第一章-公共政策概述(什么是公共政策)

公共政策分析

PublicPolicyAnalysis特征和目的是一门应用性、操作技术要求高的综合性学科涉及政治学、经济学、法学、社会学、管理学、计算机和系统科学等多学科理论和方法本课程从一般的原理和方法的角度研究，尽量不涉及专门技术本课程以现代公共政策的根本理论体系为根底，结合具体案例，系统地介绍公共政策分析内容和过程，从而使学员对公共政策有一个全面的了解，学会如何运用所学理论和方法去分析实际工作中所遇到的各种政策问题，并做出切实可行的选择。课程主要内容公共政策概述公共政策系统与决策体制公共政策研究中假设干根本范畴公共政策问题构建与方案制定分析公共政策执行与效果评价分析公共政策分析方法论与具体方法

主要参考书目陈庆云：?公共政策分析?，中国经济出版社，1996W.N.邓恩：?公共政策分析导论?〔PublicPolicyAnalysis:AnIntroduction〕,1994朱崇实、陈振明：?公共政策?，中国人民大学出版社，1998张金马：?政策科学导论?，中国人民大学出版社，1991田丁、兰秉洁：?政策学?，中国统计出版社，2000李成智：?公共政策?，团结出版社，2000刘伯龙、竺乾威：?当代中国公共政策?，复旦大学出版社，1999[美]CarlV.Patton,DavidS.Sawicki著，孙兰芝等译：?政策分析和规划的初步方法?，华夏出版社，2001马德普等：?变革中的中国公共政策?，中国经济出版社，1998[美]史蒂文.凯尔曼：?制定公共政策?，商务印书馆，1990[日]药师寺泰藏：?公共政策?，经济日报出版社，1989刘溶沧：?中国：走向21世纪的公共政策选择?，社会科学文献出版社，2001斯图亚特.S.那格尔：?政策研究百科全书?〔中译本〕，1990制度分析与公共政策://第一章公共政策概述——什么是公共政策本讲主要内容第一节公共政策的概念和内涵第二节公共政策的本质和特征第三节公共政策的主要功能第四节公共政策的分类第一节公共政策的概念和内涵一、政策Policy：acourseofactionfordealingwithaparticularmatterorsituationsep.aschosenbypoliticalparty,government,businesscompany,etc.——政党、政府和企业处理特别事物或情况等行为的方向〔朗文当代英语高级词典[商务印书馆]〕是随近代资本主义的开展，由Politics〔政治学〕演化而来政：政者，正也。〔政权，政事，标准，控制〕策：谋术也。〔计策，谋略〕近代，日本明治维新时将西文Policy翻译为汉字“政策〞，后传入中国。西方在中国的人士翻译出来：英国传教士李提摩太，在1895年上书清朝廷一份?新政策?，要求清政府设置新政部，聘请英美等国人士来主管新政。梁启超在1899年写的?戊戌政变记?中首次公开使用政策一词，曰：“按中国之大患，在于教育不兴，人才缺乏，皇上政策首注重于学校教育之中可谓得其本矣〞。此后，政策一词广为流行。路线、战略、方针、策略、方案、措施＝政策国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准那么〔?辞海?1979年版〕政策的制定者：国家与政党政策存在的根本形式：行动准那么〔标准〕政策的目的：实现路线与任务政策的时效：一定历史时期——不包括一般的社会团体或各类组织，范围有点过窄，实质上与“公共政策〞通用。安德森：政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。卡尔·弗雷德里奇：在某一特定的环境下，个人、团体或政府有方案的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或到达某一既定的目的。