PPP（政府社会资本合作）操作实务与案例分析

政府和社会资本合作〔PPP〕模式

操作实务暨案例分析“政府与社会资本合作〔PPP〕模式及实务操作〞专题培训国家开展和改革委员会培训中心徐向东简介

化学工程和法律专业，曾在大型央企、民营企业、500强跨国公司、中介机构等工作，担任过高级法律参谋、投资总监、副总裁、政府参谋等职，现为北京市资略律师事务所合伙人副主任。2002年开始进入PPP工程的运作和实施，拥有从工程开发、商业模式与交易架构的设计、招投标、合同起草谈判、投融资、财务税收、工程建设、运维的全过程经验，包括鸟巢、水上公园、垃圾燃烧发电和水务等众多国内外PPP工程22徐向东简介〔续〕

作为特约专家，参与国家开展改革委员会?根底设施和公用事业特许经营法?和财政部PPP中心有关工作，中国PPP专业委员会专家、中国PPP研究院专家、中央财经大学PPPLAB首席法律专家，住建部中建政研专家委员会法律组组长，国家发改委培训中心PPP培训专家，中国国际工程咨询后评价专家等33

第一讲

政府和社会资本合作〔PPP〕模式根底知识4目录一、回忆2021年二、何谓PPP？三、工程融资、特许经营与PPP四、中国的PPP法律五、PPP的四大特征六、PPP与新型城镇化七、PPP与“城市三改〞八、PPP与EPC九、如何操作PPP工程？55一、回忆2021年2021年3月29日第12届水业战略论坛—中国公私合作〔PPP)回忆、展望与开展--水务系统公私合作四大趋势中国环境报-产业周刊2021年5月20日—特许经营需制定综合性法律中国环境报-产业周刊2021年6月3日—政企合作模式问题几多？经济观察网2021年06月06日—PPP立法观察手记之一：微信群里的“立法讨论者〞财经国家经济周刊2021年6月9日—PPP专题报导66一、回忆2021年〔续〕中国产经新闻报2021年6月12日—“进阶〞公私合营经济观察报2021年6月20日—PPP没有想象的那么简单财新?新世纪?2021年9月29日—PPP立法争执经济观察网2021年10月11日—为公私合作开绿灯财政部抓紧立规财经国家新闻网2021年11月11日—PPP立法难题华夏时报2021年11月19日—专家争议VFM评价PPP操作指南有望月底出台77一、回忆2021年〔续〕中央财经大学新闻网2021年11月2日—“理论与实务大融合，正本清源何谓PPP〞每日经济新闻2021年11月27日—国务院要求健全PPP机制，标准合同范本将出每日经济新闻2021年12月4日—财政部成立PPP中心全力助推工程实施上海东方早报2021年12月4日—PPP工程实践十大法律问题长江日报2021年12月23日—市金融办邀专家解读国家PPP政策88二、何谓PPP1、国外定义广义：为Public-Private-Partnership的缩写，即“公私合作〞；公私合作历史悠久，但PPP的概念是在1997年可持续开展的工程管理〔SPM)会议上才提出；其概念晚于BOT等概念，且到目前为止，仍未形成一个统一、明确的定义。联合国开展方案署：指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个工程而形成的相互合作关系的形式，合作各方可以到达比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个工程时，政府不是把工程的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险〔1998〕99二、何谓PPP〔续〕1、国外定义〔续〕联合国培训研究院：涵盖了不同社会体系倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内某些复杂问题。其包含两层含义：其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；其二是为满足公共产品需要，公共部门和私营部门建立伙伴关系进行的大型公共工程的实施亚洲开发银行：公共部门和私营部门在根底设施和其他效劳方面的一系列的合作关系，其特征有：政府授权、规制和监管，私营部门出资、运营提供效劳，公私长期合作、共担风险，提高效率和效劳水平1010二、何谓PPP〔续〕1、国外定义〔续〕世界银行学院：一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供公共设施或效劳，其中私营部门承担较大风险和管理职责欧盟委员会：公共部门和私营部门之间的一种合作关系，双方根据各自的优势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共工程和效劳，可分为传统承包工程、开发经营工程和合作开发工程香港效率委员会：一种由双方共同提供公共效劳或实施工程的安排。双方通过不同程度的参与和承担，各自发挥专长，包括特许经营、私营部门投资、合伙投资、合伙经营、组成公司等几种形式1111二、何谓PPP〔续〕1、国外定义〔续〕加拿大PPP委员会：公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益分享，以满足公共需求。可以分为DB，O&M，DBFO，BOO，BBO，BOOT，BTO等模式美国国家PPP委员会：是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共根底设施，并提供相关效劳以满足公共需求1212二、何谓PPP〔续〕1、国外定义〔续〕澳大利亚：政府和私营部门之间的长期合同，政府支付私营部门代表或辅助政府满足政府职责所需提供的根底设施和相关效劳，而私营部门负责所建造设施在全寿命期的可使用状况和性能英国：两个或更多主体之间的协议，确保他们目标一致，合作完成公共效劳工程，他们之间一定程度上共享权利和责任，联合投资、共担风险和利益1313二、何谓PPP〔续〕1、国外定义〔续〕总结一下：公私合作利益共享风险共担标的是根底设施和公用事业，公共产品和效劳是一个包含的定义，不能与BOT、TOT等并列1414二、何谓PPP〔续〕2、国内定义国内对PPP的认识经历了一个不断开展、变化、调整与升级的过程。要谈国内PPP的定义，就不得不提BOT和特许经营，国内的PPP是首先从BOT〔TOT)和特许经营开展起来的20世纪80年代中期，BOT模式被引入中国电厂等根底设施领域，主要是外商投资特许权工程，如：1988年深圳沙角B电厂BOT工程1995年广西来宾B电厂BOT工程1995年四川成都自来水六厂BOT工程1998年北京第十水厂A厂工程1515二、何谓PPP〔续〕2、国内定义政策上以?关于试办外商投资特许权工程审批管理有关问题的通知?〔1995年8月21日〕为催化剂，以?国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报工程有关问题的通知?〔国办发〔2002〕43号〕为消声器…这是中国PPP的第一阶段1616二、何谓PPP〔续〕2、国内定义进入二十一世纪初期，源于北京2021年奥运会及配套建设工程的投资、建设…原建设部以“市政公用事业市场化改革〞建立市政公用事业特许经营的管理体系…主要是以城市根底设施和公用事业领域的特许经营为代表，外国企业、国有企业、民营企业等均有大量参与…政策上以?市政公用事业特许经营管理方法?〔2004年5月1日施行〕为催化剂，以?国务院关于进一步扩大内需，促进经济平稳较快增长的措施?〔2021年11月5日〕为消声器…1717二、何谓PPP〔续〕2、国内定义原建设部(2004)：特许经营是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项效劳的制度…?市政公用事业特许经营管理方法?这是中国PPP的第二阶段1818二、何谓PPP〔续〕2、国内定义2021年之后，进入中国PPP的第三阶段，源于国务院于2021年5月7日发布?国务院关于鼓励和引导民间投资健康开展的假设干意见?〔国发〔2021〕13号文，新36条〕：…进一步鼓励和引导民间投资…积极引入市场竞争机制，大力推行市政公用事业的投资主体、运营主体招标制度，建立健全市政公用事业特许经营制度…2021年，发改委、住建部、工信部、国资委等近30个部、局、委、会、署先后发布了鼓励民间投资的实施细那么-发文单位数量之多创造历史之最1919二、何谓PPP〔续〕2、国内定义2021年8月，财政部与中国财政学会公私合作〔PPP)专业委员会：采用PPP模式破解地方融资平台的债务问题，设立中国财政学会公私合作〔PPP)研究专业委员会2021年9月23日，财政部长楼继伟：应通过PPP等方式积极调动私人资本参与根底设施开展第12届全国人大常委会公布已明确的68件立法工程中，根底设施和公用事业特许经营法正式列入本次立法规划〔2021年10月30日〕：…国家发改委法规司按照在2021年上报国务院，2021年完成国务院审查并提请全国人大常委会审议，本届人大任期内出台的目标，倒排了工作进程…2020二、何谓PPP〔续〕2、国内定义?中共中央关于全面深化改革假设干重大问题的决定?(2021年11月12日〕：国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革…制定非公有制企业进入特许经营领域具体方法…

