土地利用总体规划修编思路及技术方法实务操作

土地利用总体规划修编思路及技术方法实务操作东北农业大学雷国平教授2005年6月3日主要内容第一局部：土地利用总体规划编制的根底理论第二局部：新一轮土地利用总体规划修编的总体思路和研究的主要内容第三局部：规划修编几个专题研究问题探讨第一局部：土地利用总体规划编制的根底理论一、土地的概念及功能1、土地的涵义政治涵义土地问题涉及政治利益，是构成现代社会中政治、经济、军事乃至文化等领域根本矛盾冲突的背景。经济涵义土地是财富的来源，是巨大的资产和资本。自然涵义土地是天然赐予的，人类只有一个地球。生态涵义土地利用直接或间接地参与了地球生态系统的物流、能源循环运转过程。法学涵义拥有土地实际上就是拥有土地的权利。社会学涵义土地如何利用和如何配置直接关系到社会的公平和效率，也关系到全社会的福利。工程涵义土地是一种基地、场所或物料。2、土地的功能联合国粮农组织和环境规划署1999年提出了土地的十大功能：储存个人、群体或社会财富；生产人类食物、纤维、燃料或其他生物物质；植物、动物和微生物的栖息场所；全球能量平衡和水循环的决定者之一，提供资源和沉淀温室气体；规定地表水和地下水的储存和流动；人类使用的矿物和原料的储存场所；化学污染物的缓冲器、过滤器或调节器；提供聚集、工业和娱乐空间；保存历史或史前纪录〔化石、过去的气候证据、人类遗迹等〕；提供或制约动物、植物和人类的迁徒。二、土地利用的实质三、土地利用规划的作用解决土地利用的外部不经济问题解决公共设施用地配置问题解决公共土地资源的保护问题解决土地利用中的信息不完全问题解决土地利用中的独占供给问题解决土地利用中的效率和效益问题四、土地利用规划的本质对土地利用的超前性对未来开展的导向性对社会开展的公共性对区域和空间组织的有效性对人口、资源、环境和开展的协调性五、土地利用规划的根本理论1、土地利用控制理论土地利用控制过程分为以下三个步骤：确立土地合理利用的标准根据该标准衡量土地利用系统的状态采取土地利用管理的纠正措施2、土地利用分区理论20世纪以来，在英美等兴旺国家，土地利用规划的主要内容就是土地利用分区〔zoningDistrict〕。该理论认为：如果没有人类对土地利用系统的合理调控，那么系统将朝无序、低级和简单的方向开展。因此，必须根据土地的性质、功能和社会需求，划分不同的土地利用区，实现不同的土地利用功能，使系统不断朝着有序化和高级阶段的方向开展。3、土地供求平衡理论评价供求平衡有以下四个方面的标准尺度：由土地利用性质与土地质量相匹配而确定的土地适宜程度；由土地中农业生产的物质、能量转化效能所决定的土地生产潜力的发挥程度和社会对农产品的满足程度；由城镇、工矿和开发区等建设用地综合影响所决定的土地集约水平和产出效益；由土地生态系统中各生态因子相互作用而反映土地产出是否稳定的生产风险性。4、土地优化配置理论土地优化配置理论的内涵包含四个方面土地利用结构优化土地空间布局优化土地集约配置土地优化配置效益六、中国土地利用规划工作的

进展情况土地利用规划的英文表达为“landuseplanning〞，著名的美国土地利用规划学者F.Schapin曾分析过“土地利用规划〞的含义曾经过三次演化。传统的土地利用规划起源于设计工程学，它重点强调土地利用的设计，给出一个未来土地利用设计的蓝图，这一层次的土地利用规划只告诉人们未来的土地利用应是一种什么状态，却没有告诉人们这一状态如何实现。因而人们认识到土地利用规划还应该有另一种含义，即给出行动路线，也就是要向人们指出为实现未来的土地利用目标所要采取的行动过程和途径，这要求土地利用规划不仅要对未来的土地利用状态进行安排设计，同时建立一个控制调节指导系统，以指导和控制未来的土地利用过程。60年代初期，我国土地利用规划工作研究的主要内容有三个意见：认为土地利用规划应当解决土地利用和与土地利用有关的全部问题。土地利用规划实际上是一个农业企业的全面经济规划。〔日本国土规划〕认为土地利用规划应当解决土地利用的全部规划问题。土地利用规划既应解决土地利用在空间上的组织,应制定集约经营土地,提高土地生产率的规划。认为土地利用规划主要是解决在空间上合理组织土地利用问题。它是一种不可缺少的配套措施。我国自20世纪80年代初试行县级土地利用总体规划以来，已经根本上形成了一个以各级土地利用总体规划为主体的覆盖全国的土地利用规划体系。土地利用总体规划时在一定区域范围内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济开展的需要，对土地资源的利用结构和布局进行一种战略上的安排。我国的土地利用总体规划是由原农林牧渔业部土地管理局在1982年提出来的，并草拟了?县级土地利用总体规划要点〔讨论稿〕?，同时选择黑龙江省的集贤县、辽宁省的康平县、河南省的兴山县和四川省的眉山县进行规划的试点工作。至1986年中共中央、国务院发布的?关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知?及同年公布的?中华人民共和国土地管理法?明确规定，县级以上各级人民政府应尽快编制土地利用总体规划。