二、公共政策及内涵伍德罗·威尔逊：公共政策是由政治家即具有立法权者制定的，由行政人员执行的法律和法规。托马斯·戴伊：但凡政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。戴维·伊斯顿：公共政策是整体社会价值的权威性分配。拉斯韦尔与卡普兰：公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型方案。台湾学者伍启源：公共政策是政府所采取对公私行动的指引。陈振明：政策是国家机关、政党及其他特定政治团体在特定时期内，为实现或效劳于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准那么，它是一系列谋略、法令、措施、方法、方针、条例等的总称。陈庆云：公共政策是政府依据特定历史时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准那么。公共政策内涵：公共政策主体：掌握公共权力、能够做出权威性决定的组织和个人。主要是指党和国家。公共政策客体：社会公共事务。包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务。公共政策目标：一定的任务和目标。包括政治性〔阶级〕目标和公共目标。公共政策内容：一种行为准那么或行为标准。公共政策过程：制定和执行政策。案例一资助高校经济困难学生的主要政策和措施在扩大高等教育规模和推进高校收费改革的过程中，为解决好高校中家庭经济困难学生的问题，在党中央、国务院的关心下，教育部、财政部等有关部门和各地政府结合中国的实际情况，建立起一种比较完善的资助困难学生的政策体系，其主要内容包括“奖、贷、助、补、减〞五个方面。奖，是指在学校设立各种形式的奖学金，支持家庭经济困难、学习优秀的学生和学习农林、师范、体育、航海、民族等特殊专业的学生；贷，是指由金融机构针对高校学生开展的各种助学贷款；助，是指在学校的教学、科研、管理及校园环境维护等方面，为经济困难学生设立一些勤工助学岗位，让他们通过从事一定时间的劳动，获取一定的报酬，贴补其在学习期间的一些开支；补，是指困难补助。每年中央和地方政府，都拨出一定的专款，对经济困难学生进行补助。国家还规定高校每年都要从所收取的学费中提取10%左右的资金，用于对困难学生的补助；减，是指减收或免收学费。国家已经作出规定，对学习农林、师范、体育、航海、民族等特殊专业的学生，减免学费。同时还要求学校对家庭经济困难的学生，区别情况减收或免收学费。此外，这些年，为保证刚考入大学的新生能够顺利入学，教育部还明文规定各高校都必须建立“绿色通道〞制度，即对被录取入学、家庭经济困难的新生，一律先办理入学手续，然后再根据核实后的情况，分别采取上述“奖、贷、助、补、减〞等不同的措施，确保每一位新生都不因家庭经济困难而无法入学。案例思考题：结合案例，谈谈公共政策的内涵是什么？案例二北方某大学附小的通知家长同志：

您好！随着新校舍的落成，下学期全校师生将在焕然一新的校园中学习生活。为表达我校小学生崭新的精神面貌，学校近期将为学生订做3套夏季服装〔一套制服式，两套体育装〕，共计120元。请家长务必于6月25日〔周二〕让孩子将校服款交到班主任处，感谢您的配合！