允许社会资本通过特许经营等方式参与城市根底设施投资和运营，研究建立城市根底设施、住宅政策性金融机构…2121二、何谓PPP〔续〕2、国内定义?推广PPP：贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制改革?(2021年12月26日，财政部长楼继伟〕：…PPP模式是一种能使政府、企业、社会多方共赢的公共产品提供方式。PPP模式最直接的优势就是快速提升根底设施融资能力；…有利于解决重复建设和建设质量问题；社会使用者那么会得到高效率的效劳；而政府除了同企业共同做好前期规划设计、规定效劳标准外，还需事先规定定价或补贴政策，包括动态调整的公式，并监督企业运营工程的质量和履行好维护设施能力的承诺…2222二、何谓PPP〔续〕2、国内定义2021年的多种场合，财政部长楼继伟屡次提及PPP模式2021年03月19日，王保安副部长在政府和社会资本合作〔PPP〕培训班上的讲话2021年政府工作报告--财政部〔2021〕：政府与社会资本合作模式，政府与社会资本为提供公共产品或效劳而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为根底，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和鼓励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或效劳的质量和供给效率…2323二、何谓PPP〔续〕2、国内定义〔续〕发改委(根底设施和公用事业特许经营法内部征求意见稿2021)：指各级人民政府依法选择中华人民共和国境内外的企业法人或者其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定根底设施和公用事业，提供公共产品或者公共效劳的活动财政部〔财金[2021]76号〕?关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知?：在根底设施及公共效劳领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护根底设施的大局部工作，并通过“使用者付费〞及必要的“政府付费〞获得合理投资回报；政府部门负责根底设施及公共效劳价格和质量监管，以保证公共利益最大化2424二、何谓PPP〔续〕2、国内定义〔续〕财政部?PPP操作指南?：Public-PrivatePartnerships，“政府和社会资本合作模式〞，即政府和社会资本以长期契约方式提供公共产品和效劳的一种合作模式，旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和效劳的供给数量、质量和效率。“Public〞指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构；而“Private〞主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业2525二、何谓PPP〔续〕2、国内定义〔续〕总结PPP有广义和狭义之分广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或效劳而建立的各种合作关系狭义的PPP可以理解为BOT、TOT、DBFO等多种模式的总称，，不能将PPP与BOT、TOT等模式并列起来进行比较，更加强调合作过程中的风险分担机制和工程的资金价值即政府和社会资本以长期契约方式提供公共产品和效劳的一种合作模式，旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和效劳的供给数量、质量和效率26262、国内定义〔续〕27二、何谓PPP〔续〕27二、何谓PPP〔续〕3、为什么会出现PPP模式？主要有3个原因：作为政府部门，希望更多的社会资本投资到公共效劳根底设施上来--资金为了提高资产形成效率--效率政府改革的内容之一--改革2828三、工程融资、特许经营与PPP1、工程融资广义：指为特定工程的建设、收购以及债务重组而进行的融资活动狭义：指通过特定工程的期望收益和/或现金流量，资产和合同权益来融资的活动。债权人对借款人抵押资产以外的资产没有追索权或有限追索权。如：FASB〔美国财会标准手册〕1997年4月6日原国家方案委员会的通知?境外进行工程融资管理暂行方法?2021年7月18日中国银监会?工程融资业务指引?2929三、工程融资、特许经营与PPP〔续〕1、工程融资〔续〕本文主要从狭义的角度解读工程融资，其特点如下：主要依赖工程自身未来现金流量及形成的资产，而不是依赖工程投资人的资信及工程自身以外的资产来融资有限追索：贷款人不能追索到借款人除工程资产、现金流量以及所承担的义务之外的任何形式的资产合理风险分担：确定各方参与者所能承受的最大风险及合作的可能性，利用一切优势条件，设计出最有力的融资方案—与PPP类似30301、工程融资〔续〕31三、工程融资、特许经营与PPP〔续〕31三、工程融资、特许经营与PPP〔续〕1、工程融资〔续〕实践中，工程融资：〔1〕融资机构需要更多的尽职调查〔2〕融资机构具有介入权〔3〕工程公司的所有资产抵押给银行，投资人的股权质押给融资机构，一般会设立一个控股公司具体运作〔4〕与融资机构签署账户管理协议、现金流控制非常严格〔现金流瀑布〕3232三、工程融资、特许经营与PPP〔续〕1、工程融资〔续〕工程融资≠BOT≈BOOT≈DBO≈DBFO≈DBFOM≈PFIBOT=Build,OperateandTransferBOOT=Build,Own,OperateandTransferDBO=Design,Build,andOperateDBFO=Design,Build,FinanceandOperateDBFOM=Design,Build,Finance,Operate&MaintenancePFI=PrivateFundingInitiative3333三、工程融资、特许经营与PPP〔续〕2、特许经营何谓特许经营？特许人将某项专属权利，通过一定的程序授予被特许人在约定的时间和范围内享有和利用，并承担相应义务的一种行为34342、特许经营〔续〕三、工程融资、特许经营与PPP〔续〕35工程融资政府特许特许经营制度商业领域自然资源根底设施35三、工程融资、特许经营与PPP〔续〕2、特许经营〔续〕根底设施特许经营〔concession〕最早起源于1782年，巴黎市政府

授予佩里兄弟公司建设给水设施自然资源特许经营最早起源1901年英国英伊石油公司在伊朗取得特许经营商业领域特许经营〔franchising〕最早起源1865年美国胜家缝纫机公司3636三、工程融资、特许经营与PPP〔续〕2、特许经营〔续〕中国商业领域特许经营?商业特许经营管理条例?〔2007年2月6日国务院公布〕：指拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业，以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者使用，并按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向企业支付特许经营费用的经营活动。

企业以外的其他单位和个人不得作为特许人从事特许经营活动3737三、工程融资、特许经营与PPP〔续〕3、工程融资、特许经营与PPP三者的关系〔从实践的角度〕38PPPPPP法〔特许经营法〕特许经营工程融资38四、中国的PPP法1、特许经营法律法规中国目前并无国家层面的特许经营〔PPP〕有关〔包括招标投标〕的法律、行政法规；从1995年8月21日国家方案委员会、电力部、交通部发布的

