取消赛事审批权背景下政府职能转变的向度研究

取消赛事审批权背景下政府职能转变的向度研究

张勇(四川外国语大学，重庆400031)取消赛事审批权背景下政府职能转变的向度研究张勇(四川外国语大学，重庆400031)Summary：党的十八届三中全会以来，中央政府关于体育赛事发展的利好政策不断释放，这些政策的出台将对我国体育赛事以及整个体育产业的发展产生前所未有的积极影响，同时也对我国政府部门的职权转变带来了空前的机遇与挑战。文章首先对我国取消体育赛事审批的巨大效应进行了阐释，在此基础上，提出了我国政府职能转变的四个向度，包括：思想观念——转变体育赛事管理观念，构建服务型政府；赛事体系——现有体育赛事的组织体系必须调整，压缩与创新并举；治理手段--政府的体育赛事治理手段必须转变，依法治理体育赛事，谋求治理能力现代化；保障措施--部门协同配合，为体育赛事的举办提供高效的综合保障等。Key：体育赛事；体育产业；政府职能转变；向度1问题的提出在中央“简政放权”，深化行政审批改革与转变经济发展方式的背景下，2014年9月2日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究部署加快发展体育产业、松绑体育赛事审批等事项。会议通过了“取消商业性和群众性体育赛事审批，放宽赛事转播权限制，最大限度为企业‘松绑’”等相关决议[1]。2014年10月20日国务院又高屋建瓴的发布了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发[2014]46号)，就取消赛事审批，大力发展体育赛事产业进一步进行了系统部署[2]。可以说这些重大政策的提出，将对我国体育赛事乃至整个体育产业产生前所未有的深远影响，但同时我国体育政府部门的职能转变也面临着巨大的机遇与挑战。因此，研究“取消赛事审批权”这一新形势下，我国政府部门的职能转变极具迫切性并具有重要的现实意义。2取消商业性和群众性体育赛事审批权所引致的巨大效应2.1体育赛事的市场将被激活悉数全球公认的体育发达国家，就体育赛事的主办者而言，主要包括企业、非营利组织以及个人，政府直接主办的体育赛事普遍较少，世界上最著名的体育赛事品牌如英超、意甲、NBA等无一例外都是私人企业和社会组织所拥有与经营的。换句话说，“为什么举办赛事？”、“举办什么赛事？”、“怎么举办赛事？”等问题与政府没有太多的直接关联，因为信息分散在广泛的组织者与个体当中，政府不可能也没有必要收集这些原本属于市场行为的多样化需求，进而用于审批或亲自举办这些体育赛事。因此，我国政府取消商业性与群众性体育赛事的审批既是规范政府行为的“限权”，又是对体育赛事潜在主办者的“放权”，更是回应市场需求的“授权”。可预期的是，随着改革的深入，此后我国全国性与区域性的体育赛事将日益丰富多彩，体育赛事的主办者也将日益多样化，各种企业、协会、学校、草根组织、商会、媒体等都可能成为体育赛事的主办者。尤其是“枢纽型社会组织”举办的体育赛事以及企业举办的商业化体育赛事将大放异彩；作为资本运作专家的企业与企业家们，将依靠市场的决定力量培养与打造真正意义上的职业体育联赛和职业体育联盟，培养中国体育赛事品牌。在职业体育赛事与社会体育赛事双重驱动下，我国体育赛事的市场将会被充分激活，体育的投资与消费也将持续跟进，体育赛事才会迎来全新的“财富时代”。2.2体育赛事将成为引领体育产业发展的引擎在体育产业的结构形态中，以体育赛事为核心的竞赛表演业是最具影响力、竞争力、最吸引人们眼球的体育创新活动[3]。体育赛事本身就是一个巨大的产业，围绕体育赛事而开展的专业化、市场化、社会化、国际化的运作方式是世界各国的通行做法，电视转播、商业赞助、门票和特许经营等构成了体育赛事的重要收入来源，也成为一个国家或地区体育产业核心竞争力的表征。以美国为例，仅2013年美国四大联盟(NFL、NBA、NHL、MLB)一年的联赛收入就高达230亿美元[4]，围绕四大联盟体育赛事而衍生出来的其它方面的收入成为拉动美国体育产业发展的巨大引擎，这也是为何美国体育产业、竞技体育、群众体育高度发达的核心原因所在。