香港《行政区基本法》修订的政治意义与法律意义

香港《行政区基本法》修订的政治意义与法律意义

2011年6月8日，香港上诉法院宣布了该事件的相关资金，包括刚果民主共和国（以下简称完全一致）和中国欧盟有限公司（以下简称中央政府），以及美国弗格汉纳法律纠纷的相关资金（以下简称“香港坚果事件”）。其中，涉及本案的《香港基本法》第13条和第19条。《香港特别行政区基本法》第158条规定了解释权与解释程序的问题,并且终审法院也有义务在一定条件下提请全国人大常委会就《香港特别行政区基本法》某些条款的含义进行解释,以作为下达终局判决的依据。经过1999年吴嘉玲案等一系列有关《香港特别行政区基本法》解释的法律争议之后,本次终审法院的提请释法实际上是香港回归之后的第一次——即遵循《香港特别行政区基本法》第158条的规定和程序所进行的提请。本次提请释法具有重大的政治意义与法律意义,无论是贯彻“一国两制”方针、加强《香港特别行政区基本法》的权威,还是维护香港特区的司法独立与法治,全国人大常委会都应当积极、慎重、且高度专业性地处理好这次释法。“刚果金案”的核心法律问题是,香港特区法院对刚果金的债务争议是否有司法管辖权,是否能够强制执行刚果金的财产用于清偿有关债务,以及香港法院在国家豁免问题上应当采取绝对豁免规则还是有限豁免规则。终审法院已经在判词中列出了请求全国人大常委会予以回答的问题(为本文论述方便,现将所列问题的中文译文全部引用如下)。1.根据《香港特别行政区基本法》第13条第1款的真正解释,中央人民政府是否有权力决定中华人民共和国的国家豁免规则或政策;2.如有此权力的话,根据《香港特别行政区基本法》第13条第1款和第19条的真正解释,香港特区(包括香港特区的法院,原文注释)是否:(1)有责任援用或实施中央人民政府根据第13条第1款所决定的国家豁免规则或政策;或(2)反之,可随意偏离中央人民政府根据第13条第1款所决定的国家豁免规则或政策,并采取一项不同的规则;3.中央人民政府决定国家豁免规则或政策是否属于《香港特别行政区基本法》第19条第3款第一句中所说的“国防、外交等国家行为”;以及4.香港特区成立后,第13条第1款、第19条和香港作为中华人民共和国的特别行政区的地位,对香港原有(即1997年7月1日之前,原文注释)的有关国家豁免的普通法(如果这些法律与中央人民政府根据第13条第1款所决定的国家豁免规则或政策有抵触)所带来的影响,是否令到这些普通法法律,须按照《香港特别行政区基本法》第8条和第160条及于1997年2月23日根据第160条作出的全国人大常务委员会决定,在适用时作出必要的变更、适应、限制或例外,以确保关于这方面的普通法符合中央人民政府所决定的国家豁免规则或政策。全国人大常委会需要对这些问题进行回答。尽管这几个问题在文字上都很直接明了,但是对它们的回答却有可能对香港现有法律作出重要变更。尽管香港法律的变更是“一国两制”所预见到的,但是过多的变更是不利于香港的繁荣稳定和法治的。因此,本次释法需要慎之又慎。我们认为,全国人大常委会对于《香港特别行政区基本法》有关条款的解释应当着重从以下几个方面进行考虑和权衡:第一、全国人大常委会应当积极回应终审法院的释法请求,用好、用足解释权,向外界传递出中央政府尊重《香港特别行政区基本法》、尊重法治并努力维护香港特区司法独立的决心。《香港特别行政区基本法》的权威来自于不断地被各方面(包括中央政府和香港特区)遵守和准确适用。本次终审法院提请释法是开创性地遵循《香港特别行政区基本法》所规定的解释程序和权限而作出的,体现了香港特区司法机关对《香港特别行政区基本法》的尊重和正确理解。全国人大常委会应当以积极的和专业性的方式回应这次释法请求,与终审法院形成良好的法律互动,从而鼓励终审法院继续保持对《香港特别行政区基本法》有关条款的正确理解和运用,为今后的《香港特别行政区基本法》解释奠定权威性的惯例。第二,谨慎、深入地研究本次释法的核心法律问题,尽量减少对香港现有法律制度的骤然改变和对特区司法程序的干预,向外界展示“一国两制”强大的生命力和中央政府对香港特区在《香港特别行政区基本法》框架内保持高度自治的信心。“刚果金案”所涉及的核心问题是“国家豁免”政策究竟属于“外交事务”还是属于“法律问题”。如果是外交事务,则根据《香港特别行政区基本法》的明确规定,属于中央政府的权限范围,香港特区的司法机关应当对此予以尊重和遵循;如果是法律问题,那么根据《香港特别行政区基本法》的相关规定和香港原有法律传统,应当由法院独立地进行审理和判决。有关各方对国家豁免的立场存在分歧是“一国两制”实践的必然产物,这是正常的。