水电建设用地实务-三峡建设征地拆迁经验

水利水电建设用地实务中国长江三峡工程开发总公司马西洋二OO九年三月工作简历1991年至今，一直从事三峡工程征地移民和用地管理工作。1997年起，任中国三峡总公司征地移民办公室副主任，高级经济师。 参加了三峡工程坝区（1528公顷）、三峡工程专用公路和料场（350公顷）及零星项目征地移民的调查规划至土地管理工作的全过程；主持向家坝工程坝区前期征地移民方案拟定工作；参加三峡工程库区建设用地1012平方公里的报批工作；曾参加多个工程项目征地移民规划报告审查；近两年来，先后十余次参加相关培训单位举办的研讨交流活动。现工作单位：中国三峡总公司三峡枢纽管理局工作单位地址：湖北省宜昌市三峡工程坝区环保楼邮编E－mail443133ma_xiyang@目录一、概述

二、调查规划三、补偿搬迁四、报批登记五、安置后一、概述从依据法规、办理过程、费用控制、关系协调等几个方面看，大中型水利水电工程建设用地具有占用土地多且集中、投资大、涉及法规多、办理过程复杂等特点。大中型水利水电工程多具有防洪、发电、航运、供水、养殖等功能，工程的综合效益，通常为多方面利益相关者受益。大中型水利水电工程用地属于国家重点扶持的能源、水利等基础设施用地，可以以划拨方式取得；我国工程性移民历史情况：建国以来，形成的工程性移民约7500万人，移民群体复杂。其中交通板块：公路、铁路、管道、输变电线路等占地移民2500万人；城建板块：旧城改造、城市公共设施（包括街道、供水、污水处理、广场、绿地等）、开发区、机场等占地移民3500万人；能源水利板块：水火核风电站、水库堤坝、矿场、渣场等占地移民1500万人。若进行工程性移民人口现状统计，数字惊人。如：截至2006年6月30日，调查国家大中型水库移民后期扶持现状人口为2288万人。工程建设用地法律变迁：新中国成立以来，我国从1953年制定的《国家建设征用土地办法》，到1982年公布的《国家建设征用土地条例》，再到1987年执行的《土地管理法》，直到1999年施行修订的《土地管理法》，涉及工程建设用地的相关规定，发生了许多重大变化。征地移民法规大致可分为四个法规施用阶段：办法阶段、条例阶段、法律阶段、法规完善阶段。（一）1953年12月，政务院颁布《国家建设征用土地办法》，满足国防工程、厂矿、交通、城市建设等用地需要，征用农村和城市属私人所有的土地，政府负责补偿安置工作。1958年国务院根据农村土地所有制变化情况对《办法》进行了修订。(二)1978年改革开放以后，农村土地使用情况和国家建（三）1986年6月25日，全国人大常委会通过《土地管理法》(87年1月1日起施行）。其后，88年12月根据宪法修正（修改）《土地管理法》；90年5月19日国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》；91年1月4日国务院发布了《土地管理法实施条例》；91年2月15日发布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》；94年7月5日人大常委会通过《房地产管理法》（95年1月1日起（四）1998年8月人大常委会通过了较多修改的《土地管理法》（99年1月1日起施行）。98年12月27日国务院发布《土地管理法实施条例》：2002年8月29日人大常委会通过《农村土地承包法》（2003年3月1日起施行）；2004年10月22日《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》（国发[2004]28号文）；2006年3月29日国务院发布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（9月1

日起施行

）；2006年8月31日《国务院关于加强土地调控有关问题的通知

》（国发[

2006]31号）；2007年3月16日全国人大通过《物权法》（07年10月1日

起施行）。总体认识我国当前有关征地移民的法律法规，在体现“以人为本、构建和谐社会、全面落实科学发展观”方面，更趋完善，更加有利于保障移民的合法权益。就法规变迁来说：“基本建设日新月异，法规修订马不停蹄。”行政法规交叉现象普遍，用地申报程序更加繁琐，用地门槛逐步增高，土地补偿政策稳定周期越来越短，补偿标准日益高涨。从中央到省政府层面看征用土地和安置移民的思想定位：过去，为了尽快建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，采取了“先生产，后生活”的现在，认为完善移民政策时机成熟，条件具备。提出了树立和落实科学发展观、构建和谐社会两大战略思想，确立了统筹城乡和区域发展、实行“工业反哺农业，城市支持农村”的方针；我国经济平稳较快发展，企业效益明显提高，政府财力显著增强，综合国力不断提升，为完善移民政策创造了物质条件；同时移民要求提高补偿标准、加大后期发展扶持力度的要求强烈，完善移民政策已经成为各级党委政府及建设用地划拨方式取得条件越来越严格；建设用地出让和出租费成为政府的重要财源。理论上讲，以租让的方式取得土地，重点工作应在交易上，协议价也好，拍购价也好，成交价应是确定不变的；政府应该清清白白给一宗干干净净的土地，政府应该负责处理原土地使用者的一切事项和费用，而现实工作中，政府多是遗留很多问题，给用地者造成诸多影响和负担。对于以划拨方式取得土地，新的土地使用者面临的约束因素更多。大中型水利水电工程建设用地，因占地面积和安置移民数量较大，补偿安置方面虽然有专用以上赘述，主要的意思是想讨论一下，征地用地和移民安置工作是一件什么样的事情，在什么样的条件下干这件事情，能否梳理一下头绪，分析这件事情的过程和环节，以便拟定正确的工作思路和方案。大面积划拨用地，我把工作过程和环节粗略归纳为调查规划、补偿搬迁、报批登记、安置后扶等二、调查规划调查是一切工作的基础。此项工作理论上讲不太复杂，实际操作过程中异常复杂，因为调查的结果直接关系到有关方的切身利益，所以非正常的因素就必然地参与进来，使得调查成果失真，影响相关方权益和决策。水利水电工程建设征地移民调查，大致分为社会经济调查和实物指标调查两块。2.1