英国的情况也不例外，据统计，仅2000-2010赛季，英国足球超级联赛的电视转播、门票和赞助商等方面的收入就高达25.1亿英镑[5]，而且这仅是英国体育赛事产业的一部分，据统计仅2008年英国的体育志愿者所创造的经济价值就占英国当年国民生产总值的1.55%[6]。对照而言，我国2012年的体育产业产值仅占当年GDP的0.6%[7]，并且在体育产业的内部结构中，体育用品制造业占体育产业总产值竟高达70%以上[8]，我国体育产业结构极为失调，这也是中央政府重点扶持发展体育赛事的重要原因所在。综之，作为强大引擎的体育赛事，将充分发挥其正外部性，带动体育产业的其他构成部分如体育场馆、体育传媒、体育中介、体育用品、体育保险、健身娱乐、体育博彩等全面发展，使体育产业逐步发展成为我国国民经济中的支柱行业。2.3国际与国内资本市场将风起云涌在我国，以体育赛事为核心的体育产业目前呈现“山雨欲来风满楼”的发展态势，在“2025年体育产业总规模超过5万亿元”的政策红利诱使下，国际国内资本市场已然风起云涌，以求在体育产业链的中、高端市场进行布局。当前，在国际国内资本市场联姻做大、做强中国体育产业的背景下，BAT已全部杀入高端体育赛事领域。“互联网金融众筹”也成为“互联网+”时代体育赛事发展的一种快速与优质融资途径。与此同时，风投资金与银行也在频繁联合国内外上市公司，成立体育产业基金以图在未来中国体育赛事市场上分得杯羹。面对体育产业的巨大市场容量，在资本市场暗潮涌动下，我国部分省区市将体育产业作为重点培育对象，纷纷着手成立体育产业引导资金或投资基金，部分发达城市正在加大培育与引进国内外高端体育赛事的力度。综之，资本市场的活跃将对我国体育赛事发展产生根本性影响，将为我国体育赛事以及体育产业的发展注入持续的动力与活力。2.4将助推我国体育行政管理体制的深刻变革尽管在国务院推出取消赛事审批权之前，国家体育总局曾在会议上对体育赛事的审批改革公开表态：已拟定《全国性单项体育协会重要赛事名录》，将对列入“名录”的体育赛事进行规范，而对“名录”外的体育赛事予以放开；同时，将在中国举办的国际体育赛事，在执行相关外事制度、尊重国际体育组织规则的前提下，分A、B、C三类管理，其中C类将交由地方政府管理[9]。但是，显而易见，国务院的部署力度要远大于国家体育总局的改革力度，彰显了中央政府突破体育部门自身利益，进行更深度改革的决心。由此可见，中央政府在体育管理体制改革中扮演了“外部助推者”、“顶层设计者”与“执行监督者”的重要作用，体育改革的航标正在进一步摆正，“市场在资源配置中的决定性作用”的思想正在体育领域中予以强力推行。此时，国家体育总局及各省区市等体育部门势必进行相关改革以应对国务院的要求，这也是“切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”[10]的必然抉择。3取消体育赛事审批权后政府职能转变的四个向度3.1思想观念：转变体育赛事管理观念，构建服务型政府纵观历史，政府管理大致经历“统治行政”、“管制行政”再到“服务行政”的转变，政府在公共事务治理过程中，相应的治理角色也在经历着变迁，即由“划桨”到“掌舵”再到“服务”的转变[11]；由“全能政府”向“有限政府”的转变；由政府“一元中心”向政府、社会、市场“多元中心”转变。这一转变背后的深层次逻辑在于思想观念的更迭，因为“制度如何变迁”绝大程度上取决于思想观念[12]。然而，长期以来在“奥运争光”的奖牌指标压力下，我国体育行政管理思想始终围绕着“金牌”转，体育行政管理部门一直未能从“金牌至上”的思想桎梏中解脱出来。我国重要体育赛事如全运会、省运会等都是因为“奥运争光”、“金牌政治”等功利因素的嵌入而举办的，这种以培养与选拔竞技体育后备人才为主要目的的体育赛事，背后支撑的思想根源就在于错误的政绩观，并形成了强烈的路径依赖。