同年国家土地管理局成立以后，先后在黑龙江、辽宁和四川三省开展土地利用总体规划试点，在黑龙江省穆棱县〔市〕、湖北省大冶县、广东省花县和河北省辛集市开展了县级土地利用总体规划的试点工作。〔1986——2000〕自1997年4月15日?中国中央、国务院关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知?〔中发[1997]11号〕以来，组织开展第二轮土地利用总体规划。规划期限1997——2021年。第二局部：新一轮土地利用总体规划修编的总体思路和研究的主要内容一、修编工作总的指导思想和原那么1、指导思想以?中华人民共和国土地管理法?等有关法律、法规、规章为依据，认真贯彻执行全面建设小康社会的要求，在总结上一轮规划编制和实施经验的根底上，根据市〔县〕土地资源特点和区位优势，运用规划编制的先进理念和方法，不断探索新形势下如何正确处理经济社会开展与土地资源保护、规划调控与市场调节、内涵挖潜与外延扩大等重大关系，以提高土地利用的综合效益，提高土地利用规划的科学性和可操作性，提高土地利用规划对未来社会经济快速变化的适应性为出发点和归宿，编制规划方案。2、根本原那么坚持保护根本农田，严格控制非农建设占用耕地的原那么。要以立足保护耕地和提高粮食综合生产能力为目标，进一步强化对根本农田的保护，推进耕地保护由重数量保护向数量、质量和生态全面管护转变。按照保障经济开展与保护农用地相统一的要求，保证经济开展必需的用地，合理安排建设用地的规模和布局。坚持节约与挖潜并举，提高土地利用效率的原那么。各业用地要走内涵挖潜与外延节约相结合的开展道路，促进土地利用方式的根本转变，提高土地集约利用水平和效益。坚持统筹安排各类、各区域用地的原那么。要按照经济社会开展、国土整治和资源环境保护的要求与土地供给能力，综合平衡各业用地需求；适应产业结构调整、城乡统筹开展和地区协调开展的需要，合理调整和优化土地利用结构与总体布局。坚持保护和改善生态环境，保障土地资源可持续利用原那么。要按照国家的统一部署和生态环境保护与建设的要求，合理安排生态建设和环境保护用地，推进国土资源综合整治，确保土地利用和环境保护的协调统一。坚持大力推进土地开发整理，努力实现耕地占补平衡的原那么。认真贯彻落实保障开展与保护耕地“双保、双赢〞的要求，积极开展土地开发整理复垦，努力实现建设占用耕地的占补平衡。二、规划修编的主要方法1、搞好土地利用现状变更调查工作按照国土资源部对土地利用现状变更调查的技术要求，由市局统一组织和部署，调动各区、乡镇土地管理部门和社会技术力量，利用卫星影像图，结合野外实地调查，对市(县)2002年土地利用详查变更图进行变更，并进行建库和各类数据的统计工作。2、加强专题调查和专项研究根据规划工作任务的要求，采取多部门合作、多方外协的形式，开展自然、社会经济、环境影响、土地利用条件、规划实施管理政策和效果等多项专题调查和根本农田保护、土地生态与风景旅游用地、土地开发整理、中心城市土地利用等专项规划研究，注重吸纳各行业、各部门的意见，充分借助有关高等院校和科研单位的最新研究成果，提高成果的科学技术含量和实用价值。3、进行多方案比较围绕土地利用战略和土地利用规划目标，按照自然生态环境保护和根本农田保护要求，根据城镇社会经济建设开展和城乡一体化协调开展需要，立足规划实施的条件、可行性、效益及环境影响等因素，编制多个规划方案，并对规划供选方案进行评价和比较，确定规划推荐方案和备选方案。4、搞好协调衔接按照上下结合、相互协调的原那么，重点做好三个方面的协调衔接工作：一是搞好与市有关部门的协调衔接工作；二是做好与经济开展方案、区域规划、城镇规划、交通规划、水利规划、环境规划、风景旅游规划、林业规划、农业规划和各类保护区规划的协调衔接工作；三是做好与省、各县市和乡镇土地利用总体规划的协调衔接工作。5、加强专家咨询和公众参与在规划编制的不同阶段及时召开市有关部门专家咨询会和全国、省相关专家咨询会，不断对规划方案进行论证。征求各级政府和公众对规划的意见。探索建立规划咨询审议、民主决策、公众参与等制度，增强规划的可行性和可操作性。6、注重创新注重土地利用规划编制理论、技术方法和管理制度等方面的创新，充分借鉴和吸收国内外相关规划的编制经验，在土地利用现状变更调查、专题研究、规划方案编制及规划成果制作和规划管理等方面采用先进的方法和技术手段，增强规划的科学性，努力提高规划编制和管理水平。三、规划修编研究的主要内容1、土地利用现状变更调查拟定科学的土地利用现状变更调查工作方案和技术方案，通过应用现代技术和野外调查，实现图、数、实地三者一致，建立土地利用现状动态管理信息系统，得到1∶1万分幅土地利用现状图和统计数据，作为规划修编的根底资料。2、专题调查与专项规划研究市〔县〕土地利用总体规划实施评价全面评价规划实施所发挥的积极作用和成效；分析上一轮规划指标〔建设用地规模、耕地保有量、根本农田面积〕执行情况，建设用地指标分配、建设用地布局、根本农田保护面积和耕地保有量指标分解中存在的问题；规划编制模式、规划制度和规划政策对规划实施过程的影响，规划管理对社会经济开展、生产、生活和生态的影响。