综合管理复习

管理理论的推进一、西方早期管理思想的产生（一）、英国经济学家亚当-斯密著作：《国民财富的性质和原因研究》主要观点：劳动价值论及劳动分工1、劳动价值论：劳动是国民财富的源泉，各国人民每年消费的一切生活日用必需品的源泉是本国人民每年的劳动。日用必需品供应情况的好坏，决定于：（1）、这个国家的人民的劳动熟练程度、熟练技巧和判断力的高低。（2）、从事有用劳动的人数和从事无用劳动人数的比例。劳动创造的价值是工资和利润的源泉，并经过分析得出工资越低、利润越高的结论。2、劳动分工论：（1）、劳动分工可以使工人重复完成单项操作，从而提高劳动熟练程度，提高劳动效率。（2）、劳动分工可以减少因变换工作而损失的时间（3）、劳动分工可以是劳动简化，是劳动者的注意力集中在一种特定的对象上，有利于创造新工具和改进设备。（二）、英国查理-巴贝奇著作：《论机器和制造业的经济》主要观点：劳动分工提高效率，劳动分工可减少工资支付，利润分配制度工人收入三部分组成：（1）、按照工作性质所确定的固定工资（2）、按照生产效率及所作的贡献分得利润（3）、为提高劳动效率而提出建议所应给予的奖励二、古典管理理论阶段（一）、科学管理学派美国泰罗著作：《科学管理原理》主要观点：科学管理的根本目的是谋求最高工作效率；达到最高工作效率的重要手段是用科学管理方法代替经验管理第一章、公共行政公共行政的含义：是指国家机构为了公众的利益和目的，以公共权利和法律为基础，就社会公共事务和政府内部事务进行管理和服务的活动。公共行政过程的原则：公平、公正、公开、公民参与公共行政的5要素：主体：国家行政机构，（授权性行政主体、委托性行政主体）基础：公共权力客体：社会公共事务方式：依法行政过程：计划、组织、指挥、协调、控制、监督目的：公共资源的合理分配、社会福利的最大化政府管制：社会管制和经济管制社会管制：维持社会公平稳定、保证收入分配公平、消除社会歧视。经济管制：保持宏观经济的稳定，协调宏观经济，监管市场经济体制公共行政的职能政治职能：国防、治安、民主、国际交往经济职能：政策指导作用（指导性、间接性、政策性）宏观调控作用（间接和直接调控、结构和总量调控）培育、发展市场经济体制公共服务作用（公共基础设施，教育事业等）检查监督作用（宏观和微观）文化职能：发展科学技术职能发展教育事业发展文化事业职能发展体育、卫生职能社会职能：社会保险（社会保障体系,生有所乐、老有所养、病有所医，免除其后顾之忧）社会救济（抗震救灾、帮困扶助）社会福利（儿童福利院、社会福利院等）环境保护（整治污染、确保生态平衡）社会服务（人民调解工作，健全公民自治体制、并指导其工作，开展普法宣传）公共行政的运行职能（计划、组织、指挥、协调、控制、监督）计划（管理的核心）组织（组织的目标、人员的配备、职责全的划分、机构的设置、物资的配备）指挥协调控制（纠偏方法：前导预测、及时调查）监督（廉洁高效、优化运作）公共行政的原则:法治原则（现代公共行政的最基本的特征及要求之一）效率原则（坚持效率）责任原则（对人民负责，对政府负责—行政责任制原则在于公正、道德、效率）服务原则（服务型政府）第二章行政组织和行政体制行政组织的含义：广义：国家机关、人民团体、企事业单位中从事行政事务、执行行政职能的组织狭义：仅指国务院、地方各级政府及其办事机构行政组织的要素（8要素）组织目标：是行政组织的灵魂，职能设置：组织的规模及内部职位设置机构设置：职责权的划分组织人员：是行政组织的核心及公共行政的主体物质基础：行政经费、办公设备、空间场所、物资供应etc.制度规范:行政组织制度化的保障组织文化：是指行政组织成员具有共同的行为准则和信念，对组织具有高度的认同感，是长期养成的行政组织行为，是一种习惯性的规范。技术信息：效率公开原则行政组织的特点政治性：是国家意志的执行机关社会性：对社会公共事务进行管理和服务法制性：依法设置，其公共权力由法律授权权威性：以宪法和法律为基础，以国家公权力为后盾，具有国家强制力系统性：系统性、整理性和灵活反应性。