城市社会安全与稳定预警等级指标体系研究

城市社会安全与稳定预警等级指标体系研究

中共中央第十八届五中全会强调，“建立健全各种应急处置机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”。十届人大三次会议通过的《政府工作报告》也指出,要“建立健全社会矛盾纠纷调处机制,完善社会稳定的预警体系和应急处理机制,积极预防和妥善处置群体性事件”。积极贯彻落实这一精神,研究并建立适应我国国情的城市社会安全与稳定预警等级指标体系,是当前各级公安机关乃至各级政府面临的极其重要和十分紧迫的一项重大课题。我国的城市,均在一定区域内扮演政治、经济、文化中心的角色。城市稳则国家稳。因此,建立适应我国各级各类城市特征的预警机制,保障城市社会的安全与稳定,对于推动我国现代化建设进程、全面建设小康社会具有重大的现实意义。一、一些基本理论问题(一)城市界定的依据本文所说的城市,是指人类为满足自身生存和发展需要而建造的有固定区域或地域、呈现相对聚居特征的人工环境。综合考虑城市的政治地位、经济地位、文化地位、人口规模以及影响力等多个方面的要素,本文主张对城市的界定应采用我国行政区划的划分方法。因为,城市属于行政区划类型之一,是国家为了便于对主权范围内的事务进行分级管理而划分的区域范畴之一。城市的形成与地理、经济、民族、政治、文化、历史和地缘有着密切关系。依照我国目前的法律,我们可以将城市的行政区划类型划分为直辖市、省会市、地级市(区)、县级市四个层次。特别需要指出的是,1993年国务院批转民政部《关于调整设市标准的报告》,确定了以人口为主要依据,同时参照经济社会发展水平的设市标准。本文的研究将集中在上述四级城市范围内。目前,我国共有直辖市4个,省会市32个,地级市227个,县级市437个。(二)维护社会安全是我国社会稳定的基本概念社会安全是一个较为复杂的概念。由于其内容的广泛性,因此产生了广义和狭义之分。广义的社会安全是指整个社会系统能够保持良性运行和协调发展、最小化不安全因素和其影响度的社会运动状态。显而易见,社会安全包括了经济安全、政治安全、社会生活安全、思想文化安全等诸多方面。狭义的社会安全是指除经济和政治系统以外的其他领域的安全。基于上述两个方面的分析,我们认为,社会安全的内涵可以解释为:社会安全就是指人群公共生活空间状态的安全,它包括公民生命财产、社会生活秩序和生态环境的安全,直接体现了与公民密切相关的公共安全利益的需要。社会安全代表所有社会阶层、利益集团在共同的社会生活中公共安全利益的需要。我国政府历来重视社会的安全与稳定。但近年来,由于我国进入社会转型阶段,各种不稳定因素及各种风险共生现象有所增长,经济发展进程中灾难事故相对增多,社会安全问题凸现出来。一些敌对势力企图利用这些因素来破坏我国社会稳定,以达到削弱政府的执政能力,遏制我国的发展,甚至分裂我国领土、破坏我国统一的政治目的。在此形势下,社会安全的重要性尤为突出,可以说关乎公民生产、生活的正常秩序乃至影响到国家的生存和发展。中共十六大报告从“以人为本”的战略角度提出全面建设小康社会这一宏伟目标,就是着眼于创造一个更加和谐稳定的社会。中共十六届三中、四中全会进一步把政府职能定位为四个方面:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。十届全国人大三次会议通过的《政府工作报告》也指出要提高保障公共安全和处置突发事件的能力,减少自然灾害、事故灾难等突发事件造成的损失,增强国家安全意识,构建维护国家安全的机制。由此可见,社会安全不仅强调国家和民族的整体安全,同时也强调社会上每个人的安全以及人们生活环境的安全。