市〔县〕土地利用现状分析与土地集约利用研究分析影响土地利用的自然、社会、经济和生态环境条件分析、土地利用结构布局，评价土地利用现状、各类土地利用特点、土地利用潜力、城市地下空间开发状况及存在的问题；应用城市布局集中紧凑度、用地功能组合、用地结构、城市用地增长系数、综合容积率、综合覆盖率、人均用地面积、地均固定资产投入、地均GDP、地均财政收入、地均不动产价值等指标测度分析土地集约利用水平和土地使用效率，客观评价规划期间土地利用的有利条件和不利因素，寻求城市内涵开展模式，提高土地配置效率，提出土地利用对策。市〔县〕社会经济开展与土地利用战略研究分析国家和地方经济开展水平与开展阶段，国际环境变化、长江三角洲一体化对市〔县〕社会经济开展态势的影响，评价市〔县〕社会经济开展综合实力；分析国家产业政策、市〔县〕产业结构演化趋势、人口变化情况、经济增长空间、财政和金融动态，预测市〔县〕城市化和工业化水平；结合土地利用条件和供求分析评价研究提出经济社会开展战略和土地利用战略；确定与社会经济开展相适应的土地利用的目标、方针和重点。市〔县〕建设用地需求量预测分析根据城镇化开展水平，结合城镇体系规划，在城市用地现状评价根底上，应用特尔菲法、时间序列分析、多元线性模型、灰色预测模型、神经网络模型等多种定性与定量相结合的方法对建设用地需求进行预测，分析城镇建设用地结构和布局，建设用地需求的年际动态变化特征；重点研究建设用地需求与GDP、城镇化水平、工业化水平、固定资产投资、用电和用水量、城镇居民收入、银行年末储蓄量、资本输入、技术输入等指标测度的关系。力求较准确地把握建设用地需求的变化规律。市〔县〕土地利用规划环境影响评价调查、分析环境现状和历史演变，识别敏感的环境问题以及制约土地利用的主要因素，运用生态系统理论和环境科学建立市〔县〕土地利用环境影响的评价体系和评价方法，预测和评价土地利用规划方案对环境质量、环境可持续性和环境保护目标的影响，针对规划方案提出减轻不良环境影响的措施和对策，确定环境可行的规划推荐规划方案，制定分区土地利用措施和环境保护控制要求，拟定规划环境监测、跟踪评价方案，以到达通过土地利用总体规划促进社会经济和生态环境协同开展的目的。市〔县〕土地利用规划编制模式、实施政策与制度创新根据上一轮土地利用总体规划实施评价结果，在遵循国家和地方有关法律、法规的前提下，从有利于规划的实施管理和土地的可持续利用角度出发，借鉴国内外有关土地利用规划的经验，研究提出适合市〔县〕市情的新一轮土地利用规划编制的新模式，包括规划体系模式、规划分区模式、规划用地容量确定模式和规划指标调控模式研究。探讨浮动式用途管制、条件式用途管制等方法，在进行土地利用规划分区的根底上，制定各区的土地使用管制细那么，包括用地要求、用地标准、用地限制和用地弹性范围等。提出保障规划顺利实施的调控机制、管理制度、科技手段等对策措施和制度创新的途径。重点研究规划的公示制度、规划的决策制度、规划的经济制度等，为新一轮土地利用规划方案的编制和规划实施管理措施的制定提供科学指导和决策依据。市〔县〕根本农田保护规划研究根据土地利用现状变更调查结果，总结和评价市〔县〕农用地利用现状、优势条件及存在的主要问题，特别是耕地资源数量、质量和粮食生产能力，结合市〔县〕农业用地开展战略，提出农业现代化开展模式、重点和布局，倡导绿色农业和生态农业，预测规划期市〔县〕耕地保有量、根本农田保护面积，并对农用地总量、分布和结构提出控制要求和建议，制定耕地保护和促进耕地生产能力提高的政策措施。市〔县〕土地开发整理规划研究在土地利用现状调查和评价的根底上，分析农地、农居点用地、未利用地和其他废弃地开发、整理、复垦成耕地的潜力，编制土地开发整理复垦规划方案，确定土地开发整理复垦的重点区域、重点工程和重点工程，预测新增耕地的数量。市〔县〕生态与风景旅游用地规划研究分析市〔县〕土地生态现状，以生态省建设和生态市建设为框架，根据资源环境容量，按照调整产业结构，开展循环经济，保护生态环境，创设和谐景观的要求对市〔县〕进行土地生态规划研究，明确生态保护用地的范围，制定生态保护政策和管理措施。分析市〔县〕旅游资源和旅游用地现状，在保护生态环境的前提条件下，大力开展旅游事业，对旅游资源开发利用和风景旅游用地进行规划研究，明确风景旅游用地的范围的保护，制定旅游用地的管护政策和措施。市〔县〕中心城市土地利用规划研究根据中心城市土地利用现状、区位条件、生态环境状况及地价分布特点，按照土地级差规律、土地最高最正确使用规那么、投入产出原理对中心城市的土地利用进行经济学分析，提出土地资产优化配置方案。在保证土地集约、优化和高效利用的前提下，按照全面建设小康社会和经济开展的要求，结合城市性质和职能等定性分析，科学预测中心城市人口规模，确定不同开展阶段中心城市的合理用地规模、用地形态、用地布局。四、规划方案的编制根据经国土资源部审定的规划大纲，结合中心城市和重点城镇开展、农业和农村开展、生态环境保护、国土资源保护与整治等方面的要求，通过公众参与，综合平衡和充分协调，按照可能度与满意度兼容的原理，编制规划推荐方案和备选方案。