?关于试办外商投资特许权工程审批管理有关问题的通知?开始至今，共有120多个与特许经营有关的部门规章〔通知，法律标准性文件〕、地方性法律法规、法律标准性文件等；特许经营标准性法律文件3939四、中国的PPP法〔续〕2、2021年最新法律简介2021年PPP重要法律〔截止到2021年12月31日〕2021年度地方PPP指导意见〔截止到2021年12月31日〕几个重要文件解读：国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见

〔国办发[2021]37号〕国务院关于加强地方政府性债务管理的意见〔国发[2021]43号〕国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见

〔国发[2021]60号〕4040四、中国的PPP法〔续〕3、国家开展改革委员会立法情况简介根底设施和公用事业特许经营法〔第五稿〕根底设施和公用事业特许经营法〔第八稿〕根底设施和公用事业特许经营管理方法〔征求意见稿〕4141四、中国的PPP法〔续〕4、财政部主要文件解读关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知

〔财金[2021]76号〕财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南〔试行〕的通知〔财金[2021]113号〕与关于征求政府和社会资本合作模式〔PPP)操作指南〔试行〕意见的函〔财金便函[2021]267号〕比照解读4242四、中国的PPP法〔续〕4、财政部主要文件解读财库〔2021〕214号?政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行方法?与征求意见稿比照深度分析财库〔2021〕215号?政府和社会资本合作工程政府采购管理方法?与征求意见稿比照深度分析4343四、中国的PPP法〔续〕5、发改委PPP指导意见与财政部PPP指南比照深度分析国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见

〔发改投资[2021]2724号〕与财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南〔试行〕的通知〔财金[2021]113号〕比照深度分析4444五、PPP的四大特征1、公私合作合作并形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。企业是以此目标实现自身利益的追求，而政府部门那么是以此目标实现公共福利和利益的追求2、利益共享政府不以分享利润〔分红〕为唯一目的，还需要对企业可能的高额利润进行控制，即不允许企业在工程执行过程中形成超额利润〔利益的可调节性〕。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的企业取得相对平和、稳定的投资回报〔利益的可调节性〕4545五、PPP的四大特征〔续〕3、提高效率PPP适合的工程包括道路、港口、机场、监狱、水处理、垃圾处理、污水处理、政府办公楼等；最难的是空中管制、研发、国防、监狱核心效劳，介于两者之间的是铁路、地铁、教育、养老院、医院等。不是所有的工程都可以采用PPP模式。采用PPP模式的工程，必须符合降低本钱、提高效率、改善公共效劳的要求。对于工程特性和预期效劳质量具有不确定性、难以明确工程要求，或者难以明确划分风险的工程，不应采用PPP模式--物有所值评价4646五、PPP的四大特征〔续〕4、风险分担应考虑双方风险的最优应对、最正确分担，而将整体风险最小化。追求整个工程风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。强调带来“一加一大于二〞的机制效应PPP模式的设计就是以合理的代价将风险转移给多方风险的合理分担是PPP工程成功的关键一个成功的PPP工程应是没有任何一方单独承担起全部工程的风险责任4747五、PPP的四大特征〔续〕4、风险分担风险应当分配给：最有能力承担它的一方〔最能评估/控制风险的那一方〕与风险相关的费用最低的一方风险中最能获益的一方风险也可能共同承担4848五、PPP的四大特征〔续〕4、风险分担4949五、PPP的四大特征〔续〕4、风险分担5050五、PPP的四大特征〔续〕5、小练习一个DBFOM的污水处理厂工程，政府将通过公开招标方式，选择投资人。污水处理厂将在政府拥有使用权的土地上建设，旁边是一个旧的污水处理厂，仍在使用。特许期限为30年，总投资约为5亿元，你将编制招标文件，如投标人须知、特许权协议等内容在编制招标文件时，一个重要的内容是边界条件的界定，即风险如何合理划分与分担？你将根据风险矩阵的要求，合理划分风险，并简要说明理由：5151五、PPP的四大特征〔续〕5、小练习风险矩阵风险矩阵参考答案5252六、PPP与新型城镇化1、新型城镇化中央关于全面深化改革假设干重大问题的决定(2021年11月12日〕：…坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调开展、产业和城镇融合开展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力……推进城市建设管理创新。建立透明标准的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市根底设施投资和运营，研究建立城市根底设施、住宅政策性金融机构…5353六、PPP与新型城镇化〔续〕1、新型城镇化〔续〕李克强政府工作报告(2021年3月5日〕：……城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。要健全城乡开展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的信心城镇化道路，遵循开展规律，积极稳妥推进，着力提升质量……加强城镇化管理创新和机制建设。要更大规模加快棚户区改造…以国家新型城镇化规划为指导，做好相关规划的统筹衔接。提高城镇建设用地效率，优先开展公共交通，保护历史文化和自然景观，防止千城一面。加强小城镇和村庄规划管理。探索建立农业转移人口市民化本钱分担、多元化城镇建设投融资登记制…5454六、PPP与新型城镇化〔续〕1、新型城镇化〔续〕国家新型城镇化规划〔2021－2021年〕〔2021年3月16日〕：……城镇化是伴随工业化开展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会开展的客观趋势，是国家现代化的重要标志…建立标准透明的城市建设投融资机制…理顺市政公用产品和效劳价格形成机制，放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的方法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营…5555六、PPP与新型城镇化〔续〕1、新型城镇化〔续〕财政部副部长王保安：大力推广运用PPP模式〔2021-03-20，财政部PPP培训班〕：…目前我国城镇化率为53.6%，如果把户籍人口及相应的公共效劳因素考虑进去，又远低于这一比例，预计2021年城镇化率到达60%，由此带来的投资需求约为42万亿元。原有城镇化建设主要依赖财政、土地的投融资体制弊端已显现，难以持续，亟需建立标准、透明的城市建设投融资机制。PPP模式抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节，有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制…5656六、PPP与新型城镇化〔续〕1、新型城镇化〔续〕国家开展改革委等11个部门联合印发?关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知?：…主要包括五项任务：一是建立农业转移人口市民化本钱分担机制，建立中央〔省〕对下转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制和实行建设用地指标与吸纳省〔市〕外农业转移人口落户数量挂钩政策；二是建立多元化可持续的城镇化投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道；三是改革完善农村宅基地制度，探索宅基地有偿使用和有偿退出制度，探索超标准宅基地处置方法；…5757六、PPP与新型城镇化〔续〕1、新型城镇化〔续〕国家开展改革委等11个部门联合印发?关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知?：…四是建立行政创新和行政本钱降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作；五是综合推进体制机制改革创新，在城市创业创新环境建设、城市公共效劳提供机制、城市社会治理体系等方面有选择地开展改革探索…2021年9月16日，国务院总理李克强主持召开推进新型城镇化建设试点工作座谈会，会议确定新型城镇化建设从省、市、县、镇不同层级、东中西不同区域共62个地方开展试点，并以中小城市和小城镇为重点5858六、PPP与新型城镇化〔续〕1、新型城镇化〔续〕?国家新型城镇化综合试点方案?〔2021年1月9日〕：…江苏、安徽两省和宁波等62个城市〔镇〕列为国家新型城镇化综合试点地区…根据?试点方案?，各试点要在2021年底前开始试点，并根据情况不断完善方案，到2021年各试点取得阶段性成果，形成可复制、可推广的经验；2021-2021年，逐步在全国范围内推广试点地区的成功经验…新型城镇化综合试点的五大主要任务，包括，建立农业转移人口市民化本钱分担机制，建立多元化可持续的城镇化投融资机制，改革完善农村宅基地制度，探索建立行政管理创新和行政本钱降低的新型管理模式，综合推进体制机制改革创新…5959六、PPP与新型城镇化〔续〕2、新型城镇化融资渠道的局限性土地财政：…在我国城镇化进程中，土地财政发挥重要、积极的作用，但是，近年其弊端也越来越明显、突出…土地是有限的最稀缺资源，仅依靠一次性的土地批租收入不具有可持续性，并助长了地方政府“政绩〞鼓励下的短期行为…融资平台：融资规模快速增长，形成巨量隐性政府债务的风险；融资主体的设立与运作不标准，公司治理结构不合理；融资平台缺乏外在的约束机制…6060六、PPP与新型城镇化〔续〕2、新型城镇化融资渠道的局限性〔续〕地方债：新的预算法：…经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的局部资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有归还方案和稳定的归还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出…6161六、PPP与新型城镇化〔续〕3、PPP助推新型城镇化PPP模式：…解决城镇根底设施巨量资金需求难题，并充分发挥资金使用效益的通行做法是，采用政府与社会资本合作〔PPP〕的方式，以财产税为主的税收体系和工程自身收益为还款保障，通过多元化的融资渠道和合理的价格机制吸引市场力量的参与。这种模式就是目前世界银行、亚洲开发银行等国际组织正在大力推广的PPP模式…6262六、PPP与新型城镇化〔续〕3、PPP助推新型城镇化〔续〕PPP模式的具体应用：城镇化进程中，需要大量投入以形成有效供给的领域主要有三个方面：〔1〕根底设施；〔2〕公用事业；〔3〕公共效劳PPP模式在城镇化进程中的应用也相应的分为三个方面：〔1〕根底设施建设；〔2〕公用事业；〔3〕公共效劳提供6363六、PPP与新型城镇化〔续〕3、PPP助推新型城镇化〔续〕PPP模式的具体应用：根底设施建设领域：根据根底设施的不同形态，选择不同的PPP具体方式。对于新建的根底设施：BTO、BOT、BOO等；扩建和改造现有根底设施：LBO、BBO等；已有的根底设施：出售、出租、合同承包等形式公用事业领域：煤气、电力和热力供给、污水处理、自来水供给、垃圾处理等方面，需要设计合理的定价机制和调价公式，一般可通过使用者付费和政府补贴相结合的方式，使社会资本的投资者收回投资，并获得合理的投资回报6464六、PPP与新型城镇化〔续〕3、PPP助推新型城镇化〔续〕PPP模式的具体应用：公共效劳领域：由政府公共部门确定所需效劳的规模和质量，制定公共效劳的提供标准，通过公开招标方式吸引社会资本参与，并设立完善的审查监督机制和绩效评价机制，以提升公共效劳的供给质量6565六、PPP与新型城镇化〔续〕4、区域性PPP工程PPP模式在新型城镇化应用的转型：从单纯的融资向经营转变土地从整理向经营转变从单个工程向片区转变从间接融资向直接融资转变从独资向股权合作、混合所有制转变6666六、PPP与新型城镇化〔续〕4、区域性PPP工程〔续〕区域性PPP工程：区域性PPP是指政府将特定区域内的特定公共产品和效劳的供给职责，排他性转移给社会资本的PPP运作方式。社会资本负责规划、设计、融资、建造、运营、维护、用户效劳和追加投资等，满足区域内公共产品和效劳需求。通常情况下，合同期限一般为20至30年6767七、PPP与城市“三改〞1、城市“三改〞城中村改造：指根据社会经济开展方案和城市总体规划，按照城市化要求，对集体建设用地上城中村进行综合改造的行为。城中村改造应当充分调动各方面的积极性，以改善城中村综合环境，完备城市公共效劳功能，构建和谐社区为目的，坚持政府主导、市场运作、利民益民、科学规划、综合改造的原那么规定或合同约定的租金标准、价格面向政府核定的保障对象出租、出售…6868七、PPP与城市“三改〞〔续〕1、城市“三改〞〔续〕城中村改造要求：户籍制度、管理体制、经济组织形式和土地性质同步转变原那么

