关于生态文明视野下的生态补偿法律制度探析

关于生态文明视野下的生态补偿法律制度探析随着人类由文明向生态文明的转变，生态补偿法律机制是实现资源有偿使用的重要制度和手段。可我国至今还没有一部生态补偿的基本法对生态补偿的原则、对象、范围等做出总体性规定。因此，有必要将生态补偿思想融入环境法律制度，针对不同的生态补偿进行不同的制度设计，为生态补偿实践提供可靠的法律依据。党的十七大报告要求深入贯彻科学发展观，并在“实现全面建设小康社会目标的新要求”中提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式的理念。”。追求人与自然和谐相处的理论和实践变为当今社会发展的主旋律，进而成为全球的时代潮流，完成这一目标，实现可持续发展能力不断增强，走人与自然和谐相处的生态文明发展之路，已是当今的必然选择。人类将进入一个全新的文明时代，即生态文明时代。在生态文明时代。生态环境和自然资源是人类赖以生存的物质基础，维持整个生态系统平衡是社会可持续发展的前提条件。但长期以来受“资源无价”观念的影响，人类活动对生态环境的影响远远超出了自然生态系统的自净能力，破坏了自然生态系统的平衡，造成了严重的环境污染和生态破坏。因此，有必要对由人类活动所造成的环境污染和生态破坏进行恢复，采取相应的生态补偿措施，面对生态环境破坏的日益扩大，危害程度的不断加剧，加强生态环境的保护，建设完善的生态补偿法律制度是国家生态补偿得以长期稳定实施的关键。一、生态补偿及其法律制度概述何谓生态补偿，由于研究目的的不同，生态学、、的学者从不同视角和层面揭示了生态补偿的内涵。尽管国际国内有大量的生态补偿实践和立法，并初步建立生态补偿制度，但理论研究还很薄弱，至今尚未达成一致。法学意义上的生态补偿早期的观点主要从征收生态效益补偿费的角度来定义。有学者认为：“为控制生态破坏，遏制资源衰竭而征收的费用，征收的范围是现行排污费没有覆盏到的，对生态环境造成直接影响的各种行为。””还有学者将“生态补偿”定义为“生态环境补偿费”，即为控制生态破坏而征的费用，性质是行为的外部，征收的目的是使外部成本内部化。笔者比较赞成吕忠梅教授的观点，吕忠梅教授认为生态补偿可以分为狭义的和广义的两种，狭义的生态补偿是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的还包括对因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的引偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、费用的支出J。生态补偿法律制度是依法律法规建立起来的、调整与生态补偿有关的各种社会关系的规范制度的总和。它是指为了’维持、增进生态环境容量，抑制、延缓自然资源的消耗和破坏，对生态环境进行恢复和治理，对生态建设贡献者和利益损失者给予补偿、政策优惠，以维护生态环境自我调节和生态效益持续发生的法律制度。二、我国生态补偿的立法现状及其存在的问题是其他法律的立法基础，宪法关于生态保护的规定，是生态补偿的立法依据。在对生态危机的法律对策中，越来越多的国家把生态保护条款列人宪法。例如，《泰王国宪法》第65条规定：“国家应维护自然环境生态平衡，清除有害于人民卫生和健康的污染物”。《巴拿马共和国宪法》第11条规定：“根据国家的经济和社会发展情况，积极养护生态条件，防止环境污染和生态失调，是国家的一项基本职责”。《葡萄牙宪法》第66条规定：“国家应当利用自己的机构和劳动人民的首创精神保护国土的生态平衡”。我国《宪法》对生态环境的保护作了明确规定，《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。该条规定了自然资源的财产权为国家所有或者集体所有，并规定了国家保障对自然资源的合理利用。《宪法》第10条第5款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”，这是关于保护土地的总括性规定。《宪法》第22条第2款规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要遗产”。