征管流程、现代化的征管服务、严格的税务稽查,提高纳税人满意度、遵从度和税收征管效率;从税收征管形式看,各国本着精简、实用、效能原则,采取自设征收机构、代征等多种形式。如英国中央税由英国皇家税务与海关总署负责,而一些地方政府向私营公司购买地税征管事务服务;法国地方税由国家税务机构代征,税务机构按经济区域和人口分布情况设置,中小企业税收管理可由国家税务局批准并认可的政府部门或中介组织代理;德国联邦和州的税收管理由财政部门负责,地方按照经济发展规模、工作量设立税务局,负责地方税的管理;美国三级政府分别按纳税便利原则设立各自的税务机构,税收征管既独立又相互合作。各国的税收征管成本一般在1%左右,其中英国约1.5%,美国约0.6%。三、关于分税制的立法建议我国1994年的分税制改革取消了地方财政包干体制,初步建立了符合市场经济要求的政府间财政关系。经过近20年的发展和完善,我国现行分税制在调动地方政府组织收入积极性、增强中央调控能力、促进市场经济体制建设和推动经济增长方面均发挥着重要作用,但仍存在政府间事权和支出责任划分不明晰、缺乏法律支撑、转移支付制度不透明、税收征收成本过高等诸多问题,亟待改进和完善。参照英、法、德、美四国分税制的共同特点,我们建议从以下几个方面对我国分税制财政管理体制进行规范和完善:(一)地方政府机构的主要职能以法律形式明确界定各级政府职能范围、划分中央和地方政府的事权与支出责任。中央政府主要负责国防、外交、重大科研项目、优抚安置、全国性基础设施建设、基础性养老保险、宏观经济管理与调控、食品与药品安全监管、收入再分配等;地方政府主要负责环境保护、科学技术创新、地方补充性养老保险、基础设施建设、基础教育、医疗