因此，必须尽快切实摆正“金牌至上”的政绩观，加快政府行政职能转变的步伐，充分领悟体育赛事所引致的巨大综合价值，在思想观念上从“金牌体育”向“人本体育”转变，从“政绩体育”向“体育服务”转变，从“官办体育”向“市场体育”与“社会体育”转变，使体育赛事的发展更多的依靠市场主体与社会组织的力量，使体育赛事成为促进社会和谐、经济发展、文化繁荣、人民健康的有效依托，逐步使体育赛事的发展回归到“以人为本”的科学发展观轨道上。3.2赛事体系：现有体育赛事的组织体系必须调整，压缩与创新并举肇始于20世纪50年代的我国体育赛事管理体系，主要是依托“竞技体育三级训练网”而设置的，在培养与选拔运动员的基础上，1956年当时的国家体委公布《中华人民共和国运动竞赛制度的暂行规定》(草案)，规定了43个项目实施竞赛制度，而其中22个项目设置了“全国单项锦标赛”，每年举行一次；同时，设置“全国综合型运动会”，每四年举行一次[13]。从上个世纪50年代以来，我国逐步建立起一整套层层递进、环环相扣的围绕“奥运争光战略”而设置的官办性质的体育赛事体系，包括：全国运动会、全国城市运动会(现已改名全国青年运动会)、各省级运动会、各市级运动会、各单项全国运动锦标赛等。与此同时，我国还出于政治、运动项目发展、人群等方面的需要相继设置了全国体育大会、全国少数民族运动会、全国残疾人运动会、全国智力运动会、全国红色运动会等官办赛事。当前情况下，我国官办的大型赛事显然已过犹不及，学界、业界与广大民众对大型赛事的举办颇有微词，体育赛事丛生，换汤不换药，既劳民伤财又固化了赛事体制，其弊端甚多。有些学者更是坦言“中国是世界上全国大型综合性运动会开得最多的国家”，提出“中国体育不能泡在运动会里”[14]。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅专门下发了《关于进一步规范大型综合性体育运动会申办和筹办工作的意见》(中办发[2011]24号)以节制大型运动会的浮躁之风。显然，主要以培养与选拔优秀运动员为核心要旨的现有体育赛事组织体系，既没有充分发挥市场的决定性作用，又耗费了大量的公共财政支出，更容易诱发腐败现象；既没有体现商业性赛事的综合价值，又以审批的行政权力限制了群众性与商业性体育赛事的举办，更没有培育强有力的体育赛事品牌。因此，面对当前体育赛事改革的新形势，政府应秉持“壮士断腕”的决心，下大力气调整体育赛事组织体系。首先，应进一步压缩官办性质的体育赛事的规模与数量，鼓励举办符合民众需求的多样化的专业或业余体育赛事；其次，应将举办体育赛事的主体多元化，将更多的体育赛事在完全市场主导下举办与运营；第三，政府举办或承办的体育赛事必须进行绩效评估，对没有实质价值的体育赛事要坚决摒弃，对必要开展的体育赛事要着力提升其综合效益。第四，加快进行运动项目职业化改革，严格进行市场化运作，培养职业体育与职业体育联盟，同时逐步使职业体育肩负起培养竞技体育后备人才的重任。最后，政府还应引进与培养一批具有广泛影响力的全球性、区域性品牌赛事，完善奖励机制，引领我国体育赛事组织体系的整体升级。3.3治理手段：政府的体育赛事治理手段必须转变，依法治理体育赛事，谋求体育赛事治理能力现代化政府作为公共权力的行为代理人，既是体育赛事制度体系的变革者，也是体育赛事公共服务的主要供给者，更是推动体育赛事治理能力现代化的行动者[15]，因此，转变政府职能将集中落脚于完善治理手段，谋求体育赛事治理能力的现代化。而在这一过程中，核心的治理手段便在于“法治”。特别需要指出的是，2014年10月23日中共十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，并进一步提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”[16]。这就从根本上，为新时期我国体育赛事治理手段的转变提供了方向，即由当下的“管控赛事”向“依法治理赛事”转变，从而保障“发挥市场在体育赛事资源配置中的决定性作用”。从转变政府职能的角度而言，“依法治理赛事”需要重点做好如下方面的内容：第一，体育赛事“行政权力法定化”。即明确政府的职责与职权，体育赛事的管理机构、职能、权限应依法赋予，建立政府“权力清单”、“服务清单”，依据职责与职权开展体育赛事的管理与服务工作；第二，体育赛事“治理程序公开化”。