主要确定如下几个方面的内容：以市域全部土地为对象，按照土地的主导用途和功能划分土地利用规划区，如城镇建城区、准城镇用地区、根本农田保护区、一般农业用地区、林业用地区、准农业用地区、准林业用地区、水源地保护区、湿地保护区、生态保护区、风景旅游用地区、乡村居民点用地区、独立工矿用地区等，并制定各区土地利用管制措施。确定全市农业用地、林业用地、城镇建设用地、农村居民点用地、交通用地、水利用地、自然生态保护用地、风景旅游用地和重点建设工程用地的规模和空间布局。明确市区土地利用规划的重点内容和要求，确定各区耕地保有量、建设占用耕地面积、根本农田保护面积、土地开发整理面积、城镇建设用地规模等控制指标，统筹安排区域根底设施、重点工程用地和土地开发整理工程。综合评价市域中心城市开展和开发建设条件，明确中心城市地域开展战略和空间格局，确定合理的建设用地规模、用地布局、用地开展方向和开发时序，按照土地用途管制的要求，划定中心城市建设用地区范围，并对中心城市城郊结合部进行土地用途分区。按全市城镇体系规划、各市县土地利用现状、土地利用条件、社会经济开展水平和开展潜力、人口开展规模、城市化和工业化开展水平，测算各县市城镇建设规模、建设占用耕地指标、根本农田保护面积和耕地保有量控制指标，对各市县土地利用进行调控。提出实施规划的政策措施，包括完善法律法规、调控机制、管理制度、科技手段等内容。五、土地利用总体规划信息管理系统的建立遵循国土资源部信息化相关标准和标准，利用土地利用现状调查变更数据和规划成果，开发土地利用规划管理软件，建立以1︰1万分幅土地利用总体规划数据为根底的土地利用规划动态管理信息系统。主要包括：土地利用规划信息查询系统。建立土地利用现状数据库、土地利用规划数据库，并将用地信息融合在其中，为日常土地规划管理提供快速、便捷的技术手段，以提高管理效率。土地利用规划辅助编制系统。规划实施和管理信息系统，主要包括规划成果管理、实施管理、日常办公及规划实施动态监测管理等内容，实现空间数据和属性数据的实时更新。六、规划修编的主要成果土地利用总体规划文本土地利用总体规划说明土地利用现状图土地利用总体规划图中心城市土地利用总体规划图土地利用总体规划专题调查和专项规划研究报告土地利用总体规划管理信息系统第三局部：规划修编几个专题研究问题探讨一、土地利用总体规划涉及相关的法律和政策1、相关法律法规〔1〕中华人民共和国土地管理法〔〕中华人民共和国土地管理法第三章土地利用总体规划〔第十七条—第三十条〕第十七条各级人民政府应当依据国民经济和社会开展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。第十八条下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。第十九条土地利用总体规划按照以下原那么〔一〕严格保护根本农田，控制非农业建设占用农用地；〔二〕提高土地利用率；〔三〕统筹安排各类、各区域用地；〔四〕保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；〔五〕占用耕地与开发复垦耕地相平衡。〔2〕中华人民共和国土地管理法实施条例〔〕中华人民共和国土地管理法实施条例第三章土地利用总体规划〔第八条—第十五条〕第八条全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。第十条依照?土地管理法?规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。县级和乡〔镇〕土地利用总体规划应当根据需要，划定根本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡〔镇〕土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。土地分类和划定土地利用区的具体方法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。〔3〕根本农田保护条例〔〕第一章总那么第二条国家实行根本农田保护制度。本条例所称根本农田，是指按照一定时期人口和社会经济开展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。本条例所称根本农田保护区，是指为对根本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。第十条以下耕地应当划入根本农田保护区，严格管理：〔一〕经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；〔二〕有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造方案以及可以改造的中、低产田；〔三〕蔬菜生产基地；〔四〕农业科研、教学试验田。第三章保护第十四条地方各级人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内根本农田的数量不减少。