社会经济调查(有规范、略）。自然地理条件、资源与环境、社会经济和发展。发展规划资料。五年规划、十年规划、远景目标规划等；“农林牧、水电讯、文卫路”等发

展计划、区划或规划报告。资源性资料。人口和农业普查、土地详查、林业矿产和后备资源调查等资料。政策性资料。主要指地方建设用地补偿的相关标准。物价资料。社会经济调查服务于宏观决策，项目法人也可用来“指标变动量包干”谈判；需要注意资料的保密要求、社会经济调查主要的合作对象是政府和相关部门，此项工作关键在于严格履行组织程序，取得调查资格，办理相关调查手续，明确调查范围和目的，尊重地方，争取配合。水电工程建设惯例是设计单位负责完成社会经济调查的，近期变化是增加了项目法人委托文件，实际还是原状态。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，从规划大纲到规划实施，项目法人走到了前台，设计单位的角色发生了重大改变，因此项目法人重视此项调查的全面性十分必要，为后期工作提供决策参考和依据。实物指标调查（有规范，略）。实物指标是指征地处理范围内需要迁建、补偿和处理的实物对象。主要包括人口、土地、地面建筑物和附着物、地下构筑物、矿产资源、文物古迹等。不同的行业征地，实物指标分类不尽相同，总体大同小异。水电工程用地调查实物指标分类：人口：农业人口、非农业人口。房屋建筑：钢筋混凝土（框架）结构、砖混结构、砖（石）木结构、木（竹）结构、其他结构。附属建筑物：炉灶、晒场（地坪）、晒

台、厕（粪）坑、围墙、门楼、生活水池（井管）、水柜、地窖、沼气池等。土地。根据《印发试行<土地分类>的通知》(国土资发[2001]255号),分为3项一级类，15项二级类，59项三级类；2007年8月实施的《土地利用现状分类》，采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个—级类、56个二级分类；土地补偿分类又因地而异。专业设施：水、电、讯、路、码头等设施，农林牧渔场、企事业单位、防护工程等。一般按照规模、等级、结构等进行分类。矿产资源。已查明的矿床、矿点，正农副业设施：石灰（砖、瓦）窑、水车（磨、碾）及其他加工作坊，多以结构类型分类。零星树木和坟墓。房前屋后、田边地角、耕地及未利用地上，分实用（果、经济、用材）树木和景观树木。其他专项：军事单位和设施、监狱和劳改（教）场（所）、测量标志、标识性构筑物、宗教设施、防空设施、风景名胜区、自然保护区、防护林区、民族民俗设施、企事业单位固定资产类的实物指标调查工作组织。水电工程存在预可研报告阶段的调查，有设计单位负责完成。属于初步调查，侧重于重要项目、农村典型调查（约20%）、类比分析和分析计算。可研阶段（安置实施阶段复核性）调查，是确认实物指标的调查。此项工作以往是由设计单位负责完成的，2006年9月1日起施行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《征地移民条例》）规定，项目法人会同地方人民政2.3.3

项目法人要高度重视实物指标调查工作。在实际工作中，目前存在着四个方面的问题：

一是调查范围和项目的准确界定，与征地、搬迁范围外关联的实物指标如何确定的问题；二是如何解决抢建和抢栽问题；三是如何快速、规范处理实物调查的错登、漏登问题；四是实物指标复核问题（是采取全面重新核实或者采取指标推算或者抽查与推算结合）。项目法人如何会同地方政府开展实物指标调查工作，全委托式（委托设计单位）、委托设计单位负解决这些问题，首先应该注重拟定详细的调查范围和调查规范；其次要注重调查工作的效率，要投入足够的组织力量，在宣传和培训到位后，以最快的速度、在最短的时间内完成调查工作；再次就是解决错、漏问题要注意连锁反应，对待实物指标复核既要遵守法规、实事求是，又要考虑复核工作的复杂性，建议采取抽样复核与指标推算相结合的办法。案例1.三峡翻坝高速公路三峡翻坝公路自宜昌市秭归县334省道的曲溪桥至宜昌长江公路大桥桥南，接沪渝高速（湖北境内宜昌至恩施段），全长58公里；设计时速80km/h双向四车道高速公路；桥隧总长30540m,占路线总长53%；公路途径宜昌市的秭归县、夷陵区、点军区和宜都市等四个县市区，设计永久占地面积4151亩。工程2006年12月通过可行性研究报告，2007年7月完成初步设计，概算总额40亿元，2008年3月开工，总工期48个月。建设单位为湖北省交通厅，沪蓉西高速公路建设指挥部为工程业主，总设计单位是湖北省交通规划设计院，工程划分为10个合同标段，分别由中铁二局五公司、中铁四局、中三峡翻坝公路在秭归县境内路段长11公里，红线占地748亩。秭归县于2008年1月12日正式出台《秭归县三峡翻坝公路实物指标调查方案》，秭归县三峡翻坝公路协调领导小组办公室组建房屋及附属设施、零星果木、勘界和专业项目、土地、后勤等5个工作专班，全职工作人员25人，副局（镇政府）以上领导6人，业主参加3人，设计单位专司测量放线，实际投入实物指标调查人员力量超过40人。秭归县2008年1月17日召开专题工作会，18日工作专班进村入户下田，27日圆满结束秭归县境内的实物调查，28日进入核对和汇编程序。实物指标调查的十多天里，有4天降雪，天寒地冻。工作人员下雪不停工、双休日不休息，起早摸黑，冰天雪地里啃面公路在秭归县占地涉及7个村，1个居委会，6个企事业单位，动迁住房163户。例如零星果木调查：零星果木调查结果：户平13.27棵；茶竹户平9.17窝。