具有完备的目标结构、权力结构和部门结构行政组织设置的原则行政组织设置的原则精干效能原则-以较少的人、才、物去完成较多的工作依法设置原则按需设置原则-因事而设而非因人设岗职责权统一原则-赋予多少权力，就因承担多少责任（行政权力与行政责任相一致）为民便民原则-服务型政府，一切从人民利益出发，与群众保持密切联系行政组织的目标目标是行政组织的灵魂组织目标是组织活动的房型，是组织奋力争取所希望达到的最后结果组织目标的作用为组织的运行指明方向，是组织有效运行的前提为组织成员的考核提供主要依据对组织成员有激励和鞭策作用为组织成员自我引导确立标准激发成员的合作意识，增进组织的协调为组织选择和运用人、财、物等资源提供依据目标确立须遵循的原则目标要明确目标要统一目标要以社会责任为基础目标的范围要适中目标的涉及要有层次性组织性质不同，目标设计也不一样目标涉及要洗手全体人员参与，使目标被全体成员理解，这样有助于目标的最终实现管理幅度与管理层次要相适应在管理对象和内容不变的情况下，管理幅度与管理层次成正比管理幅度与事务的复杂程度和难易程度成反比管理幅度与管理者的能力以及管理手段的先进性程度成正比管理幅度与下属人员的能力成正比管理层次与组织效率成正比行政组织的类型领导机关-国务院职能机关-各委、办、局等辅助机关-办公室（综合性）人事部门（专业性）财务会计部门（专业性）参谋咨询机关派出机关-街道、派出所、地区行署临时机关-2010年上海世博局、北京奥委会行政机关的类型中央机关（国务院）详细见表格国务院职能机构：国务院直属机构国务院办事机构国务院特设机构地方人民政府省级政府机构（省、自治区、直辖市）地州市区政府机构（地：地区行署、州-民族自治地区的州、市-设区的市、地级市、领导县的市、区-直辖市的区人民政府）县级政府机构乡镇级政府机构（不搞上下对口和一人一职，不另设派出机构）行政组织体制类型别称优点缺点首长制独任制/部长制指挥高度统一、政令上下贯通、行政效率高、行政责任明确个人局限性而延误决策、独断专行、滥用权力、公权私用委员会制集体制/会议制民主、防止舞弊职责不清、争功诿过、决策迟缓、行动不力，因法不责众而导致责任的不能明确和纪律的不能执行。集权制独立制指挥有力、计划统筹兼顾、政令统一，有助于大型公共建设项目和社会事务的管理容易导致下级意志消沉，一旦上级出现决策失误，对组织的危害影响深远分权制多元制特点：下级有较多的自主权，上级仅付监督责任。灵活性、适应性因地制宜。培养下级民主精神、主动性和工作热情。分权过甚容易导致政令的破碎和不统一。出现政出多门和各自为政，损害国家行政组织的目标和执行力。层级制直线制/分层制（纵向）特点：从纵向上分为若干个层次，下级对上级负责，下级管辖区域逐渐缩小的制度形式。事权统一，上下同属，指挥统一，行动统一，行政决策易于执行。结构呆板、缺乏弹性。缺乏专业分工。上层领导管辖范围过宽、难以适应复杂环境变化职能制分职制/幕僚制特点：在横向上分为若干个平行职能部门，其管辖范围也相同的制度形式。分工明确、职责一致，有利于提高行政效率和决策水平的提高缺乏合作、协调困难、容易产生本位主义；分工过细导致多头领导，不利于统一指挥。矩阵组织体制项目组织体制/专案组织体制（临时性）特点：纵向上是职能组织体制横向上是完成特定任务而形成的横向管理体制职能部门c职能部门cABCab项目组完整制一元化领导同一层级，同一领导权责集中、指挥统一、个人专权、地方保护主义，不利于中央宏观调控分离制二元化领导防止独断专权权力分散、造成政出多门，指令冲突名誉市长制机构精简没有统一行政首长造成部门之间难以协调；立法权和行政权合二为一，没有达到权力的平衡与制约市经理制便于统一指挥，专业市政专家管理，提升城市管理科学化水平，民意与专家特长的很好结合比较注重短期政绩效应。我国是直线-职能制行政机构改革改革的动因环境的动因-是行政机构改革的根本原因，环境包括政治、经济、文化环境目标的动因-行政组织的目标是行政组织的价值观的反映，是其发展战略的聚集点，目标的改变势必会引起机构的改革人事的动因-高级领导人的变动和人员素质高低影响行政组织的效率专家的动因-是行政机构改革的特殊动力，可以起到智囊作用技术进步的动因-推进“电子政府管理”要求政府逐渐向“扁平化”“民主化”“透明化”和学习型政府转变改革的阻碍利益的阻力（改革一般意味着利益格局的重新洗牌，既得利益者不愿让出利益受损，这也是机构改革的最大阻力所在）沉没成本的阻力（已付出的成本）心理的阻力（安于现状，对改革缺乏信心、观念守旧）客观条件的限制等（缺乏资本、人力）我国行政机构改革概括（5次）1、1982年：“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈2、1993年：1992年提出的发展社会主义市场经济，为适应市场经济体制而提出“机构改革、精兵简政”3、1998年：政企分开、下放权力4、2003年：我国行政机构改革的经验教训转变思想观念是前提（心理的阻力）转变政府职能是关键行政法制建设史保障妥善安排分流人员是难点（利益的阻力）机构改革的综合配套是必要条件（客观条件的限制）我国机构改革的原则坚持党的领导坚持实事求是、一切从实际出发贯彻精简效能的原则第三章行政领导行政领导的含义：是指国家机关及其管理者，依法行使国家权力，为完成行政目标，而组织和管理国家行政事务所进行的决策、指挥、协调、控制和监督等行政活动及其过程。