《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”我国《宪法》的上述规定，以国家根本大法的形式确立了环境资源保护、防治污染这一基本国策，并为生态补偿提供了宪法基石。《宪法》作为最高位阶的法律，其有关规定，对生态补偿及生态法律制度各种规范的适用和解释具有重大意义。我国的《环境保护法》，也是生态补偿制度的基本法。《环境保护法》作为生态保护的基本法，主要内容是关于污染防治方面的规定，多处涉及生态补偿，如：第五条和八条分别规定了国家发展环境保护科学教育事业的责任和奖励对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人；第十九条规定“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”。实质是规定自然资源利用开发要对造成的生态环境破坏进行恢复；第二十八条对排污费的收取和使用作了规定。生态保护红线：是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。“生态保护红线”是继“18亿亩耕地红线”后，另一条被提到国家层面的“生命线”。为什么说红线，是国家生态安全的底线和生命线我国各级各类生态保护区域类型多，自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、湿地公园、饮用水源地等保护地数量达10000多处，约占陆地国土面积的18%。尽管进行了很大规模的保护，但生态空间仍不断遭受挤占，生态系统退化严重，国家和区域生态安全形势严峻。同时，各类保护地存在空间界线不清，交叉重叠，管理效率低等问题。为解决空间开发蔓延，规划重叠打架问题，“十九大”报告明确提出，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。其中，划定并严守生态保护红线是实施国土空间用途管制的重大支撑，体现了通过空间约束从源头治理的理念，是促进多规合一的必然选择。“生态保护红线”上升为国家战略1、“十八大”以后，“生态保护红线”作为国家战略，正式出现在党和国家文件中，写入《环境保护法》和《国家安全法》。2、2011年，国务院发布《关于加强环境保护重点工作的意见》，首次提出“划定生态红线”，生态保护红线也因此成为继“18亿亩耕地红线”后又一条被提到国家层面的“生命线”。3、十八届三中全会，把划定生态保护红线作为改革生态环境管理体制、推进生态文明制度建设的最重要举措之一。4、2015年，划定工作被列入国家生态文明建设的纲领性文件和实施方案之中，也进入了各级政府实质性推进阶段。5、2017年2月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，确定了到2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度。“生态保护红线”上升为国家战略。值得注意的是，这是继耕地红线、水资源管理红线之后，首次将“红线”概念引入生态保护。《意见》发布意义非凡，它将生态保护红线划定作为国家深化改革的任务来执行，代表了国家对加强生态保护的意志及决心。《意见》发布标志着红线划定工作正式启动。6、2017年5月27日，《生态保护红线划定指南》技术规范印发，明确了划定管控要求：生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。7、2018年6月16日，中央、国务院印发《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，再次强调：到2020年，全面完成全国生态保护红线划定、勘界定标，形成生态保护红线全国“一张图”，实现一条红线管控重要生态空间。红线，是管控所有重要生态空间的实线从国家出台的一系列政策文件看，一条“生态保护红线”管控所有重要生态空间，地市不再单独划“生态保护红线”。城镇空间、农业空间是与生态空间并列的三大国土空间，耕地红线、城镇开发边界等，生态保护红线，都是在生态空间范围内进行红线划定。