柑桔树598棵（大238，中82，小278），户平3.67棵；其他果木396棵（大191，中66，小139），户平2.43棵；经济林木853棵（大311，中114，小427），户平5.23棵；杉柏松树203棵（大113，小90），户平1.25棵；杂树113（大70，小43），户平0.69棵；茶叶1348窝，户平8.27窝；竹子146窝，户平0.90窝。这次调查，大大减少了抢建抢栽事件，不但是成果本身的客观真实，更重要的是体现了一种公平，公平就是秩序和稳定，为后续征地移民工作奠定了很好的基础。抢建抢栽现象，必然产生抢多抢少的问题，导致一系列矛盾，抢建抢栽者群体内部出现严重不公平现象，造成人心混乱，为后续建设培养了数不清的扯2.3.4根据新的体制和经济利益关系，项目法人成了“众矢之的”，对项目法人钞票负责的只有项目法人。最好“打仗还是亲兄弟，上阵还是父子兵”。项目法人普遍认识到征地移民是个难题，但并未从人力资源上予以重视。中型水利水电工程存在大面积用地的实际，实物指标调查阶段多处于工程设计和施工准备前期，有的是单位筹建阶段，负责征地移民的机构和人员都受到本单位内部组织结构限制，要求很高的地位和很多的人员有点脱离现实，线长面广的用地范围实物指标调查，可以临时培训本单位人员，突击性为地而战，这要老板下决心组织，（小浪底工程坝区用地这样做过）；把拟聘的监理单位人员组织补充、聘请其他设计单位人员补充参加调查，（溪洛渡工程坝区实物指标复核请了监理单位）；成班级、年级规模地聘请大学实习学生。做好工作规程、调查细则、组织动员、地方协调等项工作，一旦启动调查即有“迅雷不及掩耳”之势。特别注意《调查细则》真正要“细”，力求做到“面面俱到”，突出强调符合调查对象的实际，突出强调可操作性，要投入足够的资源编制好《调查细则》，特别注意调查工作不能半途而废，有了分歧一是可以详细记录、全面取证调查结束后个案研处，另一就是让步。2.3.5统筹考虑土地调查工作。依法申请用地基本资料中“三个报告”。水电工程建设要申请办理土地手续，需要报送《征地和移民安置规划设计报告》①。征地移民安置规划报告侧重于移民补偿和安置规划。———“规划数”。在申请办理土地手续时，同时还需要行业管理部门出两个报告：这两个报告是行业部门细化管理和职能管理的需要，都涉及到土地地类划分。一个报告是《土地勘测定界报告》②，是土地管理部门按国家土地管理有关规定，对工程项目建设用地报批的依据。———“土管数”。另一个报告是《使用林地可行性报告》③，办理使用林地同意书，林业部门要对林地面积进行调查统计，编“规划数”：水电工程可行性研究征地和移民安置规划的土地分类是计算土地补偿和安置人口的依据，在国家对可行性研究报告审定后，建设单位和地方政府将按照审定的报告来实施。2002年底，国家发展计划委员会印发的《水电工程建设征地移民工作暂行管理办法》在第三章设计管理，第十三条规定：“工程开工后，必须依据批准的建设征地移民安置规划编制建设征地移民安置实施规划，并报省级人民政府批准。移民安置实施规划较原审批的移民安置规划发生重大变更的，应按有关规定逐级上报审批。”可见，“规划数”对移民工作的补偿、安置等内容实施是有一定约束力的。“土管数”：土地报批并不依据征地和移民安置规划报告的土地分类面积，而是由国土规划设计部门或是有资质的测绘单位进行土地勘测定界，按《印发试行<土地分类>的通知》

(国土资发[2001]255号),把土地分为3个一级类（农用地、建设用地、未利用地），15个二级类，71个三

级类。在农用地中又分为耕地、园地、林地、

牧草地、其他农用地等5个二级类。国家对土地每五年进行一次现状测绘和利用规划，土地勘

测定界参照土地利用现状图和规划调整图。在

分类的同时还考虑历史原因及农业种植结构调

整等因素，以确保用地数量与土地利用现状吻

合，使耕地保有量减少有据。如某水电站左岸

施工区将1570亩园地调整为耕地。“林管数”：林业管理部门按照《森林法》，将《土地管理法》中二级类的园地划为经济林，将一级类的未利用土地划为宜林地，扩大了林业用地范围。土地管理部门对土地的分类、林业管理部