维护社会安全代表了最广大人民从生存到发展的根本利益需要,是对传统国家安全观和国防观的创新性拓展。马克思曾经指出:“社会——不管其形式如何——究竟是什么呢?是人们交互作用的产物。”据此我们可以这样理解稳定的内涵,即稳定是指人类在特定的历史时期经济、政治、文化等多种人类社会活动因素综合作用的结果。它是一个历史的、综合的、动态的概念,其表征在于社会稳定,即整个社会处于稳固、安定、和谐的状态。通常情况下,人们普遍认为,社会稳定就是政治稳定和政权的稳固。但是,由于社会结构自身的复杂性,不同社会历史时期,社会稳定的内容和形式会有所区别。即使在同一历史时期的不同发展阶段,社会稳定的内涵和外延也会发生新变化,呈现出新特点。可以说,社会稳定是经济、政治、文化等多种人类活动因素综合作用的结果,是一个历史的、综合的、动态的概念。它包括政治稳定、经济稳定、社会秩序正常以及人心安定等。这几个方面相互联系,相互影响,相互作用,密不可分。政治稳定是整个社会稳定的核心,经济稳定是整个社会稳定的基础,社会秩序正常是政治稳定和经济稳定的必要条件,人心安定是社会稳定的综合反映。社会稳定的这一规律,要求我们在维护社会稳定的工作中,必须总揽全局,善于运用政治、经济、文化等多种手段,并结合影响稳定的诸多因素,统筹各种社会资源,以科学发展观和社会协调论指导经济和社会和谐发展,通过建立多元兼容、活动有序、彼此和谐的社会环境,通过调动全社会一切可以调动的积极因素,综合实现社会稳定。(三)应急系统的含义1.预警的量化基础及特征预警的概念源于对重大自然灾害征兆的研究。目前关于天气、自然状况的预警系统已经在社会生活中发挥着显著的作用。究其原因,主要是自然现象内外部影响因素之间的因果关系相对确定,而且这些现象都经历了长期的观察测量,有了较好的量化基础,因而可以方便地进行预警。预警,究其实质是一种特殊的预测。预测是预警的基础和条件,预警是选择实施预案的前提和准备。预警体现动态的认知,预案体现静态的防范。然而,社会安全与稳定这种运动的社会状态,有许多不便于量化的社会变量。于是预警具有的预测特征,也就显得十分重要了。因为其有利于及时准确把握社会安全与稳定的发展状态,从而做到未雨绸缪。综上所述,我们认为城市社会安全与稳定的预警是指对影响和引发城市社会安全与稳定的各种可量化因素进行连续不间断的动态监测、度量、测度并采集其信息,根据预警体系内容综合分析计算,从而对当前城市社会安全与稳定状态做出评价分析并预测其发展趋势、及时做出等级预报的活动。2.学校预警机构的内部构成要素对城市社会安全与稳定的预警要达到良好效果,必须构建成熟合理的预警体系。所谓预警体系,是指构成完整预警活动的全部要素的集合群。预警体系是预警指标、预警等级、预警测度、预警方法、预警活动等要素间相互关系的总和。预警活动包括明确警义(即监测预警对象)、确定警源(即问题发生的根源)、建立指标阀(即明确警情级差)、权重配比(即指标权重赋值)、分析警兆(即警情出现的先兆预测和判断)、预报警度(即警情危险度预报)。其中,尤以建立预警指标体系最为重要。预警指标体系包括指标构成、指标层次、指标值评价准则、指标等级等;预警机构组织体系包括预警负责机构、人员组成、责任与权利及与其他部门的关系等;预警工作流程体系包括原始信息数据采集、格式化、上报、汇总、整理、分析及预警信息发布等。二、城市社会安全和稳定警报体系的组成(一)演绎推理法影响城市社会安全与稳定的因素众多,而且不同的城市其因素又有差异。但通过分析它们的共有特性,可以把它们归类。在此基础上,就可以形成相对比较适用的评价和预测城市社会安全与稳定状况的指标体系。指标是衡量检测社会安全与稳定数量关系,研究社会安全与稳定现状、相互关系和发展趋势的手段。