公共事务的治理

公共事務的治理之道－集體行動制度的演進（GoverningtheCommons：theEvolutionofInstitutionsfor

CollectiveAction）ElinorOstrom著（1990）余遜達、陳旭東譯（2000・6）一、政府與市場之外1、在第一章中，Ostrom系統地分析公共事務解決之道的理論模型，即：哈丁的「公地悲劇」、普遍使用的「囚犯難題」和奧爾森的「集體行動的邏輯」，這些理論都說明了特定情況下的公共事務總是得不到關懷的必然的悲劇性結果。所以「唯一」的方案是以中央集權或私有化來解決。2、Ostrom運用賽局理論分析了政府與市場之外的自主治理共用資源的可能性，並提出：「自籌資金的合約實施賽局」，認為沒有徹底的私有化，沒有完全的政府權力的控制，共用資源的使用者可以通過自籌資金，來制定並實施有效使用共用資源的合約。3、但這種賽局並不是萬靈丹，仍會產生高估或低估土地承載力，或在監督制度上出現問題，這表示理論模型在特定情況下，可能是有效的，但未必能提供理想的政策選擇方案。4、政策分析家除了要進行理論思維之外，還需要以認真細緻的經驗研究為基礎。而理論探討包括對規則的研究，對現實場景中複雜事物的抽象，並確定作為所觀察到的複雜性之基礎的理論變量。為了對封閉系統中各種變量之間的邏輯關係作更細緻的分析，還需要對一種特定的理論模型作進一步的抽象和簡化。Ostrom撰寫本書的目的，即是「建立由經驗支持的自主組織與自主治理的集體行動理論」。二、制度分析的方法第二章界定一些基本概念：1、共用資源是一種人們共同使用整個資源系統，但分別享用資源單位的公共資源，而理性的個人可能導致資源使用擁擠或資源退化的問題。2、於研究解決共用資源問題中成功和不成功的經濟，都應該探討與集體行動理論和研發更好的共用資源政策相關的重要問題。故Ostrom提出制度分析的框架，即要解決共用資源的集體行動問題，需要解決三個問題：（1）新制度的供給問題；（2）可信承諾問題；（3）相互監督問題。3、又研究共用資源的問題，理論與實踐都是重要的。「理解個人如何解決實際場景中的特定問題，要求採用從理論世界到行為世界，由從行為世界到理論世界的策略。沒有理論，人們決不可能理解作用於不同情形中的許多外在現象的一般的基本機制。如果不利用理論來來解決經驗難題，理論作只能對理論本身有所創造，很少會對現實世界的狀況有所反應。而當理論預測與經驗觀察的不一致時，就需要對理論做出校正」。4、通常，需要區別長期影響使用共用資源時的行為和結果三個層次的規則：（1）操作規則直接影響占用者有關下述問題的日常決策：何時、何地及如何提取資源單位，誰來監督並如何監督其他人的行為，何種訊息必須進行交換，何種訊息不能發佈，對行為和結果的不同組合如何進行獎勵和制裁等。（2）集體選擇規則會間接影響操作選擇，通常由占用者及其他公務人員或外部當局在就如何管理共用資源制定政策－操作規則－時使用。（3）憲法選擇規則通過決定誰具有資格，決定用於制定影響集體選擇的特殊規則，均會影響操作活動和結果。而人們能夠想到這些規則與人類對其進行選擇、採取行動的相關分析層次之間的關連。.••占用、提供、監督和強制實施的過程發生在操作層次。政策決策的制定、管理和評判的過程發生在集體選擇層次。憲法決策的規則設計、治理、評判和修改發生在憲法層次。三、經驗研究的進程1、在第三章中，探討成功的自主治理案例，（如：西班牙、日本的山地放牧場、森林；西班牙、菲律賓的灌溉系統）兩個特色是：（1）佔用者已經設計、應用、監督實施共用資源的規則。（2）共用資源系統及相應的制度已存續很長的時間。