门部门对林地的划分是严格地使用法律规定的

分类，而部门的法律是建立在部门所在行业管

理的基础上，用于经济上、涉及到部门或行业

利益就有矛盾了。在实际划分时，各行政管理

部门按各自的理解确定，多是有利于本行业管

理和发展的思想倾向。在实施过程中，征地和

移民安置规划设计报告中的土地分类面积与土

地管理和林业管理行政主管部门按照行业规范

的确定的土地分类面积产生的差异，业主为难

了，使土地报批工作难以顺利进行。另外，地

类变动还直接关系到补偿费用和“包干协议”。《土地勘测定界报告》和《使用林地可行性报告》分别是国土部门和林业部门对使用土地面积、地类、权属、界限进行调查、统计后编制的报告，

是法律程序要求进行的工作，是不可代替的。但土

地勘测定界和使用林地与水库实物指标调查工作内

容基本相似，是可以共同完成的。如地形图测绘、

地类和权属划分、面积量算、用地边界埋桩这些相

同的工作，水电工程设计单位和土地、林业部门都

要各做一道，分开进行不但是重复劳动，增加项目

建设投资和业主工作负担，而且很容易产生数据差。解决这个问题的办法，就是土地、林业、农业等行政部门作为地方政府组成部分参加土地调查，并签署调查成果，满足土地报批法定附件要求。妥善解决三个报告数据统一需要从可行性研究实物指标阶段做起。项目主管部门或业主在委托水电设计单位在进行可行性研究阶段工作时，要求其邀请国土、林业、农业等部门参加，几家单位共同开展基础性工作，实行一个版本共同使用。解决这个问题的办法，就是土地、林业、农业等行政部门作为地方政府组成部分参加土地调查，并签署调查成果，满足土地报批法定附件要求。有的

地方政府就注意到了这个问题，如云南省规定：“对土2.4移民安置规划。移民安置总体规划是对建设征地处理范围内的损失进行补偿、重建等活动作出的统筹安排、技术策划和移民安置方案的初步拟定，是移民安置规划大纲编制的基本依据。规划是组织实施移民搬迁安置工作的基本依据，是项目法人和地方政府签订移民安置协议的主要依据。设计阶段规划的主要任务：确定建设征地处理范围；调查征地损失；评估移民安置对地区社会经济的影响；参与工程建设方案的论证；提出移民安总体规划（农村移民安置、城市集镇迁建、专业项目处理、安置区环保和水保规划等),编制征地移民费用概算。根据不同阶段规划分为预可研、可研、实施规划。实际2.4.1规划责任主体变化2006年9月1日施行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，根据我国社会和水利水电建设的新形势，确定了水利水电工程建设征地补偿和移民安置的原则，明确了移民安置工作“实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制。项目法人参与移民安置规划工作，主要表现为：（一）项目法人（依据实物调查结果、经济社会情况和环境容量）编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批；（二）项目法人根据经批准的移民安置规划大纲编制移民安置规划，按照审批权限经省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核，报项目审批或者核准部门（与可行性研究报告一并）审批或者核准；（三）编制征地补偿、移民安置和相关税费等投资概算；（四）项目法人根据经批准的移民安置规划，与移民区和移民安置区所在地人民政府签订移民安置协议；（五）项目从以上规定性的内容看，项目法人对规划工作

是责任者，用“项目法人参与”来定位是有问题的。建设工程的人都知道，工程建设过程中，设计

变更是经常的事，有的变更属于方案优化，多数是

增量的问题，老练的施工单位都会做这方面的文章。而移民设计规划在实施阶段是难免变更的，其多因素的复杂性给项目法人控制项目投资风险增添了变数。项目法人要预先拟定变更应对策略。2.4.2

科学编制移民安置规划是基础，是移民搬迁和安置工作的蓝图，规划的可靠性、可操作性是移民安置工作的重点和难点。从大纲编制、设计规划编制到实施规划编制，都涉及到移民安置去向和方式的内容。在可行性报告阶段，移民安置规划报告对移民安置容量分析、安置区选定、安置去向选定、安置进度要求以及安置费用分析，深度要求如何量化，需要尽快结合新新《条例》（第11条）规定，“编制移民安置

规划应当尊重少数民族的生产、生活方式和风俗习

惯。”遵循这一原则和安置容量的矛盾，如何处理。

“移民安置规划应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划相衔接。”项目法人在做移民安置规划的时候，如何落实这一原则。也就是怎样处理好项目法人和当