在香港原有的普通法传统中,国家豁免主要是一个法律问题,本案少数派法官(包括终审法院常任法官包致金和非常任法官马天敏)之所以认为法院有权审理和决定国家豁免事宜,正是因为其认定“一国两制”方针延续了香港的普通法传统,而香港法院自然而然就保留了处理国家豁免问题的权力。但是,我国一贯主张国家豁免是关系到主权国家间关系的外交问题,外交部驻港特派员公署提交的法律意见也表明:随着香港回归祖国,其原有法律制度亦应当作出必要的修改以符合“一国两制”的要求。所以,本案归根结底是如何理解、运用和发展“一国两制”的问题。在本次人大释法当中,究竟是更多地强调“一国”的一面,还是更多地强调“两制”的一面,将是一个值得深入思考的问题。《香港特别行政区基本法》的颁布是为了实施“一国两制”方针,是为了最大可能地延续香港原有的法律制度和社会经济制度。当然,回归意味着原有法律体系中必然有一部分需要作出变更和调整,这也是《香港特别行政区基本法》所明确规定的。就当前国家豁免规则在国际上的发展趋势来看,“有限豁免”理论(若根据“有限豁免”原则,则本案中刚果金几乎肯定会败诉)已经为越来越多的国家所认可,并且普通法国家和大陆法国家在这方面的区别也越来越可以忽略。在本案之前、乃至香港回归之前,香港本地法院已经采用“有限豁免”规则处理相关法律争议。“有限豁免”已经被认为是普通法规则的一部分。这次全国人大常委会释法可能导致对香港原有法律制度的重要组成部分作出变更,因此很可能会引发外界对于香港是否能继续保持自由和法治的国际金融中心和航运中心的地位的质疑。从“一国两制”的“一国”原则而言,在大陆和香港实施统一的外交政策是毋庸置疑的。但是将一直由香港法院解决的国家豁免问题改由中央政府外交部门解决,确实是一个比较大的改动,应当慎之又慎。客观地讲,我国在国家豁免问题上所采取的“绝对豁免”确实与世界潮流不太相符。同时,我国迟迟未能出台《国家豁免法》,也造成此类问题只能通过外交途径解决,以致于一直难以形成系统性的法律规则。外交还是法律,这是本次释法的深层矛盾所在。假如我国有可能在未来逐步过渡到接纳“有限豁免”原则,那么此次释法就需要更多地照顾到终审法院的权力。第三,全国人大常委会此次解释《香港特别行政区基本法》应当做到“有所为,有所不为”。一方面,要明确地巩固全国人大常委会解释《香港特别行政区基本法》的权力,把机制和框架建立起来,鼓励终审法院依法提请的行为;另一方面,要避免作出过于僵硬和过于具体的解释或指示,尽量将本案的实质决定权交由终审法院来行使。这样做的好处主要在于:(1)避免让全国人大常委会承担负担过重的责任。一般而言,掌握权力越多,所担负的责任、压力和风险也越大。拥有对于具体个案的实质决定权对于全国人大常委会而言不是一件好事,相反容易引起更多的争议和质疑。终审法院在全国人大常委会释法之后仍然需要结合具体案情作出最后的、有约束力的判决,这样既维护了香港的司法独立,也客观上保护了全国人大常委会。(2)在巩固了解释《香港特别行政区基本法》的权力之后,不宜在具体个案的判决上太多地干预香港法院或急速地改变香港原有的法律规则,否则容易对香港作为司法独立的自由港地位造成消极影响,也不利于香港各界对终审法院的提请释法行为形成正面评价。(3)在一个单一的案件中允许终审法院享有足够的裁量空间不会损害全国人大常委会的权威,相反会显示出全国人大常委会在处理《香港特别行政区基本法》问题上的智慧和胸怀,这也是外界所期盼的。第四,借此机会对全国人大常委会解释《香港特别行政区基本法》的相关机制和程序作进一步的探索和完善,以更好地衔接内地与香港特区之间互有差异的法律体制,展现出人大释法制度有足够灵活性来兼容两种不同的法律制度,并且释法制度本身也将不断地向前发展。全国人大常委会解释《香港特别行政区基本法》是制度设计上的创举。但是必须承认,这项制度还处在摸索阶段,仍然不够成熟。从全球范围来看,由立法机关接受司法机关的提请而进行法律解释,是比较少见的。这也是《香港特别行政区基本法》第158条会引起相当多的争议的重要原因。我们不能仅仅强调全国人大常委会有权作出法律解释,我们更需要制度上的细节和程序上的完善来加强人大释法的权威性和公信力。释法制度越是常态化,越是具备法律属性而非政治属性,则越能够得到香港各界的认同和海内外的理解。所以,全国人大常委会应当在本次释法过程中引入更多的法律要素,例如,广泛征求内地及香港法律界人士和《香港特别行政区基本法》研究人员的意见——尤其是内地宪法学专家的意见。宪法学的理论在解决兼具政治要素和法律要素的重大问题上具有其他学科不能比拟的优势,能够真正做到将政治问题法律化,这才是目前处理《香港特别行政区基本法》问题乃至香港问题的正确思路。目前为止,全国人大常委会对《香港特别行政区基本法》作出过三次解释,但还没有形成稳定