实施改造的城中村，其人员依照法定程序转为城镇居民户口

实施改造的城中村，其集体土地依照法定程序转为国有土地集体经济组织的资产应当依法进行清产核资，清产核资结果应当公示并经村民会议确认

改造综合用地以划拨方式供给。除用于安置村民生活及建设公共设施用地外，其余的改造综合用地，可以变更为经营性用地，进行开发建设6969七、PPP与城市“三改〞〔续〕1、城市“三改〞〔续〕旧城改造：指局部或整体地、有步骤地改造和更新老城市的全部物质生活环境，以便从根本上改善其劳动、生活效劳和休息等条件。既反映城市的开展过程，城市空间规划组织以及建筑和社会福利设施的完善过程；又表示物质成果，反映当时的建筑和福利设施状况。旧城改造是个不间断的过程，取决于城市的开展方向和速度7070七、PPP与城市“三改〞〔续〕1、城市“三改〞〔续〕旧城改造内容：改造城市规划结构，在其行政界限范围内，实行合理的用地分区和城市用地的规划分区改善城市环境，通过采取综合的相互联系的措施来净化大气和水体，减轻噪声污染，绿化并整顿开阔空间的利用状况等更新、调整城市工业布局更新或完善城市道路系统改善城市居住环境并组织大规模的公共效劳设施建设，把旧街坊改造成完整的居住区7171七、PPP与城市“三改〞〔续〕1、城市“三改〞〔续〕旧城改造方案：保持中心城市相对稳定，增加一些结构完整、规模适当的封闭式卫星城镇在向灵活分区过渡的根底上编制各种开敞式的城市结构，公共效劳中心的布局那么根据完善整个城市规划结构的具体条件，具有更加多样的组合方案7272七、PPP与城市“三改〞〔续〕1、城市“三改〞〔续〕棚户区改造：指局部或整体地、有步骤地改造和更新老城市的全部物质生活环境，以便从国家有关政策文件中，“棚户区改造〞定义根本相似，但范围在不断扩大住建部?关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知?国家七部委?关于加快推进棚户区〔危旧房〕改造的通知??国务院关于加快棚户区改造工作的意见?7373七、PPP与城市“三改〞〔续〕1、城市“三改〞〔续〕?关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知?〔建保[2021]58号〕：城市和国有工矿棚户区是指国有土地上集中连片简易结构房屋较多、建筑密度较大、根底设施简陋、房屋建成年限较长、使用功能不全、平安隐患突出的居住区域。城市棚户区为城市规划区内的棚户区，国有工矿棚户区为城市规划区外的独立工矿棚户区。省级人民政府应结合实际情况，区分轻重缓急，合理确定城市和国有工矿棚户区改造范围、规模和标准等，以便于规划编制和实施7474七、PPP与城市“三改〞〔续〕1、城市“三改〞〔续〕?关于加快推进棚户区〔危旧房〕改造的通知?：指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑平安隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。逐步将非成片棚户区〔危旧房〕、城中村改造、旧住宅小区综合整治，以及铁路、钢铁、有色、黄金等行业棚户区纳入改造范围。棚户区分为城市及国有工矿、林区、垦区四类，此外，还有中央下放地方煤矿棚户区7575七、PPP与城市“三改〞〔续〕1、城市“三改〞〔续〕?国务院关于加快棚户区改造工作的意见?〔国发〔2021〕25号〕：国有工矿棚户区改造：位于城市规划区内的国有工矿棚户区，统一纳入城市棚户区改造范围。铁路、钢铁、有色、黄金等行业棚户区，按照属地原那么纳入各地棚户区改造规划组织实施国有林区棚户区改造：国有林区棚户区和国有林场危旧房国有垦区危房改造：将华侨农场非归难侨危房改造，统一纳入国有垦区危房改造中央补助支持范围，加快实施改造7676七、城市“三改〞与PPP〔续〕2、城市“三改〞与PPP关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见〔建保[2021]295号〕：政府主导，市场运作。城市和国有工矿棚户区改造政策性、公益性强，必须发挥政府的组织引导作用，在政策和资金等方面给予必要支持，注重发挥市场机制的作用，充分调动企业和棚户区居民的积极性，发动社会力量广泛参与…积极引导社会资金投入城市和国有工矿棚户区改造，支持有实力、信誉好的房地产开发企业参与棚户区改造…7777七、PPP与城市“三改〞〔续〕2、城市“三改〞与PPP〔续〕关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知〔建保[2021]91号〕：…鼓励和引导民间资本根据市、县保障性安居工程建设规划和年度方案，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房和棚户区改造住房等保障性安居工程建设，按规定或合同约定的租金标准、价格面向政府核定的保障对象出租、出售…7878七、PPP与城市“三改〞〔续〕2、城市“三改〞与PPP〔续〕国务院关于加快棚户区改造工作的意见〔国发〔2021〕25号〕：政府主导，市场运作。棚户区改造政策性、公益性强，必须发挥政府的组织引导作用，在政策和资金等方面给予积极支持；注重发挥市场机制的作用，充分调动企业和棚户区居民的积极性，发动社会力量广泛参与…鼓励民间资本参与改造。鼓励和引导民间资本根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。要积极落实民间资本参与棚户区改造的各项支持政策，消除民间资本参与棚户区改造的政策障碍，加强指导监督…7979七、PPP与城市“三改〞〔续〕2、城市“三改〞与PPP〔续〕国务院关于进一步加强棚户区改造工作的通知(国办发〔2021〕36号,国务院办公厅,2021年7月21日):…推进债券创新，支持承担棚户区改造工程的企业发行债券，优化棚户区改造债券品种方案设计，研究推出棚户区改造工程收益债券；与开发性金融政策相衔接，扩大“债贷组合〞用于棚户区改造范围；适当放宽企业债券发行条件，支持国有大中型企业发债用于棚户区改造。通过投资补助、贷款贴息等多种方式，吸引社会资金，参与投资和运营棚户区改造工程，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。支持金融机构创新金融产品和效劳，研究建立完善多层次、多元化的棚户区改造融资体系…8080七、PPP与城市“三改〞〔续〕2、城市“三改〞与PPP〔续〕财政部?城镇保障性安居工程贷款贴息方法?(财综〔2021〕76号，2021年10月17日):…城镇保障性安居工程贷款，是指城镇保障性安居工程工程实施单位〔以下简称工程实施单位〕从商业银行等各类金融机构获得，专项用于政府组织实施的城市棚户区改造工程和公共租赁住房购建、运营管理的贷款…城镇保障性安居工程贷款贴息，是指市县财政部门对符合条件的城市棚户区改造工程、公共租赁住房工程贷款予以一定比例和一定期限的利息补贴…采取政府和社会资本合作〔PPP〕模式投资建设、运营管理的公共租赁住房工程，符合贴息政策的，适用本方法…8181八、PPP与EPC1、何谓EPC?“EPC〞是“设计〔Engineering〕、采购〔Procurement〕、施工〔Construction〕〞〔或者Engineer,Procure,Construct)三个英文单词第一个英文字母的缩写，其源于国际咨询工程师联合会菲迪克〔FIDIC〕1999年出版的?设计采购施工交钥匙工程合同条件?(FIDIC1999银皮书〕8282八、PPP与EPC〔续〕1、何谓EPC?