地政府的利益关系，怎样把握“让步”和“不让步”的度的问题。我认为应该把移民安置是否可靠放在首位。目前，相关部委高调提出征求和尊重移民意愿和一般地，设计单位在实物指标调查、生产生活安置规划等方面具有专业优势，工作地位相对中立，便于进行客观地协调。根据我国现行水电工程征地移民工作管理有关规定，投资概算管理对设计、各级政府、项目法人等有关方均有一定的约束力，因此，要调动各方的积极性，正视客观条件，发挥设计单位作用，争取规划工作的主动性，充分认识和体现规划工作的重要性。移民安置在规划阶段的工作表面上看属于务虚性的，其实直接决定了最终的安置质量和总费用。安置规划一方面是业主主导编制，另一方面是政府主导实质内容。政府的真实想法寓于原则意见之中，多是这样表述的：坚持以人为本，保障移民的合法权益，满足移民生存与发展的需求；坚持顾全大局，服从国家建设整体安排，兼顾国家、集体、个人三者利益（集体利益是具有突出的中国特色的，移民工作中常在集体居民点式搬迁就会出现移民居民点像小别墅区而移民种粮无田、就业无岗、挣钱无路的问题。建立健全社会保障制度、优化产业结构和保护环境相结合；坚持以安置容量为基础，尊重移民意愿（尊重到什么程度、移民意愿是否客观现实在工作中很复杂）。例如三峡库区某村，搬迁前种地和码头营运等综合收入客观，移民规划时集体写血书拒绝外迁，宁愿与政府签生死状，结果实行了后靠安置。三峡蓄水后，高山上的贫瘠土地几乎不具有耕种价值，发生了某户100斤麦子种收了120斤麦子的实事，而他处码改革开放30年了，农村劳动力得到了很大的解放，实际上，有一定能力的农民都跑出务工、做买卖了，留下的多数是仅适应务农或家庭有特殊原因离不开，如果二三产业安置比例偏大，结果必定导致农村移民安置不落实。有人认为这与我国的城镇化建设方向不一致，这种观点脱离了当前移民实际，只是理论，城镇化是需要一个相当的过程。所以有可能的话，征用农用地，实行农业安置的办法稳妥些。这个思想在规划设计过程中要坚定下来，减低安置风险，特别是施工区周边就地后靠的农另一方面，随着农业税的减免及国家“以工业反哺农业”政策力度加大，国家出台了新的土地承包政策，土地调剂难度加大，面对将来大批移民

，特别是数量巨大的移民

，调剂现有耕地的方式已经无法满足要求。因此有人提出，必须提前投入资金开发、改造、熟化移民安置区的土地，为移民搬迁安置提供必须的土地储备。关于复建专项工程，规定遵循“三原”原则—原标准、原规模或恢复原功能，地方政府和移民以及三、补偿搬迁3.1

补偿搬迁是移民和项目法人最关心的事情。首先应该强调其以调查、规划为基础。对于施工区来说，征地移民部门总是坐在被告席上，每次开工程建设协调会，都会遭到项目管理部的抱怨，工程没有按要求进度完成，都是移民工作的原因，施工单位还常常以此原因进行索赔。而补偿，移民和地方政府都是眼睛看着、嘴巴张着，老板是直接从腰依法合理补偿。当前水电工程移民补偿工作面临的形势。（一）

近年来，中央领导对移民工作做出了一系列重要指示，指出水电开发一定要解决好移民的问题，强调解决好移民问题是实现库区长治久安，富一方百姓的大事。移民所引发的社会稳定问题，尤其是突发性群体事件已成为当前社会不稳定的重要隐患。（二）移民安置难度加大，人多地少矛盾突出。移民投资成本不断增加。移民搬迁安置进度影响工程建设的蓄水发电。移民补偿和安置的落实，成为水电（三）大农业安置是方向，而《农村土地承包法》（2003年3月1日起施行）给农业安置的土地调整工作增加了难度；《物权法》（2007年10月1日起施行）给补偿搬迁协调工作提出了新要求。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》将给农用地转为建设用地和农业安置提供一系列的法规出炉提供政策平台，又会掀起土地法规培训和学习新高潮。（四）水电工程建设移民管理的体制发生了变化，国家对项目法人做好征地移民工作提出了新的要求，强化（五）因投资体制不同、行业不同、主管部门不同建设的历史时期不同、中央工程与地方工程政策不一致等导致征地移民补偿政策、补偿标准存在差异，有的甚至很悬殊，从而产生互相攀比、心理不平衡，直接影响社会稳定。因此，移民补偿搬迁工作难度增加。政策标准贯彻不落实，导致移民不满；前期工作不扎实，安置规划脱离客观实际，导致移民生活生产困难；具体问题没有及时解决，以权谋私问题严重等引起移民不满。诸如此类都极易发生稳定问题。社会思想道德环境方面，某些有关农村和地方工作的宣传报道不同程度地给移民造成了“中央政策是好3.2.2

补偿政策标准问题。（一）说“依法补偿”很容易，补偿工作开展起来会问题成堆。政策不统一，导致移民心理不平衡，影响稳定。因投资体制、行业、主管部门和建设的历史时期的不同，补偿政策标准存在差异。（二）征地移民补偿标准文件的时效性、可操作性存在不足。（三）征地补偿行业标准跟国家市场经济不断发育、法律法规不断完善的现实形势接轨矛盾发展到十分严峻的程度。有的高得离谱，有的又确实如：2001年国土部、经贸委和水利部联合印发《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》明确“关于征地补偿安置（一）水利水电工程建设项目法人在新《土地管理法》实施（1999年1月1日）后开始进行坝区、库区建设以及移民迁建、专项设施迁建，申请建设用地涉及征用农村集体耕地的，应按新《土地管理法》规定的标准核定土地补偿费、安置补助费；涉及征用其他土地的土地补偿费、安置补助费标准，地上附着物和青苗的补偿标准，按各省、自治区、直辖市规定标准执行。……建设项目法人支付的土地补偿费和安置补助费尚不能使需要安置的移民保持原有生产和生活水平的，可酌情提高安置补助费标准。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过法律规定的最高标准。征地补偿费用标准未达到法定标准的，建设项目法人应调整工程概算总投资。……（三）征地补偿费用确实难以妥善安置移民生产和生活的，建设项目法人可商当地人民政府，酌情予以补助，以保证被征地单位群众3.2.3总的趋势是补偿标准日益高涨。征地移民工作中，签订补偿协议是一项政策性强、难度大的工作，这要在总的政策标准框架下，实事求是，及时签定（有的项目法人有议而不决的教训）。另外，关于房屋装修补偿问题、安置地建房补差问题、建筑物在城市中的地段价差问题等，很难找到操作简便可行的操作文件，原则性的文件较多，给补偿协商工作造成了很大难度。但是，这又是一个目前不容易回避的问题，应结合当地实际合理解决。不能犯“没有规定就不给钱”的错误，如今的移民补偿，合理存在的东西，不给钱最终是不行的。新《条例》使政府不再对征地补偿和移民安置投资