2、設計原則是指實質要素或條件，有助於說明這些制度在維持共用資源、保證占用者世世代代遵守使用的規則中的成功原因。3、這八項界定設計原則為：（1）清晰界定邊界。共用資源本身的邊界必須予以明確規定，有權從共用資源中提出一定資源單位的個人或家庭也必須予以明確規定。（2）占用和供應規則與當地條件保持一致。規定占用的時間、地點、技術和（或）資源單位數量的占用規則，要與當地條件及所需勞動、物質和（或）資金的供應規則相一致。（3）集體選擇的安排。絕大多數受操作規則影響的個人應該能夠參與對操作規則的修改。（4）監督。積極檢查共用資源狀況和占用行為的監督者，或是對占用者負有責任的人，或是占用者本人。（5）分級制裁。違反操作規則的占用者很可能要受到其他占用者、有關官員或他們兩者的分級的制裁（制裁的程度取決於違反規則的內容和嚴重性）。（6）衝突解決機制。占用者和他們的官員能夠迅速通過成本低廉的地方公共論壇，來解決占用者之間或占用者和官員之間的衝突。（7）對組織權的最低限度的認可。占用者設計自己制度的權利不受外部政府威權的挑戰。（8）分權制企業（nestedenterprise）。在一個多層次的分權制企業中，對占用、供應、監督、強制執行、衝突解決和治理活動加以組織。4、第四章的案例分析討論制度供給問題。Ostrom考察美國大洛杉磯地區南部地下水流域的制度的起源，發現：水資源生產者為了擺脫惡劣的抽水競賽，在大量的訴訟無法解決問題之後，終於自主地建立了公共企業，對地下水資源進行適當的管理。他們創造了新的民間協會，建立水權，起草了法案，並且獲得通過。他們創立了特別行政區，向所有在那些流域抽取的地下水收稅，也向所有在地下水之上的財產收稅。Ostrom認為，地方自治的政治制度可減少地方制度供給的成本，抽水者對新制度供給進行持續的投資，各個地區相互仿效學習各個流域建立民間性的協會，開發適當的訊息，了解各種策略的成本收益。植基於此，Ostrom認為制度分析家應重新建樹制度供給問題理論化的方法。5、但是，從現實來看，CPR的當事人沒有提供一套行之有效的制度安排，從而導致了CPR的

退化。Ostrom在第五章分析土耳其近海漁場、加利福尼亞的部份地下水流域、斯里蘭卡漁場、斯里蘭卡水利開發工程和新斯科舍近海漁場制度失敗的具體狀情況。得出了共用資源治理失敗的制度原因，主要是缺乏地第三章所概括的八項項原則。設計原則和制度績效地點邊界清晰成員明確適當的原則集體選擇的論壇監督分級制裁衝突解決機制被認可的組織權分權制單位制度績效T?rbel,Switzerland是是是是是是是NR*強有力的Japanesemountainvillages是是是是是是是NR*強有力的Valencia,Murcia&Oriheula,Spain是是是是是是是是強有力的Raymond,West&Centralbasins(current)是是是是是是是是強有力的Alicante,Spain是是是是是是是是強有力的Bacarra-Vintar,Philippines是是是是是是是是強有力的Alanya,Turkey否是弱是是弱弱是脆弱的GalOya,SriLanka是是是是C弱弱否脆弱的PortLameron,Canada是是弱是是是否否脆弱的Bayoflzmir&Bodrum,Turkey否否否否否否弱否失敗的Mawelle,SriLanka否是否是是否否否失敗的KirindiOya,SriLanka是否否否否否否否失敗的Raymond,West&Centralbasins(earlier)否否否否否是是否失敗的Mojavegroundwaterbasins否否是否否是是否失敗的註—b：有兩個重要的例外，從1739年至1840年，從1930年至1950年。