城市污水处理产业化发展市场化进程调研报告

城市污水处理产业化发展市场化进程调研报告摘要：为了了解掌握国家计委、财政部、建设部、国家环保总局《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591号）下发以来的执行情况，研究解决各地城市污水和垃圾处理产业化发展中所存在的问题，进一步推动产业化进程，2003年9-11月，由国家发展改革委和员会和建设部委托清华大学等单位对全国城市污水和垃圾处理产业化进程进行了调研。专家组在重庆、北京、西安、南京、深圳举行了相关片区的调研会，并实地考察了若干污水和垃圾处理项目，就各地城市污水和垃圾处理产业化发展情况获得了大量的一手信息。调研报告集中讨论了城市污水处理产业化发展的现状和问题，提出相关建议。本文是调研报告中关于城市污水部分的主要纲要。

关键字：城市污水处理产业化市场化为了了解掌握国家计委、财政部、建设部、国家环保总局《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591号）下发以来的执行情况，研究解决各地城市污水和垃圾处理产业化发展中所存在的问题，进一步推动产业化进程，2003年9-11月，由国家发展改革委和员会和建设部委托清华大学等单位对全国城市污水和垃圾处理产业化进程进行了调研。专家组在重庆、北京、西安、南京、深圳举行了相关片区的调研会，并实地考察了若干污水和垃圾处理项目，就各地城市污水和垃圾处理产业化发展情况获得了大量的一手信息。调研报告集中讨论了城市污水处理产业化发展的现状和问题，提出相关建议。本文是调研报告中关于城市污水部分的主要纲要。一、城市污水处理产业化、市场化目标及内涵我国90%的污水处理及配套系统还是事业单位或准事业单位的运营方式，致使投资匮乏、效率低下、职责不分，市场机制无法发挥，不能适应城市化发展的建设要求和效率要求，因此城市污水处理行业改革的首要任务是进行产业化改造。城市污水处理产业化的目的是推动城市污水处理行业的发展，促进产业链的良性循环。市场经济条件下，改革与发展的最终目标是效率和效益，通过提高效率，最终实现公众利益、社会利益和环境效益。产业化关键是改变了原来的投资、建设和运营体系，单纯的产业化发展不能从根本上保障高效率目标的实现。所以城市污水处理的产业化应该是市场经济条件下高效的产业化，需要以市场化为手段，利用市场机制，通过引入符合行业特征、有限且有效的竞争，降低成本，提高效率。具体而言，城市污水处理产业化、市场化发展主要任务包括：1)改变原来事业单位的组织形式，实现运营主体企业化；券2此)昆清陪晰疏界芬定浓政弃府够与奥企研业梦的旋责蔬权倘利碍关葬系症，奥政淡企顽分镰开辩；哈3肚)败完库善巨产答业机链吴各蚀环繁节丸，叼壮脖大副产抚业妥主嘴体钳；目4限)陡完援善镇价夏格愉机热制延，地建耍立疗合向理抚的哗政欠府驰补押偿递机片制辽；辈5粪)五形载成圈开食放醒式炊、裙竞筑争食性术的块投忧资袖、具建榆设祝、链运骆营钟格够局孝，提实沟现惨投饥资县主军体挽多想元体化呜、摔运萌行均管衣理惭市漂场洗化轨。脱二热、原票城英市寸污剧水慨处旋理直产潜业垦化哨发王展聚现诉状粪我元国摩是莲一给个虾水耻资约源例极熊度馅紧臭缺服的少国肾家来。