它对社会安全与稳定的现状具有描述、评价和预测的功能。社会安全与稳定指标的确定主要有两种方式:其一是以理论分析为基础,运用演绎推理方法,由范畴演绎出概念,再由概念演绎出变量,并用各种类型指标予以指示;其二是以经验分析为基础,从丰富多彩、错综复杂的社会现象中归纳概括出一些基本分类事项和度量标准,由此建立指标,用以指示现象。由于社会安全与稳定是一个复杂的变量,所以,它的指标由多个构成,形成指标体系。关于城市社会安全与稳定指标体系的构建,有两个问题必须明确:一是城市不同则其社会安全与稳定的影响因素有所区别,因而确定指标必须从实际出发;二是社会总是处在发展和变迁之中,不同的历史时期其指标也会有所变化,应当积极采取多元化、动态性预警策略。到目前为止,有关城市社会安全与稳定的指标尚没有社会各界共同认知的体系范畴。西方发达资本主义国家大多基于社会风险控制的目的,建立了经济层面的警报指标。美国社会稳定预警研究者在20世纪60年代提出了涉及经济、政治、宗教、社会、资源、家庭、性以及传统文化等诸方面的影响社会稳定的指标。我国学者在80年代即启动了国情社会风险研究,并提出警报指标有四类四十余项。90年代末,又有学者提出中国社会风险监测指标体系包括18个警源指标、10个警兆指标和12个警情指标。城市社会安全与稳定的指标并非自然现象预警那样容易选择量化,社会现象的异质性、复杂性及社会成员的个体差异性使指标明确及指标体系构建增加了难度。我们认为,就我国目前城市发展状况而言,下列警源性指标十分重要:1.社会安定的原因这里指的是狭义的公共安全,主要是社会治安的状况。社会治安直接决定了居民的生命、财产安全以及内心的安全感,直接决定着社会是否安定。影响社会安全与稳定的因素包括刑事案件立案数、治安案件查处数、群体性事件、恐怖袭击事件、公共场所滋事事件、民族宗教突发事件、涉外突发事件、影响校园安全稳定事件等。2.人民幸福、越界社会经济发展状况是影响社会安全与稳定的重要因素。人民生活富足、安居乐业,社会自然安全。影响社会安全与稳定的因素包括经济发展速度、流动人口、下岗失业情况、贫富分化、贪污腐败、社会保障程度等。3.民心不稳,病犯多,有利于人民团结自然灾害是一种突发性的影响社会安全与稳定的因素。破坏性强的自然灾害一旦发生,就会给人民的生命和财产造成难以挽回的巨大损失,导致民心不稳、疫病流行的问题。影响社会安全与稳定的因素包括破坏性地震或海啸、突发性地质灾害、水旱灾害、大风及沙尘暴天气、浓雾天气、冰雪天气、暴雨雷电天气、森林火灾等。4.公共卫生风险随着人类社会的发展和科学技术水平的提高,人类拥有的医疗资源和水平都明显改善,但与此同时,面临的公共卫生风险依然巨大。2003年的SARS疫情就清楚地说明了这一点。人类历史上已经出现过多次由于疫病流行而导致人人自危、社会动荡、政府失控的例子。影响社会安全与稳定的事故包括食物中毒事件、职业中毒事件、重特大传染病疫情、重大动物疫病等。5.全与稳定的影响重大事故的发生往往会对民众的心理产生巨大冲击,或直接危害民众的人身安全,其对社会安全与稳定的影响也是巨大的。影响社会安全与稳定的事故包括危险化学品事故、矿山事故、特种设备事故、轨道交通运营突发事件、火灾事故、建筑施工突发事故、公共供水突发事件、城市排水突发事件、重大电力突发事件、燃气事故、供热事故、环境污染和生态破坏性突发事件等。6.大型体育比赛各种重大活动在社会生活中随处可见,如节庆活动、大型展览、大型演出、大型体育比赛等。重大活动的举办并不一定带来安全稳定的风险,但却蕴涵着风险。这些活动往往是社会关注的焦点,影响面大,一旦发生问题,消息马上传播,容易对社会稳定造成不利影响。7.