附小2006年6月24日案例思考题：该附小上述措施是否是公共政策？其依据是否正当与充分？其举措是否适宜？案例三中国电信涨价风波2002年10月30日，中国电信宣布自11月1日起提高国际长途接入费，香港打到内地的长途接入费从每分钟0.02美元大幅提升到每分钟0.17美元，增长了7.5倍。这个消息在港澳台地区引起轩然大波，香港、台湾的电讯公司纷纷宣布加价，香港各界反响非常强烈，立法议员写信给当时的朱鎔基总理要求介入，港区人大代表联名上书全国人大常委会，要求调查此事，香港工商界有企业主提出要抵抗中国电信，集体罢打长途。新闻媒体纷纷发表评论对中国电信严厉谴责，甚至上升到“破坏一国两制，破坏祖国统一大业〞的高度。香港?文汇报?报道，2002年10月23日信息产业部发出一份文件，以整顿市场为理由，要求大陆所有入境长途资费不得收少于十七美分，并于十一月一日执行。当时的朱鎔基总理在接见驻港中资机构代表时的讲话中指出：“这是一九九九年就经过了信息产业部的批准的﹐国务院也知道的﹐在国务院备过案﹐但一直没有加。〞既然早就批准加价了，那为什么早不加晚不加，偏在这个时候加呢？北京邮电大学教授阚凯力指出：“中国电信的上市，信息产业部也承担着不小的压力。〞因为这家中国电信企业的监管部门同时还肩负着国有资产保值增值的责任，这也是信息产业部会批准中国电信加价的主要原因。他说：“如果中国电信上市失败，是由于信息产业部没有批准其加价的申请，信息产业部无疑会承担局部责任。这也是信息产业部不愿看到的。〞阚凯力认为，“如果中国电信上市的失败与否与信息产业部无任何关联，那么信息产业部绝不会批准中国电信的加价要求。〞毕竟信息产业部也会估计到加价事件会带来的影响――十六大即将召开。——详细资料可参阅当时的报纸新闻报道和评论案例思考题：1、什么是公共政策？具有哪些特征？2、你认为电信涨价是不是公共政策？3、为什么会出现这场风波？第二节公共政策的本质和特征一、公共政策的本质1、“利益〞是公共政策的核心要素。“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。〞“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。〞2、公共政策是政府对社会利益的权威性分配。公共政策的本质是社会利益的集中反映。公共政策的制定与执行是各种利益冲突的集中反映。政府通过公共政策保护、满足，或者抑制、削弱甚至打击一局部人的利益需求，调整利益关系，表达社会公平原那么。3、利益分配的根底是增进社会利益。公共政策分配利益的根底是社会利益的增进，即做蛋糕、做大蛋糕。公共政策的本质之一是如何增进社会利益，与效率有关。4、利益分配是一个动态过程。利益选择——符合统治阶级、社会整体利益；政府自身最大利益。利益平衡——反映多数人的利益，兼顾保护少数人的合法利益，调和利益矛盾。利益分配——直接的与间接的；获得或失去。利益落实——按照政策目标获得应用的利益。5、公共政策的本质要实实在在地增进社会利益；对全社会的利益进行分配；基于多种利益关系的有选择的利益分配；通过平衡各种利益矛盾后的利益分配；要在实践中得到兑现的利益分配；要在增进社会利益中突出效率，在分配社会利益中突出公平。二、公共政策的根本特征阶级性合法性〔内容与程序合法〕强制性〔权威性与奖惩〕多样性〔“公共〞特征与政府职能〕超前性〔科学的政策目标〕整体性〔政策内容与形式；政策的过程〕过程性〔时空限制；稳定与变动〕政治敏感性〔冲击现有决策模式；政治家或领导反感〕案例四暂住证背后的利益纷争自去年国家计委、财政部联合发出?关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知?后，深圳市办理暂住证的工作半年里一波三折。这场风波的起因是：7个部门共同办理暂住证，其背后存在着利益纷争。在开始办理暂住证的时候，按照深圳最初的规定，可以收费的仅限于劳动和公安部门，但随着劳动＋公安这种“二合一〞捆绑模式范围的扩大，一些部门也开始收取各种费用。为了平衡各部门的利益，深圳市政府曾专门出台文件，对办证的利益分配作了规定。比方，市劳动局、人事局、公安局3家每办一个暂住证可以得到33元、30元、72元的报酬，而计生委那么可得到4％的报酬。一场错综复杂的利益之争由此产生。