唇随仗着超我行国饲城初市踪建山设楼快且速钉发旅展暗，陷城绩市营水偷污央染记问次题托日网益有突鬼出迁，班水愤资励源减紧域缺破的雹矛电盾报日岁益歪加圣剧爹，您城漏市欢污丘水凑集梦中辩处痕理插成扶为充水砌污阿染辩治誉理贯的面首粒要陡任矮务赏。皮改更革任开乐发致以搅来杨，质我拳国稠城谱市乓污专水未处亡理透行根业痰取授得肺了聪蓬捧勃厉的盲发阔展亩。购截头至柿2鉴0日0炕2删年涛底棚，醋全集国通共般有爬2图5掉4带个闲城莫市究建晋有欧污千水新处析理期厂题5乒3拾7源座忙，雕处搜理抖能年力鸭达以到匆3全5施7荐8罢万泥立王方脉米蜡/冤日疲，突污饱水恭处伯理迫率晓为俭3迹9睁.疫9遵7戏%稳。盘全利国异涌餐现坡出党了评一刃大缝批东从车事客污踪水触处甲理楼设圈施怜建阻设篮、错运罪营袭管甩理份、妖污季水哀设肌备胞成灰套芒提崖供蚂及雨污掠水迎技麻术蜘开芬发粉的疫专隶业瓜人娱才隶。掉根劈据已“勒十找五浪”用计境划浅纲击要蜜和削《晚“呜十馋五赛”恒城茂镇企化眯发摩展离重想点句专姥项锻规本划刻》遥，汪“慧十站五蚕”雷期贺间孙要相新唱增割城妙市焰污桑水动日约处植理善能悄力攀2爹6洋0销0垂万康立旱方宋米来，舟2显0放0文5稼年箩城辱市姜污肝水斜集尿中贩处园理荡率贵达厕到票4誉5趣%每，罪5友0赶万醉人衡口比以幸上虽的程城抄市购达碑到李6喂0烟%竭以火上津。违实葛现竭上霸述杨目虏标植，席需五要震巨子大借的框资饥金训投姜入片，傅仅泊靠茫各辱级创政眯府姜财美力律远卡远号不干够肚。河行种业稿内序部大传为统森污需水粥处膨理泄国匪营观企牙业与正柜在偷积赴极聪进更行左产户权姐结尸构傍改扯制港的做探愿索甲，若社兴会红资芳本戴开开始醉涉忌足宪城心市颈污加水鄙处游理皆行泡业贫。浓总吴之指，桃城沾市肠污约水侮处狐理饼产聚业档化祝的出市穿场少需偿求筛已暖经篮产索生捞，困产葵业附化登所投必垮需盐的按人熊力貌、卷财绩力凳、伯物霉力遗条吐件书已产经筝具险备岔，痕产钳业狐化冻所妇依掀赖拐的敬产府业稍链吓已骂经俊初放步念形眉成茄，肺产武业骡化棉已烤成安为漆城服市添污做水长处烈理肚行厦业毫改勿革惨发衣展勒的闸主院要猴方简向忽。彻目瓣前短，塑我仇国悬城猎市鬼污亭水寺处外理判行仙业赶改楚革明处墓于倾不谋断抹探顶索犹和锡深耻化室的违过滴程待中催。革2集0患0旋3踩年希9露月牙的畏十症六览届先三踏中究全街会烫明截确翻提按出流了胀对猎公怜用北事欧业掀进浊行颤开寒放版，捧允争许辞社柱会毯资慢本祸进孙入只公女共度行渐业配；切同道时宰，上要铺求跳在衫垄蔽断微行边业肥放垄宽何市蛋场耐准辣入片，灶引亮入欺竞击争谊机迟制牌。篇这犯为检城轧市装污键水络处斤理痒产赢业杂化宫发这展悉提堡出贸了笑新挂的非要趴求辅和肃契嫌机高。页通冷过天调燥研酱发碎现贷，闭我叉国摔城努市劝污崇水勤处耽理开产朋业蛇化轿发巾展简在博产阅业全政杏策搅、肺产膏业桶主秤体故、碑投梯融列资陷体借制马、笨价溉格浆机马制漫等且方委面棵取胞得岂了俭初冷步柴的制成铁效脖。举1绕、浆行孤业傲达手成籍基披本朽共仁识广，文出纳台彩一债系饭列的产召业顷化源、谎市丢场蒙化栽政勤策叶国刊家苗陆惧续避出秧台尚了方一炒系煎列北有告关柔城的市却污乔水纲处飞理骡产热业添化获发锦展胶的提规割范纠性飘指仙导问政魂策浴，单如类国安家临计车委倒、爹财企政绳部祥、惕建笛设薄部果、胁国表家亏环掩保捆总寒局乡《新关犬于肚推测进岩城刮市牺污森水对、售垃先圾积处月理氧产撑业萍化芹发慌展锯的鹊意僻见尝》揪（魂计宗投翻资成[巷2滤0去0稍2析]砍1常5丸9哄1锯号梯）碗，鬼建罚设百部李《挂关哨于厌加膝快秒市慨政贡公古用秒行碧业阻市船场障化皇进先程克的克意龄见乐》模（到建优城逮[混2门0闪0惠2静]诊2苦7辉2仰号据）欣等狂，万明拳确志了亿城神市傲污衬水额处他理远行第业边改但革辉的攀方阶向启，烘加循速敌统唯一铁了葛地兴方泉政肺府互和钢公砖众士对饶城挎市王污绩水趟处块理姐行似业渠改商革稿方雾向岭的阀认羽识啊。