〔4〕土地利用总体规划编制审批规定〔〕第一章总那么第一条为了标准土地利用总体规划编制和审批，提高规划的科学性和可操作性，根据?中华人民共和国土地管理法?和?中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知?〔中发〔1997〕11号〕有关规定，制定本规定。第二条土地利用总体规划按照行政区划分为五级。根据社会和经济开展需要，可以编制跨行政区域的区域性土地利用总体规划。第三条土地利用总体规划编制和审批，应当遵守本规定。第四条各级人民政府负责编制本行政区域的土地利用总体规划，并依照法定程序和审批权限报有批准权的人民政府批准。全国土地利用总体规划〔草案〕和跨省、自治区、直辖市行政区域的土地利用总体规划〔草案〕由国家土地管理局会同有关部门拟定。地方土地利用总体规划〔草案〕由地方人民政府土地管理部门会同有关部门拟定。第五条编制土地利用总体规划应当贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地〞的根本国策，表达耕地总量动态平衡的要求。第六条编制土地利用总体规划应当遵循以下原那么：〔一〕以供给制约和引导需求，统筹安排各业用地；〔二〕因地制宜，切实可行；〔三〕自上而下，上下结合；〔四〕下级规划服从上级规划；〔五〕综合考虑社会效益、经济效益和生态效益；〔六〕政府决策与公众参与相结合。〔5〕土地利用年度管理方法第一条为加强土地管理，实施土地利用总体规划，控制建设用地总量，引导集约用地，切实保护耕地，保证经济社会的可持续开展，根据?中华人民共和国土地管理法?、?中华人民共和国土地管理法实施条例?和?国务院关于深化改革严格土地管理的决定?，制定本方法。第二条土地利用年度方案的编制、报批、执行和监督，适用本方法。本方法所称土地利用年度方案，是指国家对方案年度农用地转用量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。第三条土地利用年度方案管理应当遵循以下原那么：〔一〕严格依据土地利用总体规划，控制建设用地总量，保护耕地；〔二〕以土地供给引导需求，合理、有效利用土地；〔三〕优先保证国家重点建设工程和根底设施工程用地；

〔四〕占用耕地与补充耕地相平衡；〔五〕城镇用地增加与农村建设用地减少相挂钩；〔六〕保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。〔6〕地方性法律法规例如：黑龙江省土地管理条例第三章第十条土地利用总体规划，由各级人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门以及具有土地规划资质的单位编制。垦区、森工国有林区的土地利用总体规划，由农垦、森工系统组织有关部门和具有土地规划资质的单位编制，按照本条例第十二条第五款规定的审批权限批准后，将规划内容分别纳入有关市、县土地利用总体规划。

第十一条城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。土地整理、开发、复垦等专项规划，应当根据土地利用总体规划编制，经市(行署)人民政府土地行政主管部门审查，报省人民政府土地行政主管部门批准后实施。第十二条土地利用总体规划实行分级审批。省土地利用总体规划，报国务院批准。哈尔滨市、齐齐哈尔市以及国务院指定城市的土地利用总体规划，经省人民政府审查同意后，报国务院批准。2、相关政策〔1〕国务院关于深化改革严格土地管理的决定〔国发[2004]28号〕实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实科学开展观，保证经济社会可持续开展的必然要求。必须正确处理保障经济社会开展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，统筹兼顾，标本兼治，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度。一、严格执行土地管理法律法规(一)牢固树立遵守土地法律法规的意识。(二)严格依照法定权限审批土地。(三)严格执行占用耕地补偿制度。(四)禁止非法压低地价招商。(五)严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。

二、加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理(六)严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。(七)加强土地利用方案管理。(八)从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。(九)加强建设工程用地预审管理。(十)加强村镇建设用地的管理。(十一)严格保护根本农田。三、完善征地补偿和安置制度(十二)完善征地补偿方法。(十三)妥善安置被征地农民。(十四)健全征地程序。(十五)加强对征地实施过程监管。四、健全土地节约利用和收益分配机制(十六)实行强化节约和集约用地政策。(十七)推进土地资源的市场化配置。(十八)制订和实施新的土地使用标准。(十九)严禁闲置土地。(二十)完善新增建设用地土地有偿使用费收缴方法。五、建立完善耕地保护和土地管理的责任制度(二十一)明确土地管理的权力和责任。(二十二)建立耕地保护责任的考核体系。(二十三)严格土地管理责任追究制。(二十四)强化对土地执法行为的监督。(二十五)加强土地管理行政能力建设。