北京城市域内的相关问题和矛盾冲突是突出的基我国的城市基本都是某一区域内人群聚集和政治、经济、文化的中心,因此周边区域的各种问题和矛盾冲突容易反映到这里。以北京为例,由于是首都,全国各级地方政府没能解决好的问题都有可能汇集到这里,表现为各种上访群众多,甚至还表现为群体性事件。要保障城市的社会安全与稳定,就必须关注周边区域的社会动态。(二)社会安全与稳定的影响程度不同上述各种影响城市社会安全与稳定的因素,从发生情况看,可以分为两类:日常性因素和突发性因素。突发性因素是指其发生具有突然性,事先难以预知,对社会安全与稳定的影响也是突然出现的,但一旦发生之后,预警机制可以对其所产生的社会震荡做出预测。比如突发性地质灾害、食物中毒事件就属于此类。除此之外的就属于日常性因素。这类因素没有明显的出现或消失的界限,而是一直持续存在,它对于社会的影响只是通过状况的变化,而不是突然的发生。比如社会治安状况、经济发展水平等。各个因素对于安全与稳定的影响程度是不同的,这种差异我们可以从以下几个方面来加以考察:影响人群、影响程度、影响空间范围和事件性质。对于某个因素而言,涉及的人群越大,则对社会安全与稳定的影响就越大;产生的效果与民众关系越紧密,则对社会安全与稳定的影响就越大;涉及的空间范围越广,则对社会安全与稳定的影响就越大;越是关系国家声誉、形象,涉及人员的社会知名度越高,则对社会安全与稳定的影响就越大。这一点在预警工作中必须充分考虑。必须认真确定每一因素的影响程度。(三)警源性指标一级指标城市社会安全与稳定指标(体系)分类:按性质分,有自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会公共安全事件、经济风险、政治事件、环境污染等。我们通常将其称为警源性指标。它们构成指标体系中的类属指标(一级指标)。我们又将由警源性指标所引发的社会安全与稳定具体警情状态作为警兆指标(二级指标),而将由警兆指标反映出来的可以量化的指标数作为警情观测点(三级指标)。由此构成城市社会安全与稳定的指标体系。具体指标体系构建应包括下列内容:1.避免收集数据量过大过细社会安全与稳定预警指标分为三个层次较为合理。这样可以避免收集数据量过大过细,而且便于评价每一指标对总评价结果的贡献程度,也方便分析与计算。预警指标层级如图1所示:2.社会安全与稳定基本正常依据当前形势及其发展趋势,城市社会安全与稳定状况划分为轻警情(非常态)、中度警情(警示级)、重警情(危险级)和特重警情(极度危险级)四个等级,并依次采用蓝色、黄色、橙色和红色来加以表示。蓝色级:社会安全与稳定状况已出现轻度警情,但整个社会基本安全有序,人们对社会安全与稳定现状基本满意,近期发生影响社会安全与稳定事件的可能性较小。黄色级:社会安全与稳定状况出现中度警情,人们普遍有一种不安全感,但对政府有信心,社会中存在威胁安全与稳定的因子,近期可能引发影响安全与稳定的事件。橙色级:社会安全与稳定状况明显不好,人们感到社会不安定的威胁,对于政府管控能力产生怀疑,不利于稳定的流言开始产生,群体中已蕴育着不满情绪,社会处于一种轻微的动荡中,这种状况继续发展极有可能引发大规模突发群体性事件。红色级:整个社会处于不安全与动荡的状态中,人们缺乏安全感,社会出现动荡与危机,局部地区已经在一定程度上失控,随时都有可能引发更大规模的群体性事件,而且这种状况有可能持续或恶化。一个城市的社会安全与稳定等级并不是一成不变的,而是会随着政府干预及政策作用的发挥在四种等级之间变换。具体等级划分可参见图2。3.确定预警主体预警体系包含内容繁多,而将其规范化则是保障预警真正发挥作用的关键。在确定具体城市的预警体系时,必须做到结合实际、反映特点,首先对预警主管机构的形式进行确定;然后确定每一个预警指标的评价标准。