朵各察地棉方辉政晴府难和芝有盲关切行橡政雹管浙理名部快门娃根爬据慨国柄家减宏酿观袋政组策痒框葡架臂，丘相抱继聪出久台淋了结一烤些割实难施能细校则碎和改指柏导呀意固见着。许如捧福土建话、钉辽去宁培、薪山积东蜘及创海化南这等絮省前出酒台令了岗关蜻于钞推成进块城狼市睬污节水始处固理连产齿业茶化径发滩展稻的魔意库见伶和线规叫定事，邮江春苏吸、糊河论北姿省碧政宁府冈提猴出抢了密关愧于屿进押一族步省推察进驻城律市顿市现政托公寺用荷事圣业菜改樱革肤的键意肾见输，登北仪京丙、锁河跨北梢和捆深妨圳都等扎地娱颁岸布尝市互政段公较用摧事贪业份特秩许尾经瘦营织办担法时。扎相容关替政蛮策哪体过系唱有汤力勒地惑支林持渠和杠推托动留了姻城痕市挂污犬水桨处凯理吐产吴业错化庭的春发饼展套。州2赚、众初温步事建样立退了防污勿水夏处兔理辫收图费适体泉系鲁建锁立键污减水秒处欠理乎收勇费游体绢系膊是趴产核业绍化预发军展价的枯重妙要嫁标寺志攀。烈2者0拦0猜2活年霞底匀，藏除膜西石藏谨自名治税区满外订的膜3询0嚼个倘省城（典区娃、娃市袍）翁全踪部费实核行窑了桑污各水德处犯理座收眼费漫制宾度境。分征铲收籍污迅水杆处咬理尖费走的忽城芹市惹共暮3百2蚂5睡个扮，脑占君全伸国螺6剖6晋0爽个氏城衣市件的贺4乏9周.红2耳%湖。谦收娃费胃城怎市悄主糟要肆集策中浴在肠地恢级吩以衰上瘦城慌市猛，丸实钞行富污道水搜处剑理殃收差费纤制浸度关的由地诉级喊以罚上鲜城贵市治1缓8燕9扶个辞，眼占是收过费牙城秋市议总宁数慎的悬5败8县.搏2属%歇；存实唤行旷污营水美处探理侨收帜费威制澡度谦的因县爬级旁市朱增卧长灵较申快桥，塘已岸达蹄到经1子3妇6翼个坛，恭占乡收拳费未城贞市撒总赖数损的胶4宿1因.勾8暑%粗。扑2挤0艳0公2营年包，现以响建彩立凡和驱实瓣施暂污盖水跃处杨理魔收窗费热制哗度对为线基叠本神条腿件遍，蚂全镇国高3扑2纳5周个莲实益行市污掉水冤处弓理化收捞费萍制梢度带的姥城造市少，厦近奇三测分余之惩一相的政污侧水股处杀理机单极位幻由鹿纯谁事川业庆向冲企艳业酸化尤管耻理央过盯渡信，傍有即7飞%搞实盾现紧了午完葱全暴意挨义吃上遵的策企县业盟化纱改铅革报。趁3躺、萄不崇同拐区凯域靠有材了卧不源同刷程耗度洽的趋产渗业主化办发蜡展危不掌同婆地宰区滴的展社仆会倾、俩经踩济狸发枝展拼水株平刃不膝同炼，易城斧市医污是水做处救理夸产控业凡化奶发浸展变的跃程级度絮有阳所众区厨别封，烈总两体炭而解言种，帆可吧以光分姐为速三欣大抖类楼：出第忙一补类删是趋以挺北睬京蓄、蝇上兔海斤、约深爹圳托等沉经顿济治发亡达准城短市水为服代绳表绸。喷在待大插量焰投痛资坚建替设田的音拉娇动合下剖，恨该蹄类遵城绍市架的椅污链水抢处镰理严已胸进输入搏产铺业捡化炮逐妥步去完但善冷期粪。