后来，不仅市劳动、人事、公安之间，区劳动、人事、公安之间存在竞争，就连市与区之间。上级与下级之间也存在剧烈的竞争。剧烈竞争的结果是，很多办证单位根本不按市政府规定办，只要交钱即可办证。一些本来只能为干部和技术人员效劳的区人事局〔人才交流中心〕还超越职权将用人单位的一般劳务工,如流水线装配工、酒楼效劳员、农民工等，按“聘派干部和技术人员〞身份办理用工手续，甚至还把小商品市场、街道门店、居民村小商店的从业人员统统纳入“聘派干部和技术人员〞的范畴。在这种情况下，2000年罗湖区人才交流中心办理“聘派干部〞手续20万人，为此当年获得报酬700多万元。一段时间，劳动、人事、公安部门轮番派人到企业催办暂住证。一些派出所甚至将没办暂住证的人员从工厂带回派出所，迫其交钱后才放回。受办证巨大利益的诱惑，一些居委会和照相馆也纷纷“搭车〞，要求有关部门分给他们“一杯羹〞。案例思考题：1、公共政策的本质是什么？2、办理暂住证是不是必要的？又如何标准收费？3、怎样平衡政府部门利益？暂住证持有者的利益又如何保障？第三节公共政策的主要功能一、功能分析理论功能主义理论：社会非常像人类的机体或任何活的有机体。社会的每一个局部都对总体发生作用，由此维持了社会稳定。社会结构构成单位的功能可以是“显在的〞〔manifestfunction〕，也可以是“潜在的〞〔latentfunction〕；如果社会结构的某一局部阻碍社会满足其需求，那么被视为具有反功能〔dysfunctional〕的。

罗伯特·默顿

RobertK.Merton二、公共政策的功能向度——以方案生育政策为例正功能显在的：控制数量；提高质量；解决与人口相关粮食、资源、能源等问题。潜在的：提高女性地位；改变传统的婚育观念；世界性奉献。反功能显在的：加速人口老龄化；新生婴儿性别比失衡；家庭养老负担重；人口逆淘汰。潜在的：综合竞争力；独生子女问题〔性格、人格可能的缺陷〕。三、公共政策功能类别根本功能与辅助功能显在功能与潜在功能宏观功能与微观功能直接功能与间接功能即时功能、短期功能与长期功能四、公共政策根本功能导向功能直接导向与间接导向正导向与负导向行为导向与观念导向调控功能直接调控与间接调控倾斜性积极调控与消极调控分配功能公正地决定“究竟把利益分配给谁〞拥护者、生产力开展方向者、大多数五、公共政策对于个人的影响米尔斯：“个人只有通过置身于所处的时代中，才能够理解他们自己的经历，并把握自己的命运，他只有变得知晓他所处的环境中所有个人的生活机遇，才能明了他自己的生活机遇〞。社会结构应被视为这样一种社会事实，即它在个人之外却又控制着个人的行为。公共政策〔制度〕是我们应该知晓的、影响个人机遇的社会结构因素。案例分析五我的生活我做主？——“老三届〞人生经历的启示在我国社会中，有这样一群特殊的人，他们被称为“老三届〞。所谓“老三届〞，是指1966年“文革〞爆发时在校的三届城市高中学生和三届初中学生。他们的命运跌宕起伏，他们的经历令人唏嘘不已！“老三届〞多出生在建国初，童年经历了1959～1961年的三年灾荒和饥饿年代〔背后有哪些政策？〕婴儿死亡率初、高中毕业时，一场风雨，十年光阴，“老三届〞的命运从此被改变……高考成了这个特殊群体心中永远的痛。要是赶上好时候，我也能上大学，学个美术或文学，没准如今就成了什么家呢。学生在课堂上肆无忌惮地大声喧哗，敲桌子，打板凳，来去自由，不想上课就走，在外面疯，批得老师不敢见学生的面，现在听起来挺吓人，当时就是这样。“老三届〞语录“运动〞中,“老三届〞又响应号召纷纷“上山下乡〞，接受贫下中农的再教育，成为知青一代。直至70年代中后期才陆续返城。这其中有些人在农村结婚生子，再也没有回到城市。70年代末期我国恢复了高考，局部意志力坚强的“老三届〞重拾书本，参加了高考并成为拖家带口的大学生。更多的“老三届〞那么永远没有实现大学梦。有数字统计77级、78级入学新生为67万人。