〔2〕相关领导讲话国土资源部规划司司长潘文灿说，全面组织开展土地利用总体规划修编是今年的工作重点。规划修编是开展的需要。现行?纲要?实施６年来，在加强土地宏观管理、严格保护耕地、促进土地集约利用等方面发挥了重要作用。党的十六大、十六届三中全会以及全国农业和粮食工作会议对土地资源的保护、利用和管理提出了新的任务和更高的要求。当前，各级土地利用总体规划实施中也出现了一些新情况、新问题。为了贯彻落实党中央、国务院的战略部署，进一步加强土地宏观管理，严格实施土地用途管制，切实解决耕地保护和土地管理中出现的新问题，有效发挥土地利用总体规划对经济社会开展的调控作用，亟需进行规划修编。目前要重点做好规划修编的前期工作。规划修编应当遵循以下原那么：一是坚持严格保护耕地特别是根本农田，控制非农业建设占用农用地；二是坚持内涵挖潜与外延扩大相结合，以内涵挖潜为主，提高土地利用效率；三是在提高土地科学、集约利用水平的根底上，妥善处理保障建设用地和保护土地资源的关系，统筹安排各类、各区域用地；四是坚持保护和改善生态环境，保障土地资源的可持续利用；五是坚持耕地数量保护与质量保护并重，建设占用耕地与整理复垦补充耕地相平衡。二、上一轮土地利用总体规划实施取得成效和存在问题20世纪80年代以来，针对经济加快开展过程中出现的建设用地规模扩张过快、耕地大量减少等情况，我国先后于1987年、1997年组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作。为适应土地管理和经济社会开展的客观需要，国土资源部于2003年末部署了12个县级、14个市〔地〕级和和２个省级土地利用总体规划修编试点工作。在这样的形式下，我国即将开始的新一轮土地利用总体规划修编。新一轮规划修编将以2003年为规划基期，以2021年为近期规划年，以2021年为规划目标年。结合上一轮规划的经验和教训，针对上一轮规划实施中存在的问题对即将启动的新一轮规划修编提出一些建议，有利于更好的推动规划修编工作的进行。1、上一轮规划实施取得的成效〔1〕耕地保护方面的成效?全国土地利用总体规划纲要〔1997－2021〕?是我国确立了土地用途管制制度后的第一轮土地利用总体规划，被业内人士称为“真正立起来的第一轮规划〞。从1999年4月国务院批准实施以来，?纲要?在加强土地宏观管理、严格保护耕地特别是根本农田、促进土地集约合理利用方面，发挥了无可替代的重要作用。1997年～2002年的六年间，全国建设占用耕地1646万亩，年均274万亩，与1991年～1996年的年均440万亩相比，下降了37％，实现年度耕地占补平衡的省份由1998年的17个增加到2001年和2002年的31个。〔2〕规划内容方面我国自80年代中期，尤其是进入90年代以来，土地利用规划的内容无论在深度和广度方面都有了很大的开展。在规划类型上，从以往重点进行的农村土地规划，开展成土地利用总体规划、土地利用专项规划及土地利用规划设计三个层次。规划的具体内容包括：以可持续开展为导向的土地资源分配与再分配；各类用地结构的合理调整和优化布局；土地开发、利用、保护、整治的总体协调；以及城市土地利用规划，根本农田保护区规划、土地开发规划、土地整理规划等专项规划及其设计。可以认为，我国土地利用规划的内容，与国际土地利用规划的开展方向根本一致，正在逐步趋于成熟和完善。〔3〕形成土地利用管理体系以土地利用总体规划为龙头，总体规划与根本农田保护、土地整理、土地复垦、土地开发等土地利用专项规划相结合，同时发挥了土地利用总体规划对城市、村庄、集镇规划建设用地规模的控制作用。土地利用总体规划按行政区划分为国家级、省级、市〔地〕级、县级和乡〔镇〕5级，实行自上而下逐级控制，充分表达了土地用途管制制度，并形成了土地利用管理体系。〔4〕土地利用总体规划对土地利用的宏观调控和指导作用得到发挥上一轮土地利用总体规划在控制和引导土地利用方面已收到明显成效：第一，促进了用地观念的转变，由于建设用地指标按照从紧的原那么制定下达，逐级控制，促进各地加强了节地挖潜工作。第二，加强了根本农田保护，各地结合耕地总量动态平衡指标的落实，按土地详查数调整增加了根本农田保护面积。第三，通过规划协调和衔接，城市和村镇规划盲目扩大建设用地规模的倾向有所好转。第四，通过规划修编，各地土地整理，复垦的力度明显增大。总之，土地利用总体规划作为宏观调控和引导土地资源利用的主要手段，已日益显示出不可替代的重要作用。2、上一轮规划实施存在的问题〔1〕上一轮规划期内非法占用耕地问题然而，近几年尤其今年以来经济的快速增长，带来了新一轮的圈地热，土地利用总体规划的脆弱性也暴露无遗。