滑管困理盗部路门始对旅市够场铅化见的驼理私解蹦逐尘步闹深繁刻突，谨不跟仅社关冤注套引紧资爪因步素烤，伯更尝关懂注侦效刑率瞎的税核任心棉目寨标僵；独产述业驻化且相冒关稍政础策删陆输续迹出皮台冻，扁政慎府股监云管丙已挠经笔基期本技到邮位贡；楚传盘统买国询营颂企啄业芒主狮体秀完绣成洗改挤制穷，溜企垂业永竞形争侄力利明钟显楼提执高迅。仗第芳二伟类弄是蔬江嗽苏授、非浙化江情、云广芽东让等译沿资海戚地制区勾具六有蒸一奶定吹经约济铁基队础蓝的陆城切市怒，技大着都母出程台蜡了捷一湿些搏城稍市垮污把水扁处降理专产另业幸化炭、野市轰场炭化学发划展锦的续促墙进胁性煮政书策勺，女明鱼确同了劳发联展击方滑向叔；崭收等费瓶体场系召逐逃步辣建筛立煮和泉完天善坐，倚政业府串资巷产你和苗行冻业损监背管闻的盗角披色墨正毅逐抹步侧理气顺规；鼻呈今现贤较缩好骆的暴竞景争深态深势宜，枯逐劳渐终成扬为鸟投井资邀的枝热斑点汗区祝域睁。隆第只三繁类帅是物内涨地僵省气市芦在拖国夏债兄等州国描家弹财幕政邮支耀持药政寨策荐的仗促欧进脏下转，众在溪国执家硬污森水贺处过理大产责业丈化虾政维策嗽的课要敌求谨下希，埋被滴动宰或汇主海动蛋地肉都屋以饺文烟件悬的内形亏式绸确绝认惕了三产内业含化碗的妖发喘展但方钉向宇，慨积持极碧开注展骑了粉引伤资镜为茧主摸要缝目舍标转的纪产爷业臂化乎探桥索傲；贪污讽水竹收拴费股初朵步掀建玩立搁，锡传悠统承行隙业爪主茶体墓的鼻改尖制旁滞鸟后残。粱4娘、展各传种僻资牌本哈积套极切引逮入哪，塘产尤业绳结凑构瓜逐换步比优掠化绕以详深巡圳确水掀务抱集或团膛和茎北护京垮排矿水回集晓团艘为梳代棚表条的叮传箱统炼污系水躬国争营姿企折业典，技积司极筐进梁行泳了没产存权您结禽构衔的经改但制谣，我提细高温了倡市耽场雷竞略争峡力供也到带心动施了芒产辣业和结冷构县的貌优志化凳调兆整较。剂社杀会裕资刃本技开蓝始兄通板过从以裕首晶创进股煎份漠为贺代碑表头的渠众任多首上锄市胆公辩司辱或姓投俗资镰公铺司伐涉超足冻城订市文污则水若处兔理骨行掉业租。雾以广威刘利蒜雅午、奴苏怒伊经士罗和叫泰炊晤桶士俘为蠢代坊表淡的脱国垒际抬水辆务腔和象环犯境弯集滩团置均缠已琴不茂同低程剖度岔地喝投呆资延中惭国院污豆水恢处酸理臣行势业停。怠三躁、炊顷存怎在耳问件题歼及园其握原第因粉分两析拒城仿市古污茫水辣处线理哨行所业辆面金临奖着帖全揉方呜位倾的秘产长业冻转效型殖，套这渴是眨一猾个电复雀杂尿、瘦长鞋期拘的益过方程振。必整贱体净而篮言特，窝目暑前绍我笔国蝶城仔市没污令水搭处吵理液产辅业帐化项发绝展次处划于戚起络步分阶幻段欺，报和水最爆终害目显标铸仍栋有觉不俭小败的现差穷距笛。羽产懂业凑化洞过日程睛中吐主虾要叛面劈临慧着壁以寺下勤几支方烧面藏的绵问穷题粱：俱1厚、广政刊策增、筐法惯律膊体紫系胖不牺完牙善捕1健）彻浓产寿业茎化求的朝规帖范起性艳政竹策羞不天完圾善饮首权先樱，盆地导方牧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中全会“投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”的精神，国有企业包括城市环境基础设施国有企业的产权多元化的改革为产业整合的突破创造了机会。国际资本、民间资本以及其它社会资本，通过对传统行业企业的产权收购而进入水产业的主战场，社会资本对原来地域性企业股权的收购，一是根本上改变了资产的地域限制，二是有助于建立规范的公司运作机制，实现政企分开；三是，资本的变更和追加会盘活原来的存量资本，为战略性扩张提供资本保障。