〔续〕“根据FIDIC1999银皮书：ConditionsofContractforEPC/TurnkeyProjects,whichmaybesuitablefortheprovisiononaturnkeybasisofaprocessorpowerplant,ofafactoryorsimilarfacility,orofaninfrastructureprojectorothertypeofdevelopment,where(i)ahigherdegreeofcertaintyoffinalpriceandtimeisrequired,and(ii)theContractortakestotalresponsibilityforthedesignandexecutionoftheproject,withlittleinvolvementoftheEmployer.Undertheusualarrangementsforturnkeyprojects,theContractorcarriesoutalltheEngineering,ProcurementandConstruction(EPC):providingafully-equippedfacility,readyforoperation(atthe“turnofthekey〞)8383八、PPP与EPC〔续〕1、何谓EPC?〔续〕根据FIDIC1999银皮书，EPC交钥匙总承包模式主要推荐用于以交钥匙的方式提供加工或动力设备、工厂或类似设施、根底设施或其他类型的开发工程。这种方式：工程的最终价格和要求的工期具有更大程度确实定性由总承包商承担工程的设计和实施的全部职责，业主介入很少8484八、PPP与EPC〔续〕1、何谓EPC?〔续〕根据FIDIC1999银皮书，ConditionsofContractforEPC/TurnkeyProjectsarenotsuitableforuseinthefollowingcircumstances:IfthereisinsufficienttimeorinformationfortendererstoscrutiniseandchecktheEmployer’sRequirementsorforthemtocarryouttheirdesigns,riskassessmentstudiesandestimating(takingparticularaccountofSub-Clauses4.12and5.1)Ifconstructionwillinvolvesubstantialworkundergroundorworkinotherareaswhichtendererscannotinspect8585八、PPP与EPC〔续〕1、何谓EPC?〔续〕根据FIDIC1999银皮书，ConditionsofContractforEPC/TurnkeyProjectsarenotsuitableforuseinthefollowingcircumstances:IftheEmployerintendstosupervisecloselyorcontroltheContractor’swork,ortoreviewmostoftheconstructiondrawingsIftheamountofeachinterimpaymentistobedeterminedbyanofficialorotherintermediary8686八、PPP与EPC〔续〕2、中国的EPC—工程总承包1982年，原化工部对江西氨厂改尿素工程实行第一个以设计为主体的工程总承包试点，中国武汉化工工程公司〔现五环科技股份〕为工程总承包商，该工程建设工期28个月，有效地控制了工程进度、质量和费用，一次开车成功，生产出了合格尿素，受到了国家计委和化工部的表扬8787八、PPP与EPC〔续〕2、中国的EPC—工程总承包〔续〕1984年，原国家计委在总结化工部工程总承包经验的根底上，将工程总承包纳入了国务院颁发的?关于改革建筑业和根本建设管理体制假设干问题的暂行规定?(国发[1984]123号)，明确提出了对工程建设实行全过程的总承包的要求：明确指出“各部门、各地区都要组建假设干个具有法人地位、独立经营、自负盈亏的工程承包公司，并使之逐步成为组织工程建设的主要形式〞。“工程承包公司对工程建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料定货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包或局部承包〞8888八、PPP与EPC〔续〕2、中国的EPC—工程总承包〔续〕1984年11月，国务院又批转了国家计委?关于工程设计改革的几点意见?〔国发[1984]157号〕，指出“承包公司可以从工程的可行性研究开始直到建成试车投产的建设全过程实行总承包，也可以实行单项承包〞1984年12月，国家计委、建设部联合发出关于印发?工程承包公司暂行方法?的通知〔计设[1984]2301号〕，指出工程承包公司的主要任务是：“在国家方案的指导下，接受建设工程主管部门或建设单位的委托，对建设工程的可行性研究、勘察设计、设备询价与选购、材料定货、工程施工和竣工投产，实行全过程的承包或局部承包。并负责对各项分包任务进行综合协调管理和监督工作〞8989八、PPP与EPC〔续〕2、中国的EPC—工程总承包〔续〕1987年4月，国家计委、财政部、中国人民建设银行、国家物资局发出了?关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知?〔计设[1987]619号〕，批准了广东建设承包公司〔广东省建筑设计院〕、中国武汉化工工程公司等12家设计单位被列为总承包试点单位9090八、PPP与EPC〔续〕2、中国的EPC—工程总承包〔续〕1987年国家计委等五部委联合下发了?关于批准第一批推广鲁布革工程管理经验试点企业有关问题的通知?〔计施[1987]2002号〕，文件指出确立了施工管理体制改革的总目标，即有步骤地调整改组施工企业，逐步建立以智力密集型的工程总承包公司〔集团〕为“龙头〞，以专业施工企业和农村建筑队为依托，全民与集体，总包与分包，前方与前方，分工协作，互为补充，具有中国特色的工程建设企业组织结构。文件批准了第一批18家试点企业，并指出：“试点企业可对工程工程实行设计、采购、施工全过程的总承包。对于设计能力不适应所承包工程需要的，可采取与设计单位联合或委托设计的方式，共同完成总承包业务〞9191八、PPP与EPC〔续〕2、中国的EPC—工程总承包〔续〕1989年4月，建设部、国家计委、财政部、中国人民建设银行、物资部联合发出了?关于扩大设计单位进行工程总承包试点及有关问题的补充通知?〔89建设字第122号〕，批准了北京钢铁设计研究总院等31家工程建设总承包试点单位1990年10月，国家建设部、国家计委等五部委又下发了?关于进一步做好推广鲁布革工程管理经验创立工程总承包企业进行综合改革试点工作的通知?〔[90]建施字第511号〕，将工程总承包试点企业扩大到50家1992年4月建设部颁发了?工程总承包企业资质管理暂行规定〔试行〕?〔[92]建施字第189号〕9292八、PPP与EPC〔续〕2、中国的EPC—工程总承包〔续〕1992年11月，建设部颁发了?设计单位进行工程总承包资格管理有关规定?〔建设[1992]805号〕，先后有560家设计单位领取了甲级工程总承包资格证书，2000余家设计单位领取了乙级工程总承包资格证书

