美国土地规划的制度与体系

美国土地规划的制度与体系

一、国民政府的土地美国面积936.48万平方公里，人口3亿，人口密度30人（单位：平方公里）。广阔的地域、肥沃的土壤、丰富的资源、稀少的人口为美国的长盛不衰提供了得天独厚的优越条件。美国是公私兼有的多元化资本主义土地所有制,其中私人所有的土地占51%,联邦及州政府所有的土地占47%,印第安人保留地占2%。联邦政府的土地,主要包括联邦政府机关及派驻各州、县、市机构的土地,国家公园、军事用地等。州、县、市政府也各自拥有自己的土地。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和受益权上各自独立,不存在上下级隶属关系,也不存在任意占用或平调,若确实需要,也要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。土地权属纠纷由法院解决,政府不担任调解仲裁角色。强调土地的社会职能和利益高于一切,实现土地资产的可持续利用,是美国土地管理的根本宗旨和主要目标所在。虽然美国政府部门只拥有不到半数的土地所有权,但他们仍然拥有对私人土地使用进行规划和管理的权力,特别是为了公众利益的需要,如修路、建公园等。政府也可以征用收购私人的土地,前提是按该土地的市场价格给予合理的补偿,或提供新的土地。政府要让土地所有者的处境与征地前基本无差别。如果个人不满意政府给的补偿,可以在政府的听证会上表示反对,也可以诉诸法律。二、美国制定和通过土地使用计划的主要特点(一)土地利用规划美国的土地规划管理系统表面上是分散的,国家对规划不进行集中统一的管理,也不强求各级政府必须制定土地利用规划。土地利用规划的绝大部分权利集中在地方政府手中,管理也是由地方政府负责。严格说来,联邦政府主要通过制定相关的法律法规、政策来约束、引导、影响地方的土地利用及规划管理。这些相关的法律法规、政策的核心与实质在于:宏观控制、科学开发、集约利用土地资源,确保全美社会、经济的可持续发展与国家安全。规划体系可以说是形散而神不散。美国土地利用规划的目标是旨在促进土地资源的可持续利用和开发,以尽量减少由于土地私有制而引起的土地利用中的矛盾,鼓励土地资源的合理利用,使社会福利达到最优化。虽然不存在独立的土地利用规划体系,但美国土地利用规划都是其各层次总体规划的一部分,美国把土地规划视为公共规划和社会控制的一个方面,是其社会和经济计划中最重要的规划。美国的土地利用规划体系总的来说可以分为三个大类和五个层次。三个大类是总体规划、专项规划和用地增长管理规划。五个层次的规划是:区域级、州级、亚区域级、县级、市级。美国目前还没有制定统一的全国土地利用总体规划,专项规划单指某一领域,如水质规划、加州海岸带规划等;区域级规划是跨州的土地利用规划,范围可大可小;州一级规划主要控制州内土地利用,制订政策对土地资源进行开发和保护;亚区域级规划包括一个州范围内几个县,一般按自然界限来规定范围;县级规划和市级规划是对辖区内的土地利用在数量和空间布置上起到控制作用。圣荷塞市位于加利福尼亚州中部,是美国第十大、加州第三大城市,美国最发达地区之一,世界著名的硅谷之都。面积461.5平方公里,其中土地面积452.9平方公里,水面面积8.6平方公里,人口95.368万(2006年统计),人口密度为1976人/平方公里。圣荷塞市土地利用规划是圣荷塞2020总体规划的一部分,1992年颁布,2000年进行了一次大的修改,最新版于2006年7月27日小修改通过,与交通规划同列总体规划(共七章)第五章,文本共133页,主图比例尺为1∶48000。其编制参照了《加州总体规划指南》(2020)的原则执行,同时还接受湾区联合政府规划的指导。湾区联合政府规划即亚区域规划,包括圣荷塞市及加州湾周边的几个县、市,如圣克拉拉县,圣荷塞市大部分土地是从该县分离出来的。美国认为,由各城市自己决定城市土地未来的开发和利用是更为经济和有效的方式。因而与民众最有直接关系的也是最重要的为地方性规划,并且土地利用规划与空间规划、国土规划、区域规划、城市规划及乡村规划等融为一体,不是独立的,而是需要协调衔接的规划,土地利用规划已成为空间规划的核心,也是其它各种规划的落脚点。这是形成系统完善的规划立法体系的基础。美国凝聚各层次规划的核心是法律法规和政府制定的各类规范和标准。联邦政府主要通过制定相关的法律法规、政策来约束、引导、影响地方的土地利用及规划管理。如美国较早地制订了针对特定区域的国土开发整治规划法——1933年的《田纳西河流开发法》,并设立了田纳西河流域管理局,该局依据该法,制定了流域综合开发整治规划;1974年美国议会通过了《森林和牧场可更新资源规划法》,其中包括国家森林系统土地和资源管理规划条例,对土地规划的部分内容、程序作了规定;另外,美国有关土地资源规划的制度,虽未制定专门的规划法,但制定了《联邦土地政策和管理法》,规定内务部国家土地管理局在公众参与下,为公共土地利用制定规划,并遵循多项基本原则。