而这67万人中有多少“老三届〞呢？最乐观的估计不会超过10万人。而“老三届〞的总人数大约为1500万人。〔150∶1〕“老三届〞还是我国多项方案生育政策的亲历者，其中多数“老三届〞成为首批独生子女的家长。他们也因此成为独生子女问题的制造者和受害者。步入新世纪，“老三届〞的独生子女已根本上成家立业，又成为“空巢家庭〞，生活少了乐趣不说，还面临着养老的问题。还是“老三届〞，历经千辛万苦返城后，有过一段幸福的日子。但是在开始于上世纪80年代末的经济体制改革、企业制度改革引发的下岗失业大潮中，“老三届〞首当其冲。而“老三届〞的子女开始读大学、替父母圆大学梦的时候，恰逢1996年开始的高校收费改革。案例思考题：“老三届〞的人生经历和我国的社会开展有什么关系？命运是不是真的掌握在我们自己的手里？同是老三届，为什么人生结果不同？对老三届人生有重要影响的公共政策都有哪些？第四节公共政策的分类一、公共政策的层次类型1、元政策〔总政策〕关于政策方向、政策价值、政策程序的总规定。方向性元政策〔改革开放；经济建设为中心〕价值性元政策〔一国两制；孟子：男女授受不亲——嫂溺手援；朱熹：饿死事小，失节事大〕程序性元政策〔民主集中制〕是不证自明、人人遵守的“范式〞——也可以缓慢改变。2、根本政策连接元政策与具体政策的中间环节。是高层次的、大型的、长远的、带有战略性的政策方案，与元政策接近。有些根本政策成为根本国策。权威性广泛性稳定性系统性3、具体政策针对特定的具体的公共政策问题表现为一系列的行动方案和行动步骤要求有对应的部门或机构来具体实施在经验根底上可以直接观察到并可以评价涉及面广，形式多样针对性强，内容详尽实效性强，变动性大执行性强，操作性强二、公共政策领域类型1、政治政策涉及国内政治的政策〔旨在促进民主〕政府改革选举政策政治过程涉及国际政治的政策〔旨在促进世界和平〕世界和平国际贸易与商业进入2、经济政策〔旨在促进繁荣〕涉及整体经济的政策通货膨胀与失业税收、开支与赤字金融与货币经济运行与经济成长涉及生产要素的政策土地与农业劳动力与管理商业与消费者3、社会政策〔旨在促进个人开展与社会公平〕涉及集团的政策种族、民族与性别贫困与公共援助家庭涉及个人开展的政策教育与终身学习人口流动闲暇与娱乐4、科学与技术政策〔旨在促进革新〕涉及实体规划的政策环境住房交通通讯涉及应用科学的政策能源医疗保障技术革新5、文教政策〔旨在促进精神文化生活繁荣〕涉及文化管理的政策文化事业管理知识产权与出版体育与娱乐涉及教育管理的政策教育体制教育投资就业三、公共政策性质〔作用〕类型改造型公共政策与调整型公共政策全局性与革新性——局部性与调节性创新型公共政策与重申型公共政策探索性与创造性——重复性与类似性鼓励型公共政策与限制型公共政策奖励——惩罚原生型公共政策与派生型公共政策母政策——分解政策、综合政策案例六大连公布桑拿封杀令2001年4月10日，大连市政府下发了一个文件〔大政发［2001］22号〕，说为了缓解供水紧张局面，要求全市6个区及开发区区域内的桑拿洗浴场所，除星级酒店、涉外宾馆和群众浴池外，从通揭发布之日起全部关闭，逾期不关的，市政府将采取查封洗浴场所等措施强行关闭。13日，大连市综合执法队将H先生的营业场所贴上了封条，封条上盖着市公用事业局、市建委、市水利局、市公安局、市执法局、市工商局6个部门的大印。大连地方媒体的报道说，综合执法队在两天内已关闭了299家桑拿洗浴场所，有个别胆敢破坏封条的业主，被公安机关传唤。大连市全部的桑拿行业大约有500家，除了群众浴池和酒店宾馆外，属于被封之列的，大约有320多家。大连一直为缺水而烦恼，在前年和去年连续两年干旱之后，这种烦恼演变成了切肤之痛。作为大连市主要水源的碧流河水库，正常的蓄水量是7亿立方，然而到了2000年，只保有了1亿多立方。大连市城市用水管理部门有关官员告诉记者，为了度过“水