即按照既定的程序与步骤开展体育赛事治理工作，同时保证治理中的政务公开与透明，按照十八届四中全会的要求，坚持以“公开为常态、不公开为例外”的原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开；第三，体育赛事“治理过程规范化”。即按照体育赛事发展的各项内容与规律，加强分类指导与管理，形成科学的制度体系或行动标准，强化企业治理、社会治理的规范化；第四，体育赛事“监督考评程序化”。即落实行政执法责任制，强化对政府行政权力的制约和监督，同时完善纠错、问责机制，并根据体育赛事的特点与规律，引入第三方考评机构，加强对体育赛事中公共资源使用效率的监督考评，并使“在服务中监督，在监督中服务”常态化。综之，依法治理体育赛事本质上是一种控权和规范的机制，它在确认政府拥有权力的同时也一并确立了权力的界限、责任和程序[17]，这是建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府的必要要求，也是谋求体育赛事治理能力现代化的必然逻辑。3.4保障措施：加强部门协同配合，为体育赛事提供高效的综合性保障措施体育赛事尤其是大型体育赛事的成功举办是一项复杂的系统工程，它不仅仅是体育竞赛本身，而且还涉及到体育场馆、器材设备、医疗卫生、安全保卫、公共交通、广播宣传、财政税收、志愿服务甚至外事活动、文化演出、展览等方面的内容，因此，需要政府各部门提供的公共资源予以有力保障，才能使体育赛事市场充分激活。尽管国务院常务会议部署了“放宽赛事转播权限制，鼓励发展职业联盟，完善财税、价格、规划、土地等政策”等相关政策；下发了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》提到“加快全国综合性和单项体育赛事管理制度改革，公开赛事举办目录，通过市场机制积极引入社会资本承办赛事。有关政府部门要积极为各类赛事活动举办提供服务。推行政社分开、政企分开、管办分离，加快推进体育行业协会与行政机关脱钩”等有力举措，但是在“体育公共服务的供给问题已成为我国公共体育服务改革瓶颈[18]”的当下，要想使这些思想与举措真正“落地”，还需要除国家体育总局以外的国家发改委、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家新闻出版广电总局、民政部、公安部等多个部门予以强力协同配合才能完成。因此，要避免国家体育总局“唱独角戏”，应持续加强系统化的顶层设计，避免改革政策的碎片化、空心化。现实和负责任的做法是，各级体育部门尤其是国家体育总局应遵照十八届三中全会精神和国务院的最新部署，避免政府“向市场放权不到位、向社会让权不到位、横向分权不到位、纵向移权不到位”[19]的现象，将政府的职责和作用定位于“加强并优化公共服务，保障公平竞争，弥补市场失灵”[20]，加快破解“向哪些赛事提供综合保障措施？”、“具体提供哪些方面的保障措施？”、“具体由哪些部门负责提供？”、“怎样提供保障措施？”等，分门别类的尽快制定出科学的、具体的、明晰的、可操作化的落实方案，积极牵头，协调明确各部门在具体工作中的职权范围并使之制度化。综之，在我国体育赛事的发展过程中，政府、企业和社会组织三者都有其不可克服的缺陷，因此，协同合作是三类组织以及同类组织之间的理性选择。建立现代化“合作型政府”是未来政府在发展体育赛事过程中的现实选择。当然，政府和市场二者不存在非此即彼的选择，因此，也必须抛弃“经济自由主义”和“国家干预主义”的逻辑思路，避免“一统就死，一放就乱”的想象，着力“寻找二者效用均衡的黄金分割点”[21]，培育“有效的市场，有为的政府”，更加尊重市场规律，更好发挥政府的作用[22]。4结语党的十八大以来，体育尤其是体育赛事发展的政策基本面持续向好，我国体育赛事改革的深度与广度在政策层面上已达到历史空前之状态，然而这只是开始。随着我国全面取消商业性和群众性体育赛事的审批，以竞赛表演业为核心的体育产业也将迎来真正意义上的春天，以体育赛事为引擎带动我国“到2025年基本建立布局合理、功能完善、门类齐全的体育产业体系”，使“体育产业总规模超过5万亿元”也将值得期待。