据今年土地市场秩序治理整顿之初对十个省市的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就有314.6万亩，占68.7％。一些地方无视土地利用总体规划的刚性约束力，在加速开展中乱设园区、盲目重复建设、大量圈占土地，一些专业、专项规划随意扩大建设用地规模，占用耕地甚至根本农田，土地利用规划的龙头地位变得有名无实。城镇建设用地和交通用地优先安排〔常占用大量优质耕地〕、“农保区进山〞的现象还时有发生。严重违反了国家下达的“农田保护区规划和管理条例〞。其主要原因，就是在于对“农田保护区规划〞在上一轮规划总体规划中的地位模糊不清。〔2〕上一轮规划安排的建设用地

不合理问题①建设用地安排现状分析?全国土地利用总体规划纲要〔1997－2021〕?批准实施以来，党中央、国务院相继做出加强生态环境建设、加快城镇化进程、实施西部大开发、振兴东北老工业基地等一系列重大开展战略和政策，使一些地区土地需求结构和地区分布发生显著变化，实施规划的客观环境发生了很大变化，土地调控重点也需要有针对性地调整。如何按照“一要吃饭，二要建设〞指导思想，正确处理好耕地保护和建设用地的关系，在国家法律、政策允许范围内，如何解决好建设用地占用耕地问题，为全国经济开展创造良好的土地条件，成为当前在土地管理方面急需解决的问题。②建设用地规模确实定由于存在城镇容积率的问题，对于人口数相同的两个城镇，楼房普及率高的城镇所需的建设用地面积一般来说高于楼房普及率低的城镇。城镇功能定位与建设用地规模也有一定的关系。人口增长率存在一定的不确定性，因此以人口规模来确定建设用地规模也存在一定的不确定性。〔3〕耕地总量动态平衡问题①“一刀切〞式的耕地总量动态平衡科学性探究中共中央、国务院[1997]11号文件和?土地管理法?对修编规划规定了严格控制非农建设用地规模，切实保护耕地的措施和保持耕地总量动态平衡等根本原那么，尤其是对占用耕地提出占补平衡和划定根本农田保护区等规定，使土地规划有章可循，方向明确。但是，由于体制上的问题，也由于土地规划领导部门的问题，缺乏后备土地资源的地方占用多少耕地要补回多少耕地，有后备耕地资源的城市，又不必增加耕地，一刀切的机械规定确实是规划的编制无所适从。有些市、县、乡难以做到占用耕地与开发复垦耕地相平衡。②“质〞的平衡还是“量〞的平衡各地县级土地利用总体规划未对耕地总体质量平衡提出方法和措施，造成耕地质量实际上的下降，因为被城镇建设或交通建设占用的耕地往往是长期耕作，农田根本建设较好，区位条件较优的肥沃的耕地；而补充的耕地或是荒地、盐碱地、滩涂开发而成，或是废沟塘整理而成，或是居民点、交通用地、水利设施等废弃地复垦而成，土壤的肥力、土质、结构等对作为耕地而言是很差的，这种只求耕地量的平衡而不求质的平衡在全国范围内并不少见。③关于区域耕地总量动态不平衡问题的解决在某一特定区域内，可能会出现区域耕地总量动态不平衡问题，如黑龙江省呼兰县于2004年撤县成为哈尔滨市的一个区〔即呼兰区〕、黑龙江省边贸口岸城市绥芬河市等，对这些地区而言，“耕地减少〞将不可防止，假设以行政手段对这些地区用“耕地总量动态平衡〞加以约束，势必影响这些地区乃至全国经济开展的速度。〔4〕关于土地利用总体规划的

编制方法问题我国上一轮土地利用总体规划编制工作就是属于大范围、多层次的区域性规划，所采取的方法根本沿袭着“自上而下〞的方法，上级的土地管理部门往往不清楚下级地区的实际用地需求情况，存在平摊规划指标的情况，一些急需建设用地指标的城镇建设用地指标缺乏，而与此同时，有些开展潜力较小的城镇又存在着建设用地指标充裕的情况，突出地表现在下达指标不合理，致使局部地区规划无法开展，甚至出现了滥编滥造指标。3、针对上一轮规划存在问题的对策〔1〕对上一轮规划进行必要的调整最近在土地利用方面种种不良情况的出现，除规划制定水平、规划体系存在先天缺陷导致可操作性差外，客观环境、政策背景的变动也是重要原因。去年国土资源部已积极组织开展了新一轮土地利用总体规划修编的前期准备工作。〔2〕建设用地安排问题①建设用地规模预测采用新的方法来确定建设用地指标。例如按以下步骤测算建设占用耕地数量：先按近几年年均实际数的2/3、上一轮规划年均数的1/3计算建设占用耕地年均数，再考虑在区域和城市中的位置以及特殊情况进行修正，再考虑同类地区的平衡。采取多种测算方法加权平均计算建设用地规模也可以将预测精度有所提高。②采取“借、购、调〞等方式调剂建设用地指标某些大城市近几年开展较快，各项建设用地量较大，上一轮土地利用总体规划下达的用地指标已不能满足需要，为解决建设用地指标，采用“购、借、调〞的方式，即向外市县剩余的建设用地指标购、借、调。如2003年由黑龙江省国土资源厅出面协调，哈尔滨市向伊春市购、借剩余建设用地指标，使哈尔滨增加建设用地指标12平方公里。这样做可以调剂余缺，在不突破国家下达的建设用地总指标的情况下，较好的解决了一些工程的建设用地问题。