行政领导者在此过程中即指挥者、组织者、引导者和协调者。行政领导的特点：法定性-依法行政权威性政治性-国家意志的体现协同性行政领导的作用决策导向作用指挥激励作用-抗震救灾、突发性事件评判导向作用协调监督作用-个人示范作用-非权力性影响力/个人魅力行政领导的职位包括职责、职权、职务因事设岗，具有明确的职责、工作范围行政领导的职权指挥权任命权奖励权报告权编制预算权连续统一体理论（坦男鲍姆/施密特）

领导体制可以分为：个人集权制个人负责制集体负责制分权负责制我国实行的是首长负责制。特点是：民主决策责任明确上下对口我国行政领导体制改革的走向：党政分开、各司其职坚持职责一致加强监管，防止和克服个人专权规范行政首长的选拔行政领导的方式按照领导权力的运用和控制的程度，分为集权式、分权式、放任式按照领导决策指挥的方式，分为强制式、说服式、激励式、示范式按照领导对人对工作的态度，分为：重人式、重事式、人事并重式

行政领导者的素质政治素质：坚定的政治觉悟较高的理论水平全心全意为人民服务的精神专门业务素质领导管理能力思想道德品行身心素质行政领导集体的结构理想的素质结构（思想家、组织家和实干家）互补的知识结构梯度的年龄结构和谐的气质结构行政决策的特点主体的特殊性客体的广泛性目的的非盈利性合法性地域效力的普遍性执行的强制性行政决策的作用在行政管理过程中起决定性作用，处于核心地位主导行政管理全过程，决定成败贯彻国家意志，加强政府合法性的必要途径行政决策的原则科学预测原则信息完备原则可行性原则满意原则成本效益原则公平与民主原则法制原则实现公共利益原则行政决策的类型确定性决策、风险性决策、不确定性决策（避免）程序性决策、非程序性决策（结合）个人决策、集体决策经验决策、科学决策（互补）危机决策（突发事件、自然灾害）行政决策系统：领导决策系统（确定问题、组织、选择方案、推行、完善和修正、监督）公民磋商与参与系统（信息反馈系统、社会组织和社会团体磋商系统、评价监督系统）专家咨询系统（拟定方案）信息支持系统(信息的正确与完备)收集信息的平台-加工、处理信息行政决策程序西蒙-情报收集阶段-收集信息、找出差距、界定问题（信息技术系统）方案设计阶段-组织专家咨询系统、公民参与磋商系统选择方案阶段-决策审查方案阶段-审查与评估（领导者的监督作用）认识问题、找出差距、界定问题确定决策的目标确定决策的标准和权重拟定方案（粗拟和精心设计）积极方案、临时方案、追踪方案、应急方案分析方案选择方案方案的实施及完善评估方案（目标的达成、质量全面评估、成本计算、执行是否落实）第四章公共政策公共政策的涵义是指以政府为主的公共权威组织为实施政治统治和社会管理，，利用公共资源，协调社会公众利益目的的公共管理活动的基本规定和指导准则。公共政策是对社会的公私行为、价值、规范所作出的有选择性的约束与指引，它通常是通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来的。公共政策的特点：政治性目的性权威性规划性法律与政策的区别法律比政策更稳定，政策具有超前性和不稳定性政策是法律制定与修改的基础在执行上，政策比法律更具有灵活性公共政策的功能导向作用管制作用（正激励、负激励）调控作用（利益冲突）分配作用公共政策的主体（直接和间接）政策的制定、实施、评估立法机关（最重要的主体）行政机关司法机关（司法解释）政党利益集团智囊库公民公共政策的客体：政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员社会问题：这个问题为公众普遍关注，或至少必须为公众所知晓。公共问题：公众认为该问题有采取行动的必要性政策问题：公众普遍认为该问题是某个政府机关职权范围内的事务，且应给予适当关注。