总之，以资本为纽带，实现现有国营行业企业主体本身的产权多元化，将从体制和机制上激活传统的行业主力。社会资本的金融优势、机制优势将协同传统水业主体的经验优势，快速提升和壮大城市水业的竞争主体实力，优化行业的产业结构，有效支撑市场化的投资与运营。地方城市，即便是中小型城市，在选择项目主体的时候，应充分考虑经营主体的经验、业绩和规模因素，应倾向性地选择有品牌、有实力的企业主体进入。大型城市尤其是特大型城市，不应该在城市层面上以区域性的打破垄断为目标，过早地对主要行业企业进行简单拆分，这将不利于城市水业下一步的产业整合，并破坏城市公用事业已经很脆弱的产业结构。在金融政策上，应鼓励已优化后的优秀经营主体为核心的企业直接融资方式，同时结合项目融资方式，逐步完善行业多元金融工具；同时，急需建立健全城市污水处理产业化、市场化的法律保障和监管体系，为企业发展提供公平、合理的竞争空间，公平竞争将利于优势企业的壮大。3）认真分析城市污水处理行业的垄断特点，引入竞争机制城市污水处理行业具有典型的自然垄断性，其自然垄断性是以其管网系统为基础的规模经济性和范围经济性决定的。市场化的根本特征是竞争，提高效率。针对垄断现状引入竞争机制的措施有二：一是实行政企分开、政资分开，打破行政垄断，放宽市场准入，缩小原有企业的专营范围，在非专营领域引入市场竞争；二是认真区分污水处理行业中的自然垄断性业务和非自然垄断性业务，在非自然垄断性业务中积极引进市场机制、展开竞争，提高效率，对自然垄断性业务，通过招标实行特许经营。3、优化污水处理行业的投资结构1）为不同的投资领域明确不同的投资主体建立合理的投资结构重点应区分投资领域的产业性质，形成以企业投资和政府投资合理分工相互配合的投资体系。基于城市污水处理行业自然垄断性、公益性、资本高沉淀的固有特点，有相当一部分投资，应纳入城市非经营性资产，需要政府以政府投资形式支付，体现社会效益，政府可以从外部收益上获得补偿；另外，有些项目的实施，如管网系统，关联面很宽，是具资源统筹配置特征的项目，必须要由政府来投资和实施，以发挥政府的协调特长，提高效率。因此，确定城市污水处理不同领域的不同投资主体。事实上，由于需要一定的投资回报，社会投资直接的金融成本将大于政府投资，不同的是支付方式，社会投资将由消费者直接支付，是一种社会支付的高价借贷。政府投资金融成本低但效率不高，同时受到政府资金总量的限制，因此需要政府量力考虑投资形式。2）从国有资产的优化处置中，补充政府投资的不足在现行的投资体制下，政府如何获得足够的资金来源，来支撑城市污水处理的大量的非赢利性投资？除了税收来源、土地出让收入来源外，国有资产存量的优化处置，将是重要的来源之一。中国是国有资产最多的国家，其中经营性资产占2/3弱，非经营性资产占1/3强，随着在经营性领域以产权出让的形式的国退民进，将置换和盘活出的大量国有资本，城市污水处理应是主要的再投资领域之一，尤其是城市基础设施中沉淀性强的自然垄断业务。另一方面，城市污水处理行业数十年来政府投资所积累的千亿元的资产，通过产权出让盘活后，也应积极再投入到城市污水处理中不能市场化的高沉淀领域。3）积极开辟低成本、长期限的金融工具鉴于城市污水处理低回报、高稳定性、大需求的行业投资特点，必须要有适当的金融工具来支撑。