直接负责，这种体制实施过程中，往往造成“群众强化搬迁协调工作。有一个共性：从认识层面讲，征地移民工作很重要，其直接关系到工程项目的造价，关系到工程建设进程，甚至说事关工程建设的成败；从落实层面讲，征地移民对业主来说是被动的，只有依靠地方各级政府，特别是对于“项目靠国家给、资金由国家拨、优惠政策向国家要、遇到问题请国家协调”的大型国有企业来说，这方面的思想传统更加明显。应该说，充分依靠地方各级政府做好征地、拆迁和移民安置工作的决策定位是完全正确的。问题在于怎样依靠、怎样保证依靠得好，是需要企业认真对待的，也是有工作空间的。说起来重要，设置机构时次要，配备人员时不要，这种现象使很多项3.3.2

严格地说，项目法人的征地移民工作归结成两个字，就是“协调”。调查规划、补偿搬迁、用地报批和土地管理等都是通过协调完成的。我在这一章节中集中谈谈关于项目法人单位开展征地移民协调工作的体会。（一）充分发挥设计单位和移民监理单位的协调作用。三峡工程征地移民管理没有实行综合监理制度，枢纽工程区搬迁期间聘请了长江委给予协助。国家计委2002年11月颁发的《水电工程建设征地移民工作暂行管理办法》，规定了移民综合监理的有关事项。移民工作的政策性、群众性、综合性很强，情况复杂，矛盾较多，既关系到工程的顺利建设，也关系到区域资源配置和经济的可持续发展。发挥好移民综合监理（二）强化内部管理，打铁先要自身硬。坦白地讲，项目法人单位的征地移民工作者相对于人财管理部门和项目管理部门的工作者，地位是矮人半头的，况且项目法人单位的征地移民工作者常被人误解为没什么专业，所从事的无非是与地方干部吃吃喝喝、扯皮拉筋的工作，因此必然影响到员工趋向、素质和积极性。实际上，新形势下要求我们只有成为高素质的综合型人才，才能胜任当（三）征地移民工作者，突出的工作特点就是独立性。往往是一人独当一面，代表老板协调几方，甚至很多问题都要现场表态处理。要知道，一个村长就是个法人，我们派出的同志只会说“回去给领导报”，大问题别人理解，一般的问题别人就难以接受，可能要求下次协调必须“领导”亲自出马。独立完成工作就需要注意几个问题。»

施工中遇到阻碍要迅速联系有关工作人员到现场解决，不能给移民打条子或指名道姓找某人解决；不»

合理规划内部对应地方各级政府及其部门的协调层面，开展不同层面的协调工作，做好权限、可支配资源与需要解决问题的适度配套，坚持实事求是，把握原则，体现灵活，兼顾国家、集体和个人三者利益。各方通力合作，才能合理控制征地移民投资；尽可能减少移民搬迁给施工造成的影响，争取工程建设的时间效益；着眼于长期合作，积极支»

不忽视个别部位受个别移民阻工的问题，充分重视解决可能造成遗留问题的事项。及时处理这些遗留下的工作“尾巴”

，一些说起来并不大的遗留问题，解决起来难度并不小，有些甚至与土地报批工牵扯到一起。所以，征地移民工作中注意“尾巴”现象，提高预见性，避免“粗尾巴”和“长尾巴”。»

规范工作行为，避免处理征地移民问题的随机性。要培养预习意识，用系统的思想对待征地移民工作，能够分析出、预见到将要发生的问题，出去» 强化信息工作。征地移民工作要注意收集国家、省市、县有关征地移民的政策、法规、补偿标准及税费规定，有针对性地整理出可操作的文件依据清单，研究可争取的政策优惠和法定程序简化办法；加强工作主动性，在调研其他项目征地移民工作情况的基础上，结合所建工程的实际情况，就需要不同层面协调明确的事宜提前准备，争取政府的组织措施和相应政策规定出台；注意收集地方政府有关征地移民方面的文件、领导讲话、汇报、统计材料等。技术层面要考虑政府换届因素，注意政府文件材料和主要官员表露出的对有关方及征地移民工作的动态意见，作为商谈处理有关问题的辅助信息。密切关注地方政府工作动态，准确把握，适时沟通，拿到合法有效证件。地方政府领导仅有好的口头表态还不够，我们必须尽可能地、尽快地让其变成文字、变成文件、变成我们解决问题的合法依据，最好通过它尽快把问题解决掉。»