公共政策的制定的原则信息完备原则系统协调原则科学预测原则现实可行原则民主参与原则稳定可调原则（保证政策的连续性和稳定性，也要保持政策的动态性与应变性公共政策制定过程政策目标的确定（考量目标是否正确-决策，是否取得了参与者的认同-民主参与）备选方案的设计（主体、方法、环境）备选方案的抉择（利益的分配、成本效益、伦理道德）方案的最终抉择与合法化公共政策的制定模式制定模式代表人物主要内容传统理性模式完全理性，信息完全化有限理性模式西蒙决策者理性有限，所提出的决策和所采用的手段都是基于有限理性，相对满意而非最优的决策准则。渐进决策模式林德布洛姆批判传统理性模式。渐进的过程是一个不断学习、实验、反馈和调整的过程，政策制定须不断补充和修改。而中国的改革开放也采用的是渐进模式。混合扫描决策模式社会学家埃奇奥尼把决策分为战略性决策（接近理性模式）和操作性决策（渐进模式）。在政策选择和执行的过程中，对信息进行不断的寻找、收集、加工、评估和权衡公共政策的执行的一般过程政策的宣传（第一步）政策的分解（方案的设计）投入资源（资金和设备）机构的设置和人员的配备确定执行机构选人和用人制定规章制度（目标责任制、检查监督制、奖惩制；责任是核心，检查是手段、奖惩是杠杆）政策实验目的：验证政策、发现偏差、及时反馈、修改和完善政策步骤：选择实验对象、设计实验方案、总结实验结果全面实施协调和监督：协调观念上和行动上一致监督保障政策实施，不偏离目标公共政策执行的手段法律手段：法律、法令、法规、司法解释、仲裁工作行政手段：行政命令、指示、规章经济手段：价格、工资、利润、利息、税收思想诱导手段：舆论宣传、说服教育、奖惩等非强制性手段公共政策执行的原则

原则性与灵活性相结合有序性时效性

协调性公共政策执行的影响因素政策本身的缺陷：目标设定不准确人的因素：执行者的素质以及对政策的认同度影响政策执行体制因素：机构的设置、权责的划分、物资的配备等客体因素：既得利益者的阻碍，沉没成本以及传统观念的阻碍等监控不力：上有政策，下有对策政策评估的作用决定政策变迁的依据政策变迁：政策延续、政策革新、政策终结是制定新政策的前提是合理分配政策资源的基础有助于政策的科学化、民主化政策评估的类型按活动方式分为：正式评估、非正式评估按评估人员身份分为:外部评估、内部评估按评估时间分为：预评估、执行评估、后评估政策评估的标准政策投入（成本评估）政策效益（目标达成率）政策效率（效益：成本）政策回应度（满意度）政策评估的基本方法简单前后对比分析“投射-实施”对比分析“有-无”政策对比分析“控制对象-实验对象”对比分析政策终结的作用节省政策资源优化政策提高政策绩效政策终结的方式废止更新合并分解缩减政策终结的障碍心理上的抵触既得利益者政策制定者政策执行者组织的惯性作用法律的延迟效果沉没成本的代价第五章行政执行行政执行的含义是指行政机关及其工作人员将行政决策付诸实施，以期实现预期目标的全部过程。行政执行的特点目的性实务性时效性强制性行政执行的分类行政执行=行政执法行政决定（处分决定）行政检查行政处置（即时强制，如地震后强制迁移）行政强制执行（行政强制机关/申请法院强制执行）行政执行的地位是行政领导者的一项职责是公共行政的重要环节是公共行政的基本活动是实现行政决策目标的唯一途径是检验公共行政有效性的客观标准行政执行的原则忠于决策目标原则性与灵活性相结合时效性有序性协调性及时反馈检查行政执行的过程准备（做好信息的传递与沟通，是政策执行者及利益相关方能更好的理解政策的目的、意义及重要性，为今后的执行工作做好铺垫）准备：物资准备、思想准备、组织准备、计划准备计划准备：规定执行人员及工作顺序实施：关键是做好授权、指挥、组织、协调、监督和控制等工作授权：上级行政机关或行政领导赋予下级行政机关及其工作人员一定的权利与责任，使之能更好的开展工作。授权使行政领导从一般的事务性工作解脱出来，能更好地去从事重大执行事件。也调动了下级工作人员的工作热情，培养其责任感，提高工作效率。协调：协调在工作中出现的矛盾和冲突控制：纠偏，以期达成目标总结：是反馈的过程，把握政策的整体效果、认识执行的完整性对于工作人员来说，通过总结把握公共行政的基本规律，肯定成绩检讨失误行政执行的影响因素行政任务方面：所需解决的政策问题的复杂性和重要性行政执行主体方面：行政领导:素质水平和领导权威工作人员：工作能力和工作态度行政客体方面：人民群众的文化程度、政策水平和承受能力