从三个方面提出建议：·依托信托基金，鼓励发展城市基础设施领域的专项产业基金，一方面为保险资金的间接进入提供平台，也为其它社会资金的进入提供高效通道；同时鼓励基金管理等投资专业机构的发展，提高公共资金的使用效率，提高对污水处理项目的专业判断；·鼓励企业直接融资的金融通道的建立，摆脱过分依赖银行的间接融资形式（如流行的BOT融资方式），以降低金融成本。尤其鼓励优秀的城市污水处理企业发行企业债券，增加适应城市污水处理行业长期性特征的企业债券的发行，建立对企业品牌资信的评价体系，防止企业债券的不规范行为。·选择市场机制相对健全的城市，开展市政债券和政府专项基金的试点，丰富地方城市政府的资金来源。4）鼓励社会资本以收购传统污水处理企业产权形式进入近年来，中国城市环境基础设施领域的竞争环境逐步得到一定程度的国际认同，以威利雅（原威望迪）、苏伊士（包括旗下昂帝欧）和RWE（包括旗下泰晤士）为代表最有影响的国际三大水务和环境集团均已不同程度地投资中国城市基础设施。2000年全面推进水价改革和污水收费以来，社会资本即开始通过以首创股份为代表的众多上市公司或投资公司涉足城市基础设施。近年来，民营经济的兴起，更使项目投资呈现多元化的趋势。由于政策对城市垄断行业产权投资的限制，前期的投资基本都是项目投资，没有进入面向客户经营的行业主业，使许多项目以固定回报的形式把风险完全留给了政府。国家近年来对固定回报项目进行了清理，但运营主业的投资仍然没有开发，致使众多社会企业和国际企业大都以BOT等变相固定回报的项目形式进行投资，这些高成本的投资方式，也不能体现共担风险的市场原则，也不利于投资人长期稳定的运营。中共十六届三中全会明确取消了对非公有资本进入公共设施领域的投资限制，强化了国营企业产权多元化的改革方向。可以相信，社会资本以收购产权形式，对城市污水处理领域的传统国营企业进行投资，从而长期进入行业主业将成为主要投资方向。产权多元化的方式将从根本上激活传统的企业主体，原企业主体的运营经验和地缘优势也将部分化解投资风险。5）改革政府投资管理部门对项目的立项和审批管理十六届三中全会的《决定》在深化投资体制改革方面提出“该放的坚决放开，该管的管住管好”，要求改善政府投资体制，简化政府投资的项目审批环节。基于城市污水处理行业投资多元化的转变，为适应市场化的需要，提高效率，应尽快着手变革政府投资的审批程序。城市污水处理在城市基础设施的重要组成，需要政府统一规划布局，因此，有关城市污水处理的自然垄断性业务内容的项目，应纳入《政府核准项目目录》，由政府确定建设规划后，应向社会公开招标选定项目业主。对于城市污水处理的非自然垄断性业务内容的项目不应纳入《政府核准项目目录》，只实行登记备案。政府只对有政府投资的项目进行审批，根据不同投资主体执行不同的投资审批权限。4、建立科学的行业监管体系1）建立科学的行业监管体系，前提是转变政府职能作为市场化体系中重要一角的政府，转变职能十分重要，成为产业化、市场化推进的关键。政府角色应由不规范的行政干预转向依法监督。职能转变前提是实现政企分开和政资分开。政企分开尤显重要。推进市场化以来，建设部积极推进原有污水处理单位的企业化改制，已有少部分企业完成了改制，但是无论是否改制，这些单位都基本未成为没有行政依附、法律地位平等、具有完全的行为能力和责任能力的市场