而这一目标的达成，迫切需要政府在加强顶层设计的同时，加快职能转变步伐，使顶层设计真正落地执行。只有这样，体育赛事才能更好的发挥满足人民群众的多样化需求、扩大内需、增加就业、培育新的经济增长以及弘扬“社会主义核心价值观”、增强国家凝聚力和文化竞争力等方面的突出作用。Reference：[1]李克强：取消商业性和群众性体育赛事审批[EB/OL].[2014-9-3]./c/2014-09-03/155430789226.shtml[2]国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见[R].2014-10-2[3]鲍明晓.财富体育论[M].北京：人民体育出版社，2012：98[4]SportsIndustryMarketResearch[EB/OL]./industry-and-business-data[5]DELOITTE．Annualreviewoffootballfinance[Z].Manchester:Delitte,2011[6]EuropeanCommission.VolunteeringintheEuropeanUnion[R].London:GHK,2010:217-219[7]刘鹏局长在全国体育局长会议上的讲话[EB/OL].[2013-12-24]./n16/n1077/n1392/n4891927/n4891959/4898072.html[8]陈林祥.我国体育产业结构与产业布局政策选择的研究[J].体育科学，2007(3)：76[9]国务院取消部分体育赛事审批部署超体育总局计划力度[EB/OL].[2014-9-4]./n/2014/0904/c1001-25599120.html[10]《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》[Z].中国共产党第十八届中央委员会.2013-11-12[11]陈毅.对政府职能转变的思考[J].云南行政学院学报，2010(1)：81[12]科斯，王宁.变革中国——市场经济的中国之路[M].北京：中信出版社，2013：133[13]伍绍祖.《中华人民共和国体育史(1949-1998)》(综合卷)[M].北京：中国书籍出版社，1999：53[14]卢元镇.中国体育不能泡在运动会里[N].学习时报,2011-02-28[15]唐兴军，齐卫平.治理现代化中的政府职能转变：价值取向与现实路径[J].社会主义研究，2014(3)：83[16]十八届四中全会公报[EB/OL].[2014-10-23]./a/20141023/42280397_0.shtml?_114sobiaoqian[17]杨述明.现代社会治理：地方政府职能转变的历史使命[J].江汉论坛，2014(2)：17[18]肖林鹏.论我国公共体育服务供给的基本问题[J].2008(1):10[19]颜德如.中国政府改革30年：特点、问题及其化解[J]．理论探讨，2012(5)：63[20]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].2013-11-12[21]李慧.金融危机视角下：政府与市场的关系——读《美国实体经济长期失衡是根本》后感[J].中国商界，2009(4)：221-222[22]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].2013-11-12ResearchontheDegreeofGovernmentFunctionTransformationundertheBackgroundoftheCancellationoftheSportsEvent'sApprovalPowerZHANGYong(SichuanInternationalStudiesUniversity,Chongqing400031,China)Abstract：Si