1993年6月，建设部下发了?关于开展工程总承包资质就位工作的通知?1995年6月，建设部颁发了?工程总承包企业资质等级标准?9393八、PPP与EPC〔续〕2、中国的EPC—工程总承包〔续〕1997年公布的?中华人民共和国建筑法?第24条：提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成假设干局部发包给几个承包单位；第29条：建筑工程总承包单位可以将承包工程中的局部工程发包给具有相应资质条件的分包单位；建筑工程总承包单位按照总承包合同的约定对建设单位负责；分包单位按照分包合同的约定对总承包单位负责。总承包单位和分包单位就分包工程对建设单位承担连带责任9494八、PPP与EPC〔续〕2、中国的EPC—工程总承包〔续〕1999年8月，建设部印发了?大型设计单位创立国际型工程公司的指导意见?〔建设[1999]218号〕。同年，国务院以〔国办发[1999]101号文〕批转了建设部等六部委联合制定的?关于工程勘察设计单位体制改革的假设干意见?，明确了建立与市场经济体制相适应、为固定资产投资全过程提供技术性、管理性工程咨询设计效劳体系的总体改革目标，提出了勘察设计单位改企建制并向国际通行的工程公司、工程咨询设计公司、设计事务所、岩土工程公司转化的指导意见中央"走出去"的开放战略的重要措施切实抓出成效9595八、PPP与EPC〔续〕2、中国的EPC—工程总承包〔续〕1999年10月1日施行的?中华人民共和国合同法?第272条：发包人可以与总承包人订立建设工程合同，也可以分别与勘察人、设计人、施工人订立勘察、设计、施工承包合同…总承包人或者勘察、设计、施工承包人经发包人同意，可以将自己承包的局部工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果与总承包人或者勘察、设计、施工承包人向发包人承担连带责任…9696八、PPP与EPC〔续〕2、中国的EPC—工程总承包〔续〕2000年5月，国务院又转发了外经贸部、外交部、国家计委、国家经贸委、财政部、人民银行等六部委制定的?关于大力开展对外承包工程的意见?〔国办发[2000]32号〕，明确要求国内承包公司要开发占领国际工程市场，要站在全局的、政治的高度，要作为贯彻落实中央"走出去"的开放战略的重要措施切实抓出成效9797八、PPP与EPC〔续〕2、中国的EPC—工程总承包〔续〕为了应对参加WTO以后国际工程承包的需要，进一步培育开展工程总承包，2003年2003年2月13日，建设部以建市[2003]30号文印发了?关于培育开展工程总承包和工程工程管理企业的指导意见?规定，但凡具有勘察、设计资质或施工总承包资质的企业都可以在企业等级许可的范围内开展工程总承包业务。标志着我国工程总承包进入了一个新的历史开展阶段关于工程总承包市场准入问题说明的函(建市函[2003]161号,建办市函[2003]573号)9898八、PPP与EPC〔续〕2、中国的EPC—工程总承包〔续〕2003年2月13日以建市[2003]30号文发布的?关于培育开展工程总承包和工程工程管理企业的指导意见?：“设计-采购-施工〞总承包是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程工程的设计、采购、施工、试运行效劳等工作，并对承包工程的质量、平安、工期、造价等全面负责。交钥匙总承包是设计采购施工总承包业务和责任的延伸，最终是向业主提交一个满足使用功能、具备使用条件的工程工程9999八、PPP与EPC〔续〕2、中国的EPC—工程总承包〔续〕2005年公布?关于加快建筑业改革与开展的假设干意见?〔建质[2005]119号文：大力推行工程总承包建设方式。以工艺为主导的专业工程、大型公共建筑和根底设施等建设工程，要大力推行工程总承包建设方式。大型设计、施工企业要通过兼并重组等多种形式，拓展企业功能，完善工程管理体制，开展成为具有设计、采购、施工管理、试车考核等工程建设全过程效劳能力的综合型工程公司。鼓励具有勘察、设计、施工总承包等资质的企业，在其资质等级许可的工程工程范围内开展工程总承包业务。工程总承包企业可以依照合同约定或经建设单位认可自主选择施工等分包商，并按照合同约定对工程质量、平安、进度、造价负总责100100八、PPP与EPC〔续〕2、中国的EPC—工程总承包〔续〕建设部2005年5月9日，关于发布国家标准?建设工程工程总承包管理标准?的公告〔第325号〕：现批准?建设工程工程总承总管理标准?为国家标准，编号为GB/T50358-2005，自2005年8月1日起实施交通部2006年12月14日?关于开展公路工程工程设计施工总承包试点工作的通知?〔交公路发[2006]702号〕2021年9月7日住房和城乡建设部国家工商行政管理总局关于印发?建设工程工程总承包合同示范文本〔试行〕?的通知〔建市[2021]139号〕101101八、PPP与EPC〔续〕2、中国的EPC—工程总承包〔续〕发改委等九部委?关于印发简明标准施工招标文件和标准设计施工总承包招标文件的通知?〔发改法规[2021]3018号〕：设计施工一体化的总承包工程，其招标文件应当根据?标准设计施工总承包招标文件?编制中国的EPC-工程总承包法律法规汇编102102八、PPP与EPC〔续〕3、中国的EPC—工程总承包主要问题外资和民营工程的业主更多认同工程总承包方式，相反以政府投资或国有投资为主的工程业主并没有充分认识到工程总承包在工程建设中所能发挥的显著效益。其原因是多方面的：由于传统观念的影响，我国业主在工程中都希望管得很细、很具体；由于投资主体和管理体制问题，国内的许多业主缺少工程总承包的内在动力；我国业主对承包商的能力和资信缺乏信心，信任程度不够；由于企业资质壁垒、条块分割，工程总承包工程市场准入相关的标准和手续不完善等原因，使工程总承包存在严重的市场准入障碍103103八、PPP与EPC〔续〕3、中国的EPC—工程总承包主要问题实行总承包的法律、法规和政策不完善：工程总承包的法律、法规、政策体系不完善、不健全，仍然是我国推广工程总承包的障碍。首先，虽然?建筑法?提到“提倡对建筑工程实行工程总承包〞，但是对如何开展总承包没有配套法规文件，可操作性不强，难以实施。其次，建设部公布的建市[2003]30号文?关于培育开展工程总承包和工程工程管理企业的指导意见?