C：資料盡失資料來源：Ostrom，1990：1801、在第六章裡，Ostrom回到了理論探討。她認為，第一章所介紹集體行為的理論模型，運用於分析小規模的CPR時，顯示了三個問題：（1）沒有反映制度變遷的漸進性和制度自主轉化的本質。（2）在分析內部變量是如何影響規則的集體供給時，沒有注意外部政治制度特徵的重要性。（3）沒有包括訊息成本和交易成本。所以現有的集體行動理論，不適於為小規模CPR中的制度變遷提供政策分析的基礎。2、Ostrom認為，在對政策背景進行分析時，必須拋棄總和變量而使用影響總和變量的環境變量。而新的制度替代舊的制度，主要取決於兩套制度的收益-成本比較，但要計算有其實際困難，只能確定影響淨收益的環境變量，其中包括：（1）占用者人數、（2）共用資源規模、（3）資源單位在時空上的變動性、（4）共用資源的現有條件、（5）資源單位的市場條件、（6）衝突的數量和類型、（7）這些變量資料的可獲得性、（8）所使用的現行規則以及（9）所提出的規則。而有關收益的訊息必須通過搜尋、組織和分析才能得到。3、一套新的制度取代舊的制度，這可以界定為制度變遷。制度變遷的成本包括轉換成本，也包括監督和實施成本。（1）影響轉換成本的環境變量包括：決策者的人數、利益的異質性、為改變規則所使用的規則、領導者的技能和資本、所提出的規則、占用者以往的策略和改變規則的自主權等變量，並且還包括當地占用者以往的制度決策及外部政府所制定的要求。（2）影響監督和實施成本評價的環境變量包括：共用資源的規模和結構、排他技術、占用技術、市場安排、所提出的規則以及所使用的規則以及所使用的規則的合法性等。4、除此之外，共有規範以及其他機會評估也通過影響當事人的貼現率，從而影響制度的收益和成本。當事人居住地與共用資源的遠近、當事人對可能擁有的其他機會的了解程度等，都會影響他們的貼現率，從而改變現有的收益和成本評價。5、Ostrom認為，市場的效率（追求利潤極大化）在於使企業家有積極性採取有效的制度，但是對於共用資源（CPR）來說，市場競爭反而會給共用資源帶來毀滅性的惡果。因此，共用資源的制度變遷理論就應該有別於標準市場經濟中的制度變遷理論。一個較好的理論態度，不是把規則變更的決策視為機械的計算過程，而是把制度選擇視為對不確定的收益和成本進行有根據的評估過程。故，可以運用社會心理學家的研究成果，來分析人們對成本與收益的評估偏差。6這些評估偏差主要表現在如下幾個方面：（1）人們對潛在損失的重視程度要高於對潛在收益的重視程度；相應的，人們對避免未來損害的預期收益的重視，大大超過對生產未來產品的收益的重視。（2）當存在資源惡化指標，並且被普遍認可作為未來資源損害程度的準確的預測指標時，或當領袖們能夠使其他人相信「危機」迫切時，人們便會願意接受限制他們使用資源活動的新規則。（3）與長期不確定的收益和成本相比，前期轉換成本的計算不僅要容易些，而且有時會有實質的區別。所有占用者更為關注的是「即時成本」，而不是未來收益，.••他們在判斷要不要改變規則時，「轉換成本」的多寡，便很重要。如規則改變的淨收益小，就不換為此付出「轉換成本」。（4）人們對以頻率為基礎的概率進行準確估計的能力也非常有限，其對近期事件要比對很久以前發生的事還重視。.••如果規則要能改變，還是得在CPR出現了「收穫驟減」時，才有可能。（5）占用者或其他人所設計的一套特定規則，很少包括可能用於治理運作環境的全部可能的規則。他們所提出的規則很可能來自提出者自己已經熟悉的規則大全。但是人們不太可能採用不熟悉的規則，只願接受他人已在類似狀況下用過，且效果良好的規則。