根据美国环境资源规划法律、法规和条例的有关规定,其土地规划编制过程分为调查、预测、形成规划方案、交付公众讨论、听证、地方议会批准等步骤。实施这个过程一般需要几年时间,一经议会批准,规划便以法案形式出台,具有法律效力,不需要上级政府的批准。在规划实施中出现的纠纷,则由法院依据该规划做出判决。圣荷塞市在编制土地利用规划过程中,就参照了联邦、州的数十项法律法规,制定了严格的法律程序,建立了相关制度,并采用规划许可等控制手段,保证了规划的实施。规划本身就是市级法令,由于所有建设项目都要经过土地利用规划的审查,取得建设许可证方可开工,因而很少有违法现象。如发现有违反规划的现象,很快就有人举报,市政府的执法局会立即派人送达停工通知,并通过律师起诉到法院,由法院判定,一般都有很重的罚款。当然,如果土地拥有者觉得规划触犯了他们的利益,他们也可以告市政府。(三)数据库一体化美国在现代土地利用规划过程中,大量采用现代科技手段,其中主要运用的一项技术就是地理信息系统。地理信息系统(GIS)是在计算机软硬件支持下,把各种地理信息按照空间分布,以一定的格式输入、存储、检索、更新、显示、制图和综合分析的计算机技术系统。利用该系统通过对诸多因素的综合分析,可以迅速地获取满足应用需要的信息,并能以地图、图形或数据的形式显示处理的结果。地理信息系统非常适用于自然资源的管理和规划。它将空间图形数据属性完整地结合,保证了图形数据的一体化,满足了土地利用规划和管理的需要。圣荷塞市土地利用规划编制过程历经5年时间,逐地测量、逐个社区征求意见,做了大量的前期调查和准备工作。然后,充分运用GIS技术,使现状图与地形图按坐标准确重合,各种数据精确无误,并通过计算机进行综合处理,形成图形数据一体化系统。土地利用规划图综合了上百张地图,每一张地图都可以从电脑中单独剥离出来,随时可以查看某类用地的现状和规划情况。在管理过程中,管理者只要输入坐标,就可以随时查看某块地的位置、周边环境和各种规划参数,同时,随着各项建设的进展,有关现状数据图样也及时得以更新。圣荷塞市利用地理信息系统技术,结合数理统计分析等方法,还可以对某一地与某一时段土地利用类型变化的数量特征和空间差异进行分析,并找出土地利用变化的“热点”与规律,以此对土地利用总体规划的总体实施状况进行监督。(四)私人开放空间、城市发展预留地等的标识仔细察看圣荷塞市土地利用规划图,就可以发现其土地用途分区有多详细,70多个不同颜色和形状的图例对农村居民点、城市居住区、公共交通、商业用地、工业用地、农业用地、工商混合用地、公园、私人开放空间、城市发展预留地等作了标识,特别是对居住用地、商业用地和工业用地进行了进一步细分,如农村住宅、极低密度住宅、低密度住宅、中低密度住宅、中高密度住宅、高密度住宅、交通走廊住宅、核心区住宅、邻里/社区商业、大型商业区、一般商业区、核心商业区、工业园、管理办公区、研发区、轻工业、重工业、工商联合区、工业核心区等。每一种图例都在文本中都有详细地定义和说明,并有数据规定,一目了然。对土地用途的详细分类更有利于保护人居环境和自然景观,也使建设者一开始就清楚地知道规划的情况,对准入区位、建筑密度等有个清晰的了解和掌握,从而避免了盲目投资。(五)美国的生态保护制度1930年代中期,美国西部沙尘暴爆发后,联邦即开始通过立法划定自然保护区和土壤保护区。1960年代后,人口增长与郊区化趋势加剧,导致大面积农业用地转为城市和其他建设用地,引发了反对城市过度扩张和保护基本农田的运动,多数州政府都制定了基本农田保护法规,县、市则开展了较为广泛的划定基本农田区的活动,耕地、牧场、果园都受到很好的保护。为了更好地保护生态环境,美国还形成了独具特色的保护缓冲带:或在河湖、溪流、沟谷岸边、城市外围设置防护林带,或在田园边保留草地化汇流区,或构成农林复合耕作体系。既能为野生动物提供栖息保护地,也符合景观美国对农地和生态的保护充分地表现在土地利用规划中。圣荷塞市目前的土地利用规划是该市2020年总体规划极其重要的核心部分,所有建设项目均要通过土地利用规划审查后才能取得建设许可证。审查首先就要看是否突破规划图上的五条绿线:城市增长边界、城市服务边界、山边绿带、农业保护区、海湾土地保护区。城市增长边界和城市服务边界大部分是重合的,个别地方增长边界超出了服务边界,这两条线主要是控制城市的外延扩张。山边绿带主要是保护山景不受破坏,对建设有着严格的要求。而农业保护区和海湾土地保护区则禁止建设用地,仅限于农业生产和生态保护。随着人口的增加和城市的扩张,土地利用规划对自然和生态的保护作用越来越受到重视和关注,美国一些有识之士已注意到单纯由地方编制规划的局限性。