，仍然存在法律效力和实际推进力度不够，影响范围不大的问题104104八、PPP与EPC〔续〕3、中国的EPC—工程总承包主要问题现有的企业资质不适应工程总承包市场的实际要求：工程监理、咨询、设计、施工企业资质条块分割，各自管理，而且我国建筑市场存在比较严格的政策性壁垒，承包企业按照工程专业类别隶属于不同的行政主管部门，各部门政令又不统一，分开进行市场准入。而工程总承包位于提倡层面，在资质序列中没有明确标准和定位，游离于工程承包市场之外。这在较大程度上影响了我国工程总承包企业的培育和开展105105八、PPP与EPC〔续〕3、中国的EPC—工程总承包主要问题在招标投标法和工程招标投标管理方法中，对设计、施工、监理等分别招标投标都作了详细规定，而对工程总承包招标投标却没有规定对业主招标方式和行为要求缺乏具体的法律法规约束。虽然制定了工程总承包标准，但缺少总承包的招标文件范本其他106106八、PPP与EPC〔续〕4、PPP+EPC107保险公司保险协议工程合同工程公司贷款协议投资协议特许经营协议贷款机构运维合同政府部门社会资本运维承包商社会资本107八、PPP与EPC〔续〕4、PPP+EPC〔续〕108工程合同设备总承包合同设计、勘察合同施工总承包合同EPC/Turnkey合同DB/EP/PC合同108八、PPP与EPC〔续〕4、PPP+EPC〔续〕为什么采用PPP+EPC模式？收益最大化：社会资本可合法享有投资、工程两个方面的收益假设是一个集团公司，可以投资设立N个工程公司〔SPC〕，但是只有一个EPC，全面负责N个工程的工程建设，这是最正确商业运作模式。可以快速开展EPC公司，创造连续盈利的业绩，属于飞速成长型公司109109八、PPP与EPC〔续〕5、PPP+EPC运作的法律依据2021年2月1日起施行的?中华人民共和国招标投标法实施条例?中华人民共和国国务院令第613号第9条3款：第九条除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有以下情形之一的，可以不进行招标：…〔三〕已通过招标方式选定的特许经营工程投资人依法能够自行建设、生产或者提供…110110八、PPP与EPC〔续〕5、PPP+EPC运作的法律依据2021年2月1日起施行的?中华人民共和国招标投标法实施条例?中华人民共和国国务院令第613号第9条3款的释义〔国家发改委法规司、国务院法制办财金司、监察部执法监察司：特许经营工程是指公共根底和公用事业工程特许经营，政府将特许经营权出让给投资人并签订特许经营协议，由其组建工程公司负责投资、建设、运营的工程。包括BOT,BOO,TOT和BT等111111八、PPP与EPC〔续〕5、PPP+EPC运作的法律依据适用本条必须满足两个条件：特许经营工程的投资人是通过招标选择确定的；特许经营工程的投资人〔而非投资人组建的工程公司〕依法能够自行建设、生产和提供：投资人是指符合民事主体资格的法人、其他组织，不包括与其相关的母公司、子公司，以及与具有管理或厉害关系的、具有独立民事主体资格的法人、其他组织；投资人自身具有工程建设、货物生产或效劳提供的资格和能力；投资人不仅自身具有工程建设、货物生产或效劳提供的资格和能力还应符合法定要求：如投资人同时具有工程资质和监理资质，就不能既施工又监理如果是联合体投标，那么只要某个成员具备相应资格能力，不管投资比例大小，只要联合体各成员同意，就可以由该成员自行承担工程建设、生产或者提供112112八、PPP与EPC〔续〕5、PPP+EPC运作的法律依据住房城乡建设部关于推进建筑业开展和改革的假设干意见〔2021年07月01日，建市[2021]92号〕：…〔十九〕加大工程总承包推行力度。倡导工程建设工程采用工程总承包模式，鼓励有实力的工程设计和施工企业开展工程总承包业务。推动建立适合工程总承包开展的招标投标和工程建设管理机制，调整现行招标投标、施工许可、现场执法检查、竣工验收备案等环节管理制度，为推行工程总承包创造政策环境。工程总承包合同中涵盖的设计、施工业务可以不再通过公开招标方式确定分包单位…113113九、如何操作PPP工程？1、亚行PPP实用指南典型PPP工程周期114114九、如何操作PPP工程？〔续〕2、财政部PPP操作指南解读财政部PPP工程指南解读115115九、如何操作PPP工程？〔续〕3、某市市政道路和桥梁PPP工程运作实操某市有旧街跨延河桥、六都路东段和阳河南路三个工程。拟将三个工程打包为一个工程，采用PPP模式运作116116九、如何操作PPP工程？〔续〕3、某市市政道路和桥梁PPP工程运作实操旧街跨延河大桥工程：北接规划六都路，南接阳河南路。设计内容包括道路工程、桥涵工程、给排水工程、电缆沟工程、功能和景观照明工程、交通工程、绿化工程。主线长度1685.026，主线跨越规划阳河南路后分为两幅：西线、东线西线长493.124m；东线长507.510m。桥梁工程包括北引桥、主桥以及南引桥，全长1113m，其中北引桥长289m，跨河主桥长618m，南引桥长206m。主线采用双向6车道标准布置。六都路~市场南路段标准宽度40m；市场南路~阳河北路段红线宽度64m。为城市主干路，设计时速50km/h。该工程工程建议书、可研、初步设计、环评、防洪评价等均已批复。施工设计已完成，目前正在进行施工预算评审117117九、如何操作PPP工程？〔续〕3、某市市政道路和桥梁PPP工程运作实操旧街跨延河大桥工程：范围包括六都路东段〔启明南路～安居路〕、李城路、李城桥连接线。六都路东段〔启明南路～安居路〕长2778米，启明南路至李城路红线宽60米，李城路至安居路红线宽50米，道路主线为城市主干路，设计速度50km/h；李城路〔中州东路～六都路〕长860米，红线宽60米，设计速度50km/h；李城桥连接线长363米，红线宽21.5米，规划为城市支路，设计速度20km/h。建设内容包括道路工程、排水工程及附属工程等。该工程工程建议书、可研、初步设计、环评等均已批复。施工设计已完成，目前正在进行施工预算评审118118九、如何操作PPP工程？〔续〕3、某市市政道路和桥梁PPP工程运作实操阳河南路：阳河南路〔王城大道—李楼桥〕位于洛阳新区延河南岸，西起王城大道，东至李楼桥，全长约10公里。其中王城大道至龙门大道段规划红线宽40米，龙门大道至李楼桥段规划红线宽60米。估算总投资约32500万元。目前该工程正在进行前期手续报批和工程设计工作119119九、如何操作PPP工程？〔续〕3、某市市政道路和桥梁PPP工程运作实操某市市政设施畅通工程PPP运作报告某市市政设施畅通工程PPP咨询采购文件某市市政设施畅通工程PPP咨询效劳合同某市市政设施畅通工程PPP实施方案〔草案〕120120