經由對不同的規則進行大量的實證研究後，佔用者藉著分析類似CRP環境所使用的規則，獲取經驗，以瞭解不同規則的效果。7、最後，還需要注意每一個制度選擇都可能產生完全不同的利益分配和成本配置結果。這些制度選擇的分配效應，對所有參與者來說，不可能完全是一樣的，從而影響制度變革的進程。在制度變革過程中，當事人自主治理不見得一定會失敗。但是，如果制度變遷的收益超過成本，當事人也並不一定會自動地拋棄舊制度，選擇新制度。因此，不管占用者如何同質、掌握訊息或有共識，實際和採納新制度來解決共用資源問題是項困難的任務。8、當人們面對共用資源問題時，通常會有很強的規避責任、搭便車和以機會主意方式行事的誘惑，此時，並沒有任何強大的外部壓力驅使人們對這些問題形成積極的解決方案。因此，我們絕不能保證這些問題可以得到解決。這就有可能陷入三個模型的集體選擇的困境中。那麼，人們何以還會選擇具有淨收益的新制度呢？除了特定的情境變量外，政治制度的性質顯然具有很大的影響。Ostrom認為，無論外在的政治制度如何，對內部選擇來說都是「零條件」，這時共用資源占用者在操作規則上採取一系列漸進變革來提高共同福利的可能性，與以下內部特徵依次呈現正相關：（1）大多數占用者都認為，如果不採取替代規則，他們將會受到損害。（2）所提出的規則變更對大多數占用者有類似的影響。（3）大多數占用者對在共用資源上繼續生產活動給予高度評價，即他們的貼現率較低。（4）占用者所面臨的訊息成本、轉換成本和實施成本較低。（5）大多數占用者有互惠的共識，並相信這種共識只能作為初始的社會資本。（6）使用共用資源的群體相對較小，也較穩定。9、Ostrom認為，假定政治制度允許有實質性地方自治，在這種政治制度背景中，地區性的和全國性的政府都可以發揮積極的作用，比如提供專業性的訊息服務，提供解決衝突所需要的公正的法庭程序，提供一定的法律基礎，承擔督察的責任等。但是，當政治制度不允許存在實質性的地方自治，所有問題都只有上級政府才能解決時，又會發生什麼情況呢？此可分兩個層次探討：（1）首先，假設官員都是正直的，非常願意幫助解決共用資源問題。從可能性來說，正直、勤勉的地區或國家官員完全可能在一些他們管轄的共用資源區，提供很適當地情形的新的共用資源制度。但也可能試圖把一套規則強加於整個轄區，而不是制定適合轄區內各地情況的特殊規則，會使官員門在建立和實施那些對當地占用者似乎是有效而公正的規則時，遇到極大的困難。試圖使當地占用者承諾遵守那些被他們認為是低效率、不公正的規則是困難的。監督和實施這些的規則的成本，必然要高於監督和實施由占用者參與制度的、適合當地情形的規則的成本。（2）其次，假設官員是腐敗的，不正直的，這時對制度供給問題就會變得更加困難。當地佔用者有可能在法律框架之外建立自己的地方制度，然而他們必須是同質的，對CPR、同伴行為很瞭解，貼現率很低等，才有可能實現，否則有將面臨第一章所提的公有地悲劇的惡果。第三節對社會科學家的挑戰1、在學術世界中，社會科學家的成就表現在理論模型的建設以及發展上。在實踐的世界中，實踐者的成就表現在現實問題的解決和良好的後果上。Ostrom認為，社會科學家的理論模型至多可以當作分析框架，因為無法在一個模型中容納下此等複雜情形。在模型關係中選擇時，往往只能包括一個子變量群，即使如此，通常還會將其中的某些變量在設為零或某個絕對值。典型的假定，包括完全訊息、獨立行動、利益的完全對稱，無人為的失誤，無互惠準則、監督和實施的零成本，以及環境無自主轉化能力。但這些假定所導致的是非常特殊的模型，而不是一般的理論。2、Ostrom認為：「完全依賴模型作為政策分析基礎這一做法，存在著一個認識上的陷阱，這就是學者會因此認為他們是無所不知