前内务部长贝比特就在他的《野地里的城市》一书中指出:为了防止自然、文化景观和水域的不断消失,有必要强化联邦对土地利用规划的领导权,创建“联邦土地利用规划”也许令人奇怪,但那种认为土地仅仅就是地方事务的观点已经过时。(六)广泛接受的方案美国的土地利用规划编制是自下而上、在公众参与下完成的。从基层的社区、城区做起,向上归并。主要通过公告、召开听证会等形式,让专家学者、社区民众提意见,反复讨论协商,尽量达成一个多方都能接受的方案。方案主要考虑公众利益和可持续发展的需要,不一定人人满意,但一般要经过半数以上民众讨论同意,才可通过。美国通过法律对公众参与加以明确规定,美国公民有权众听证会,并根据听证意见及时修改规划。市政府在规划交付批准或颁布时,还会再次召开公开听证会,给公众一个审查和发表意见的机会,也为规划制订者回答仍然存在的批评意见提供途径。在充分接纳公众意见后,规划交由专家审议机构进行审议,最后由议会通过,具备法律效应。规划付诸实施后,公民还可以提出修改意见。三、美国的行政效能我国的土地利用总体规划模式是由我国国情决定的,不同于美国等西方国家,有自身的优点和特点,如:自上而下的规划管理体制,较之美国更具行政效能;严格控制建设用地总规模;对耕地特别是基本农田实行特殊保护;对年度建设用地实行计划管理等。但也有明显的不足,如:土地规划没有立法故其权威性不足;规划的制定过程公众参与程度不够;收集资料、确定目标、分解指标缺乏科学性、完整性;土地利用总体规划与城市规划及其它规划脱节;规划修改缺乏足够的论证和严格的制约等等。因此我们借鉴美国成功的经验。(一)规范行政规划美国在土地规划方面有比较完善的法律体系,保证了规划的顺利进行。借鉴其成功经验,我国当务之急就是制定一部《土地规划法》,规范规划的目标和任务、规划的体系和内容、规划编制审批以及组织实施、修改、修编等方面,同时还需要对各级政府在规划中的权限和责任予以明确界定,并以法律形式确定公众参与。此外,我国还应重视制定保证《土地规划法》实施而必须的配套法律、法规和规章,如《土地利用分区条例》、《土地用途管制实施办法》等,从而使整个土地规划制度的立法成体系、层次分明,便于依法进行土地规划工作。(二)土地利用规划需要分区和规划法我国已建立了国家、省、地(市)、县、乡5级规划为主导,包括总体规划、专项规划、规划设计等类型的较为完整的规划体系,规划管理体制具有高度的指令性和强烈的干预性,但目前我国规划体系仍不完善,规划领域分割,主要的规划领域如土地利用规划、城市城镇规划、环境保护规划等有各自的国家一级法律依据,由各自的政府部门层层依法执行,给规划编制、协调、实施等工作带来了许多的实际困难和矛盾。美国的这些规划由统一的政府部门负责,很好的避免了这些实际矛盾。探索符合中国国情的规划新体制,即在全国范围内,由政府组织协调各主要规划部门,进行国家一级的统一规划立法,用《规划法》全面规范全国的规划工作,建立新的规划法律体系;逐步把不同行业的政策性战略性“总体规划”内容统一“编写”到一个规划文本、图件和数据库上来,真正做到按“一个”总体规划指导经济建设,促进社会发展,改善人居环境。圣荷塞市土地利用规划中对用地细致的功能分区和图解,实际上就是控制性详细规划。目前我国土地利用总体规划编制和实施中,土地利用控制性详细规划的缺位,客观上已经造成了与建设管理部门的村镇布局规划、村镇建设规然乡镇(街道)级土地利用总体规划已经在一定程度上发挥了控制性规划的作用,但是总规毕竟不能代替详规。因此,新一轮土地利用总体规划修编中,可以考虑结合土地利用总体规划管理信息系统的建立,将其深化为具有控制性详细规划内容、功能和作用的规划设计层面的规划。长沙新一轮土地利用总体规划修编在上级规划控制的有关指标范围内,应吸纳、协调、整合城市规划、农业、林业、水利、交通、环保等各项专业规划中有关土地利用的内容,从而使各项规划相辅相成,浑然一体,信息共享,避免相互矛盾和冲突,也使相关规划落到“实地”上。(三)土地利用规划程序从我国的国情出发,完全效仿国外的公众参与制度是不现实的,但从社会发展的角度,从实现社会公平的角度,从提高规划科学性的角度,提高公众在规划制订、修改过程中的参与程度是必然的趋势。具体来说,要建立民主、科学的土地利用规划程序。公众参与不但要成为规划程序的一部分,更应该成为提高土地利用规划质量的外部力量。规划草案可以通过报纸、互联网公告,征求意见和建议。听证会时间、地点应在当地媒体提前公示,有意参加者不受限制。规划编制、修改应反复听取意见,重大疑难问题可多次召开听证会,通过充分交流、协商、甚至妥协取得广泛共识。这样做,同时也有助于引起公众关注,宣传规划内容,增强社会的规划意识,也便于规划的实施。在规划的