第二讲

政府和社会资本合作〔PPP〕模式

操作实务暨案例分析121目录一、政府和社会资本如何合作？二、如何签署工程融资合同？三、BT转型与案例分析四、工程合同五、两个学院PPP工程案例之分析六、PPP的融资七、PPP+EPC操作实务与案例分析八、区域性PPP工程操作实务与案例分析九、总结122122一、政府和社会资本如何合作？1、某国家体育场工程某国家体育场位于奥林匹克公园中心区南部，工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，场内观众坐席约为91000个，其中临时坐席11000个，工程2003年12月24日开工建设，2021年6月28正式竣工。国家体育场是典型的PPP工程，国家体育场有限责任公司负责国家体育场的融资和建设工作，北京中信联合体体育场运营负责特许经营期内的国家体育场赛后运营维护工作123123一、政府和社会资本如何合作？〔续〕1、某国家体育场工程〔续〕〔1〕资格预审与意向征集—2002/10/28〔2〕招标文件发布—2003/4/21〔3〕投标截止期—2003/6/30〔4〕中标通知书—2003/8/2〔5〕草签特许权协议等—2003/8/9〔6〕确定工程公司名称—2003/8/20〔7〕其他124124一、政府和社会资本如何合作？〔续〕2、国家体育场工程运作简介国家体育场工程合同架构国家体育场工程实施模式国家体育场工程投资结构国家体育场工程总承包管理体系125125一、政府和社会资本如何合作？〔续〕3、政府和社会资本如何合作？某国家体育场工程法人合作方招标资格预审和意向征集文件某国家体育场工程法人合作方招标之招标文件—第一卷—投标人须知某国家体育场工程法人合作方招标之招标文件—第二卷合同和协议之合作经营合同某国家体育场工程法人合作方招标之某联合体之投标文件—合作经营合同之偏差表126126一、政府和社会资本如何合作〔续〕？3、政府和社会资本如何合作〔续〕？某国家体育场工程法人合作方招标之中标人最终签约文件—合作经营合同签约版某国家体育场工程法人合作方招标之中标人最终签约文件—工程公司公司章程之签约版某国家体育场工程特许权协议127127一、政府和社会资本如何合作〔续〕？4、合作的三种类型总结某国家体育场PPP工程，可以发现如下特点：政府与社会资本合作分为两个层次：〔1〕政府授权国有企业与社会资本紧密合作、共同设立工程公司〔企-企合作〕〔2〕政府授予工程公司特许权〔政-企合作〕独有的企-企合作协议：包括工程公司的融资与分红，股东会、董事会、经营管理机构的权限、决策，特许权协议执行主体与违约责任承担等为重点内容，应与工程公司章程的主要内容一致128128一、政府和社会资本如何合作〔续〕？4、合作的三种类型〔续〕〔1〕称为紧密合作型，类似的工程还有：北京地铁4号线〔PPP〕工程北京市高安屯垃圾燃烧发电厂〔BOOT〕工程上海市浦东自来水厂局部股权转让〔ST)工程此种类型是未来主推的方向—英国的PF2？何谓PPP？PPP是与BOT，TOT等并行的一种模式吗？129129一、政府和社会资本如何合作〔续〕？4、合作的三种类型〔续〕〔2〕自给自足型特点：政府部门不参与工程公司的设立，由社会资本自行设立工程公司筹资并建设、运营工程工程公司通过向使用者付费、政府付费或可行性缺口补助回收投资，取得合理利润一般情况下，政府部门除最低保证供给量外，履行一般性的政府职能即可130130一、政府和社会资本如何合作〔续〕？4、合作的三种类型〔续〕〔2〕自给自足型〔续〕廊坊生活垃圾燃烧厂〔BOT)〕工程上海竹园污水处理厂〔BOT〕工程河南平正高速公路〔BOT)工程青岛市市垃圾填埋气发电厂及CDM〔BOO〕工程131131一、政府和社会资本如何合作〔续〕？4、合作的三种类型〔续〕〔3〕合理购置型特点：工程公司已由政府部门设立或社会资本通过并购方式进入或自行设立工程公司政府部门除履行一般性的政府职能外，还承担额外的民事责任〔回购，全部股权/资产/经营权转让，额外补偿条件等〕132132一、政府和社会资本如何合作〔续〕？4、合作的三种类型〔续〕〔3〕合理购置型〔续〕泰州自来水厂〔TOT〕工程固安垃圾填埋场〔BT〕工程谏壁市自来水厂〔TOO〕工程133133二、如何签署工程融资合同？1、工程融资如前所述，工程融资是指通过特定工程的期望收益和/或现金流量，资产和合同权益来融资的活动，债权人对借款人抵押资产以外的资产没有追索权或者有限追索权采用工程融资方式的国际PPP工程很多，中国PPP工程采用工程融资方式的极少，但是有134134二、如何签署工程融资合同？〔续〕2、某生活垃圾燃烧发电〔BOOT)工程之工