也就是说,对于具体某个城市而言,每一个指标如何进行评价,即在何种范围内更为适宜,应适时适地加以研究和确定,然后制定出预警工作流程。(四)城市社会安全与稳定的重点因素不同预警体系包含多个方面,每一个方面的内容也并非固定不变,而是与城市本身的特点息息相关。如前所述,本文的研究把我国城市划分为直辖市、省会市、地级市和县级市四个层次。显而易见的是,城市层次不同,各种特点不同,则相应地影响其安全与稳定的重点因素也不同。比如同为地级市,但一个老工业基地与一个新兴的以知识产业为主导的城市,社会安全与稳定的重点影响因素肯定不同;又如,同为县级市,由于人口的不同,衡量公共安全的指标如“治安案件查处数”评价标准也不同。因此,每一个城市的预警体系,都应该本着实事求是的精神,结合其特点决定每一个指标的评价标准及权重,必要时还应该适时调整指标的权重以最好地体现其特点,保证预警的针对性、准确性和实用性。三、建立稳定的城市社会安全和报警系统的程序和关键技术(一)科学预警的流程我国城市数量众多,特点各异,但要建立预警体系,其必须遵循的程序却是一定的。首先应当进行城市规格认定,明确其属于城市中的哪个层次;次之要做指标确定,决定适合的指标,并明确影响安全与稳定的重点因素;然后要进行预警机制建构,对于管理机构、预警流程制定明确的规范,指导实际工作;再后要进行等级标定,根据各部门上报信息汇总,利用预警指标分析,得出结论,也就是对城市安全与稳定状况确定等级并预测其发展;再其后是试运行,在一段时间之内不断进行预警,但并不发布信息,目的是检验工作制度设计是否合理、磨合队伍;随后再进行校验核定,根据试运行期间预警数据对评价指标和预警体系进行调整,最后核定;当以上阶段顺利完成之后进入正常预警阶段,做出评价并及时公布信息,采取对策。我们将程序简化为工作流程如图3所示:实现科学预警涉及四个方面的关键技术,即预警活动的四个难点。它包括:城市规格认定及其指标范畴的确定;预警指标体系建构及指标权重赋值;预警等级划分与指标相关变量关系配比;预警信息数据采集与警情等级标识方法选择。对于上述四项关键技术,我们认为采取下列路径具有可操作性:1.重要的城市规则参数(1)行政区划界定;(2)经济发展状况;(3)民族文化背景;(4)地域地貌特征。2.指标体系的一般模式见表14.警情状况和发生数量的关系预警等级实际上是城市人口总量、相关指标、警情状况及发生数量、出现周期性规律之间的关系和反映。我们可以将其表示为:预警指标根据实际统计值预警情况如图5所示:(三)应急机制建设预警是一项涉及范围广、部门多、信息量大的系统工程。要做好这项工作,必须进行以下机制建设:1.数字化基础设施建设整合现有的相关信息资源,实现信息资源共享;充分利用现代化的技术监测手段,加强公共安全、公共交通、公共卫生、安全生产、气象、市政、环保、地震、森林火灾等专业部门的数字化监测基础设施建设,强化专业预警预报信息系统建设,并在此基础上形成机制优化、反应灵敏的预警信息平台;建立信息监测制度,规范信息的获取、报送、分析、发布格式和程序。各相关机构和部门应根据各自职责分工,及时收集、分析、汇总本地区、本部门或本系统各类影响社会安全与稳定的信息,并负责收集、整理和研究发生在国内外可能对本市造成重大影响的重大突发公共事件信息,按照早发现、早报告、早处置的原则,预测可能发生的情况,及时上报。2.数据处置机制必须设立或指定独立的机构负责预警信息平台的运行与维护。各部门的上报数据汇聚于此。数据处置机制就是指这个机构对于上报的原始数据进行管理的工作模式。为了保障评估的准确,需要制定该机构的工作流程以及准则,指导预警人员对各种原始数据进行初步的筛选、整理,去除无关或已经失去时效性的信息,对原始数据进行简单分析和处理。