因此，只有具备明确的边界，生态保护红线才能清晰落地，便于管理。生态保护红线这条“线”怎么划红线划定，采取国家指导、地方组织，自上而下和自下而上相结合，科学划定的指导思想。各省市划定形成生态保护红线，环保部、国家发改委等部门进行技术审核，最终报国务院批准后由各省区市政府发布实施。1、明确划定范围从空间范围看，生态保护红线应至少包括：主体功能区规划中明确的禁止开发区域，以及其他有必要严格保护的各类保护地。(1)国家级和省级禁止开发区域有：——国家公园;——自然保护区;——森林公园的生态保育区和核心景观区;——风景名胜区的核心景区;——地质公园的地质遗迹保护区;——世界自然遗产的核心区和缓冲区;——湿地公园的湿地保育区和恢复重建区;——饮用水水源地的一级保护区;——水产种质资源保护区的核心区;——其他类型禁止开发区域的核心保护区域其中：位于生态空间以外或人文景观类的禁止开发区域，不纳入生态保护红线。(2)其他各类保护地除禁止开发的区域外，各地认为有必要严格保护，事关生态安全格局的重要区域，也应纳入生态保护红线。主要是：生态廊道、国家一级公益林、重要湿地、国家级水土流失重点预防区、沙化土地封禁保护区、野生植物集中分布地、自然岸线、雪山冰川、高原冻土等重要生态保护地。2、确定红线边界将确定的生态保护红线叠加图，通过边界处理、现状与规划衔接、跨区域协调、上下对接等步骤，确定生态保护红线边界。(1)边界怎么处理自然边界，主要是依据地形地貌或生态系统完整性确定的边界，如林线、雪线、流域分界线，以及生态系统分布界线等;自然保护区、风景名胜区等各类保护地边界;江河、湖库，以及海岸等向陆域(或向海)延伸一定距离的边界;全国土地调查、地理国情普查等明确的地块边界。结合这四类边界，将生态保护红线落实到地块，通过自然资源统一确权登记，明确用地性质与土地权属，形成生态保护红线全国“一张图”。(2)现状与规划如何衔接将生态保护红线边界与各类规划、区划空间边界和土地利用现状相衔接，综合分析开发建设与生态保护的关系，来合理确定开发与保护边界。3、开展勘界定标根据划定方案确定的生态保护红线分布图，详细勘定红线边界。建立界桩数据库，形成生态保护红线勘测定界图。4、妥善解决红线内存在的“三条控制线”交叉重叠问题按照“先做减法，后做加法”的原则，把永久基本农田、集中居民居住地、矿产资源开发用地、人工商品林、基础设施等生产建设用地从生态保护红线中剔除。再根据保护需要，结合实际，把一些转换为保护用地的，纳入到生态保护红线范围。目前各省生态保护红线划定比例多在20%〜30%之间，西部地区更大一些。生态保护红线与自然生态红线区有没有区别有区别，但总体要求基本一致。2017年5月底发布的《生态保护红线划定指南》，评价方法相比之前有所改变，主要体现在生态功能重要性评价方面，也就是管控要求方面的差异。区域内可以和不能进行的活动清单，“生态保护红线”是正面清单管理，“自然生态红线区”是负面清单管控。原来的“自然生态红线区”中，存在村镇建设用地和人文景观类等不适宜划入的生态保护红线的区域，2017版指南不再划入生态保护红线内。生态保护红线划定存在的困惑1、简单“一刀切”现象。各省份生态保护红线划定中，都有出现划定标准简单化的现象。在划定时，没有统筹考虑保护与发展的关系，简单地“一刀切”。存在一，简单的以面积作为划定标准，如，要求本行政区域多大比例的国土面积必须划定为生态保护区。举例，某省发现一处矿产，地方政府也进行了规划。但划定时，简单按国土面积比例划，造成这些矿产都将被划在红线内，将来必定面临生态保护红线与矿产资源开发规划的冲突。存在二，简单地以海拔高度作为划定标准，如，要求海拔3600米以上区域要划定为水源涵养区。存在三，简单以行政区划作为划定标准，因行政区域内有某项特殊动植物，就简单将行政区域全境划定为生态保护区。存在四，简单地以山系作为划定标准。2、对编制国土空间规划与实施影响大。对划入的保护区没有统筹论证，直接把分散在各个部委、在不同历史时期设置的各种保护区划入。这其中错综复杂，有的保护区设置已经很久；有的仅从单项保护角度简单设定；有的保护区在设定时，是为了争取补贴政策，范围偏大且无具体坐标。这种划定，对国土空间规划编制与实施都会造成影响。3、加大综合管理难度