有关征地移民协调工作会议，需出会议纪要的，要尽可能主动承担会议纪要起草工作（当然要看具体情况），注意会议纪要的严谨性、全面性和可操作性，尽量避免模棱两可或含糊原则的文字及条款。会议纪要是开展征地移民协调工作的一个重要依据。天道酬勤，有的遗憾就是懒那么一点点留下的。»

现场协调过程中，一定要谨言慎行，注意自身形象和安全，特别是面对群众的时候。»

认真做好工作笔记，流水帐要记，总结（说话、处理问题的方式方法）也要认真形成文字，这对保护自己、提高自己很有作用。征地移民工作者要做个有心人。“许多同志，年龄差不多，经历差不多，实干精神也差不多，进步快慢却差得很多。原因可以找很多，其中一条就是善不善于总结经验。有的同志每干完一件事，都要琢磨琢磨，找出对的在哪儿，错的再哪儿；而有的同志叫干就干，干完就算，稀里糊涂，（四）移民群体状况分析。»

乡（镇）村基层组织凝聚力、威信和执行力度减弱（有时会产生逆向作用）。移民群体经常认为基层干部可能损害他们的利益。»

政策标准、工作方案和移民心理、思想行为之间的关系，存在动态信息不对称状况。»

移民群体利益代表缺位。目前没有形成代表移民群体利益的合法、有效组织。»

移民群体法律意识和解决纠纷的偏好与政府和企业工作人员不同路。移民群体中存在着“大闹»

协助地方政府做好应急预案。“兵怕游勇，将怕聚，老百姓就怕在一起。”要注意政策和策略相结合的情势把握，高度重视和慎重对待群体事件。既要注意迅速平息事端的紧迫性，又要考虑

“按下葫芦浮起瓢”的连锁反映。»移民协调工作切忌情绪化，可以运用多种渠道和手段，但是要牢记在政治的、法律的范畴之内，切实吃透移民的思想和心理状况，充分运用行政的、经济的、法律的工作手段，快速满足合理的、3.3.3

施工爆破影响预防和处理。施工区周边多是移民后靠搬迁的住房及其设施，因此有的项目法人把施工爆破影响协调处理工作归口到征地移民部门（有的归口到项目部和监理单位，也有干脆是施工单位自己负责）。（一）施工爆破影响（习惯称为炮损）是客观存在的，飞石等造成的炮损易于处理，周边居民感觉到的爆破振动影响就成了复杂的问题，要在施工开始前进行预防和安排处理方案。等周边居民成群（二）设计阶段预防。»

项目特点。»

地质特点。»

水文特点。»

环境特点。侧重于种植物结构、建筑物状况、人群素质和分布状况等。»

预防事项。飞石安全和隐形影响（灰尘、噪音、振动、冲击波等）。»

设计预防措施。（三）施工阶段预防。»施工工期、爆破工期、进度和爆破时段安排、施工效益和爆破强度的关系。»施工爆破方案可能产生影响的预评估（规范标准、周边建筑设施质量标准低于规范的情况、茶叶和其他种植物开花期抗爆破粉尘污染能力）。»预防措施的成本及可行性分析。修改爆破方案、调整爆破时间、提高爆破防护标准等。»警戒方案及预防措施落实的责任单位和人员，监理和项目部监督检查的责任人。»事故处理预案和处理及时性要求。（四）纠纷处理机制。»

成立炮损调查处理工作专班，明确参加单位、人员和工作费用开支渠道；明确责任主体单位、牵头单位和参加单位的工作内容和纪律要求。注意合同的、经济的和政治的工作关系链，确保责任和利益挂钩。»

赔偿费用分担方式。飞石等炮损由施工单位和保险公司承担；隐形炮损由施工、保险和项目法人单位共同承担。»

综合预防。提前取证、爆破振动测试、提前邀请专业鉴定机构介入。四、报批登记报批是指项目法人办理建设用地的申报手续，获得工程建设用地的合法依据。登记是指项目法人依法拥有和管理土地使用权，进行土地初始登记和变更登记。4.1建设用地申请报批工作。调查规划章节中已经涉及到建设用地的申报内容，其实用地申报工作也是必须从头抓起。4.1.1

随着国家对土地、林地和环境等方面管理力度的加大，办理用地手续附带的要求越来越

多，程序越来越复杂，譬如社会劳动保障部门也正式进场了。水利水电和交通工程因占地量大、设计变更多等特点，有些土地申报规定操作起来很困难。根据现在法律规定，大面积用地的调整空间没有了，而实际建设中，工程的施工场地布置、交通线路因地质和文物等因素的局部用地调整时有发生。有关部门认同某些变通，但给人的感觉总是权力人的恩典，其实是程序规定难以很好地涵盖客观实际需求。因此，