3.直接计算出城市基本的安全评价点在城市应用预警技术进行评估。将原始数据输入预警系统,利用预警等级指标体系的内容以及计算方法,直接计算出评分,对应地给出城市目前社会安全与稳定的评价,即该城市属于四个等级中的哪一级。评估机制还包括分析功能,可以为决策者分析目前影响安全与稳定的主要因素并对其发展趋势做出预测,相应地提出政策建议。4.预警结果的社会影响成立一个常设专家组,对于预警机制评估为橙色和红色的城市,进行进一步的评估,以衡量预警结果将会产生的社会影响,主要是心理影响,从而保证预警信息的发布只会对社会安全与稳定起到积极的促进作用,而非相反。5.及时、准确报道预警信息预警信息的发布必须由专门指定的单位统一进行。对于确定的预警等级,该单位负责起草新闻发布稿和预警情况公告,通过新闻发布会、直接通报新闻媒体、网上发布等形式向社会公开,及时、准确报道预警信息,正确引导舆论,并提出相应的建议,培养公众在生活中自觉防范、主动参与维护社会安全与稳定的意识。四、建立城市社会安全和稳定的报警系统迫切需要解决(一)建立预警体系,对于所有维护广大人民群众的根本利益,保护人民生命财产安全,营建和谐的社会环境,降低社会成本支出,全面推进社会主义经济建设进程,是预警工作的出发点和落脚点。在此过程中,公安机关和政府相关部门必须改变管理者的心态,坚持以人为本的原则,以科学发展观为指导,关心群众、服务群众。建立预警体系还必须改变过去那种发生了情况再被动应付的工作模式,由被动应付转变到主动预测、积极预防上来,树立以防为主的理念。在预警工作中要做到规范管理,对于各种与群众相关的信息做到公开透明,实现信息公开。应通过机制创新不断改进现有工作模式,利用新方法、新思路把预警工作推向成熟。(二)制定完善的预警信息制度通过城市社会安全与稳定的预警,不仅可以为管理者提供重要的决策参考,还可以让城市居民了解自己居住环境的情况,起到引导全民维护安全与稳定的效果。因此,要配备专门的人员,制定明确的工作流程,形成预警信息的公开机制,并通过文件加以确定,建立完善的制度,使预警工作正规化、制度化,成为政府部门的一项常规性工作,为保障社会安全与稳定提供有力帮助。为了实现以上目的,制度的确立非常重要。通过立法,可以使预警成为政府的法定职责,保证工作有法可依、有章可循。建立公告制度可以保障城市居民的知情权,实现信息公开。(三)实现部门之间的协调联动,确保资源有效整合与调控的高效运行城市社会安全与稳定预警是一项涉及多个部门和领域的工作,各个部门之间如何协作,进行信息的交流沟通,直接决定了预警信息是否及时、准确和有效。这就需要我们按照资源整合和降低成本的要求,实现组织、资源、信息的有机整合,充分利用现有资源,进一步理顺体制、机制,努力实现部门之间的协调联动。同样,部门内部各机构之间的职责划分也相当重要。必须制定规章制度,规范预警工作中各个环节的层次关系、责任与权利,保障预警工作的顺畅高效,建立分工明确、责任到人、优势互补、常备不懈的预警机制体制。(四)全民参与、调动社会力量,形成预警能力体系我们在工作中必须一手抓预警,一手抓防范,把应对处置社会不安定因素的各项工作落实到日常管理之中,加强基础工作,完善网络建设,增强预警分析,做好预案演练,提高防范意识,将预防与应急处置有机结合起来。对于影响社会安全与稳定的因素及其发展变化趋势,要力争实现早发现、早报告、早控制、早解决,将有可能造成的损失减少到最低程度。全民参与是实现上述目标的有力武器。预警信息虽然由政府部门发布,但社会安全与稳定事关每一个公民的切身利益,公安机关应该通过广泛的宣传和教育,发动社会的力量,调动全社会各方面的积极性,把社会、民众的参与同政府管理有效地结合起来,形成政府、企