“条条框框”是要认真研究的，不弄通弄懂“条条4.1.2目前建设项目用地申报程序正常地有八道，每一道关都需要合规合法的资料，这些是我们所应该熟悉的。把报批工作确定为重点，提前列出运作清单，增强预见性，减少曲折。（一）预报预审。建设项目需要使用土地的，在建设项目《可行性研究报告》报批前，建设单位持建设项目的可行性研究资料、相关的土地利用规划图、耕地占补平衡评价报告，向建设项目批准机关的同级人民政府土地行政主管部门提出预申请。受理预申请的土地行政主管部门，对建设项目的有关事项进行审查，核发预审报告书，下达土地利用计划。（二）申请用地。单独选址的建设项目使用土地的，建设单位向省级土地行政主管部门和项目所在地的市、县（市）人民政府土地行政主管部门提出用地申请；分批次使用土地的，由项目所在地的市、县（市）级土地行政主管部门向省级土地行政主管部门提出用地申请。提出用地申请时，应附以下材料：1、建设项目计划文件或者项目可行性研究报（三）组织现场踏勘。土地行政主管部门在接到用地申请后，组织现场踏勘。凡能源、交通等国家重点工程以及占地在6.66公顷以上的，由省级土地行政主管部门组织现场踏勘、测量定界和牵头统征工作。其他建设项目用地分别由市、县土地行政管理部门负责。（四）拟定方案。符合条件的建设单位，由土地所在地的市、县土地行政主管部门会同有关部门（五）上报审批。拟用地所在地的市、县土地行政主管部门将有关资料按要求整理成册，先报本级人民政府审核签署意见，然后逐级上报审批（上报时应按规定缴纳耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费）。上报审批应附以下资料：1、建设单位用地申请；2、建设用地呈报说明书；3、工程可行性研究报告，初步设计批复或者计划批准文件；4、建设项目用地预审报告书；5、农用地转用计划批准文件；6、征地方案；7、补充耕地方案、耕地开垦费（复垦费）资金证明或者耕地开垦验收报告。占用基本农田的提供基本农田补充方案；8、国有土地使用权出让、出租或者划拨合同和土地估价报告；9、乡级土地利用总体规划图、目总平面布置图、征地审批红线图、（六）批复。县有批准权的一级政府土地行政主管部门审查，报同级人民政府批准后，土地行政主管部门代批准机关下达批复。（七）实施。经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，由县人民政府按

“两公告一登记”组织实施。1、发布征地批准公告；

2、补偿登记；3、拟定征地补偿方案；4、发布征地补偿安置方案公告；5、签订补偿安置协议。（八）供地。在征地补偿安置工作结束后，由现在建设用地申报比以往主要的变化是：» 预审阶段执行2009年1月1日起施行的《建设项目用地预审管理办法》，这个办法是04版本（02版本的修订）的修订。» 增加了社保手续。»报批手续实行统一电子报批、远程报批。其他如环评、地灾评估、矿产压覆等资料内容没什么变化。关于申报程序、需要资料，各地国土部门依法管理土地，服务工程建设。落实国策，节约用地，降低工程建设成本，减轻移民工作压力。（一）从工程论证到初步设计，都要深入调查研究，做好用地方案优化评估。在保证工程必要用地前提下，切实做到节约用地。设计、地方政府和项目法人密切合作，精心精细作好用地规划。（二）工程开工后，通过抓住征地、用地和施工各个环节，尽量减少占地面积。建立规章制度，4.2.2

加强土地管理，发挥土地资源效益。施工征地工程建设规划（批准）建设用地申报（县、市、省人民政府、国务院批准）建设用地批准（依法完成土地征用，可以开工建设）地籍管理初始土地登记（取得工程建设用地合法使用权）变更土地登记（按形成的长期用途变更登记，取得土地长期使用权）五、安置后扶5.1

移民安置是各级人民政府负责安排、支持和帮助移民恢复及发展生产的过程。移民工作千头万绪，涉及到方方面面的问题。但是，移民生产生活安置是检验移民工作优劣的最终标准。特别是在政治上高度强调“以人为本，构建和谐社会”的形势下，一切都要让位于移民稳定，而没有妥善安移民安置标准。移民安置是一个过程。近几年来，移民安置的要求在提高，这也是社会进步的表现。如：“搬得出，稳得住，逐步能致富”、“移民尽快地脱贫致富”、“保证为国家建设让出家园的移民得到实惠，逐步致富，不让移民奉献又伤心，不让移民牺牲又流泪。”等提法，无疑是正确的。而见于法规政策文件的要求，可以说就成了一种标准，移民用以要求兑现的依据。问题在于移民安置工作中难于量化性地操作。《长江三峡水利工程建设移民条例》（2001年3月1日起施行）规定：“妥善安置移民，使移民的生产、生活达到或者超过原有水平”。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）要求：“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。”《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（2006年9月1日起施行）规定：

“能使需要安置的移民保持原有生活水平”

“使移民生活达到或者超过原有水平”。《物权法》（2007年10月1日起施行）规5.3

移民的生产安置方法和途径。农业安置。主要通过农村集体机动地、自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增的耕地安置农村移民。（后靠、外迁）二三产业安置。主要是指鼓励动员有安置能力的单位和企业吸收安排移民就业、政府腾设公益性岗位安排移民就业。自谋职业安置。鼓励有条件和能力的自愿移民自谋职业。异地（外迁）安置。5.4

安置难度。农民自身重新择业能力虚弱。文化程度、生产生活习惯、年龄身体条件（30岁—60岁）、技能素质、思想观念、移民身份心态等因素导致农村移民重新择业困难。我国土地（耕地）资源紧缺，致使农业安置困难。农村土地使用状态个体化，《农村土地承包法》施行等给通过调整土地安置移民增加了困难。目前，政府对企