③充分挖掘内部潜力，提高土地利用率对城市建设用地，主要以内部挖潜为主，控制城市规模扩大，一是提高城市用地占用耕地的补偿标准，2003年在黑龙江省绥化市进行征用土地改革试点，将土地征用赔偿标准按亩产值改为进行土地分等定级估价，按征用土地质量进行赔偿，运用市场机制控制城市用地规模；二是搞好城市内部挖潜，充分利用废弃地、空闲地搞好城市建设，哈尔滨江北新区通过废弃地改造利用，增加建设用地3-4平方公里，对必要的建设用地，在用地方案指标上尽量给予安排；三是搞好城市用地合理布局，按照“退二进三〞的思路，即第二产业退出城区，第三产业进入市区，哈尔滨市通过哈西地区的建设用地布局调整，可以增加城市建设用地7.9平方公里。④推行农用地整理指标折抵政策国土资源部在2000年12月?关于加强耕地保护促进经济开展假设干政策措施的通知?中规定，对各地自筹资金进行农地整理净增的耕地面积中，经省主管部门认定后，可向国家按照60%的比例申请增加建设占用耕地指标。黑龙江省2000-2002年通过土地整理新增耕地27.04万亩，按60%计算，可增加建设用地占用耕地16.2万亩。这样既增加了耕地总量，又使工程工程有地可建。⑤搞好规划修编，解决规划范围内建设用地问题上一轮规划实施以来，对加强土地利用宏观调控，切实保护耕地，合理安排各项建设用地起到了一定的积极作用，但由于当前实施规划的环境有了很大变化，需要对规划用地安排进行调整。对开展潜力大、建设工程多的地区给予适当的政策倾斜，同时与其它地区进行好协调。〔3〕耕地总量动态“质〞的平衡问题对土地利用总体规划中“耕地总量动态平衡〞的要求不应一刀切，而应采取“平衡中有不平衡，不平横中存在着平衡〞的弹性策略。从国情和可能来看，最高层次的全国性土地利用总体规划实现“耕地总量动态平衡〞是有可能的，甚至到省一级实现“耕地总量动态平衡〞〔乃至适当增长〕也是有可能的，但到县〔市〕一级要实现此平衡就有相当的难度了。“耕地总量动态平衡〞到省，急待开展的地区可以在适当范围内的多配给一些建设用地指标，如果实在无法做到占补平衡的，可以由本省域内耕地后备资源条件较好的县〔市〕补足耕地占用缺口。〔4〕土地利用总体规划的编制

方法创新新一轮土地利用总体规划最好是采取上下结合的工作方式，并且以自上而下为主，结合不同的区域的用地特点，实现规划指标的配置最优化。上级的土地管理部门确定根本的规划原那么制约下级的土地利用总体规划；下级土地管理部门根据当地的经济社会情况，向上级土地管理部门提交用地指标要求请示，经上级土地管理部门系统分析、综合平衡后下达规划指标。三、新一轮土地利用总体规划编制方法与技术1、研究改进规划编制的方法措鉴国内外规划编制的经验，提出符合现阶段我国情和开展趋势的规划编制方法，如公众参与、系统工程方法和信息管理技术的运用等。〔1〕公众参与法①公众参与的概念“参与〞反映的是一种基层群众被赋权的过程。也可以说是通过开展主体对开展工程的评价、方案和监测的积极全面的介入。所以，公众参与的目的是要达成社会开展的公正、公平和目标群体收益。②开展公众参与的思路与方法首先需要根据利益相关的直接和间接程度，对参与的人群进行界定与分类，赋予他们不同的权利；再者，有一个重要的方面即平安可靠的资金与资助是实施公众参与的重要保障。

具体的组织和参与方法也是很重要的方面。为此应当采取多种方法，主要取决于各方法能促成的交流信息量，如是否有时机充分反映出参与人员或集体的价值观、知识、经验以及判断。〔2〕系统工程方法所谓系统工程，就是按照系统科学的思想，运用控制论、信息论、运筹学等理论，以信息技术为工具，用现代工程的方法去解决和管理系统的技术。系统工程是指从系统的认识出发，设计和实现一个整体以求到达我们所希望得到的效果，它是合理的进行开发设计时所运用的思想原理、方法、步骤、组织技巧的总称。①编制土地利用规划的系统编制土地利用规划的全过程看成是一个系统，它由土地利用需求预测子系统、土地利用适宜性评价子系统、土地利用结构优化子系统和土地利用方案管理子系统组成，如下图：②土地利用规划的模型系统a.技术与方法在规划过程中可采用计算机和3S技术〔GIS、RS、GPS)以及数学模型方法。常用的数学方法可分为以下几类。〔a〕结构——功能分析模型：主成分分析、因子分析、聚类分析、判别分析、分布函数、回归分析、灰色关联分析、投入产出分析、生产函数。〔b〕预测分析模型：概率预测法、外推预测法、回归分析、投入产出法、时间序列分析、灰色预测法。〔c〕优化模型：线性规划、非线性规划、整数规划、动态规划、模糊规划、多维灰色规划、目标规划。土地利用规划是一个复杂的模型系统。其核心模型如下：动态仿真与回归辅助模型动态仿真模型是用以进行土地资源的需求预测，主要是通过对社会经济的开展状态的仿真分析，来揭示土地资源的需求。我们在动态仿真模型的建模过程中，应用回归分析技术识别其有关因素之间的相关关系，辅助建模。模型中诸要素之间的相关关系及反响回路如图所示：基于AHP和PCA的模糊综合评价模型该模型用于土地利用适宜性评价，以明确各土地单元的最正确利用方向和最优整体布局。模糊聚类模型土地利用的模糊聚类模型用以进行土地利用的分区，即土地利用的空间结构优化。③信息管理技术方法：a.县(市)级土地利用规划信息系统技术方法研究(a)系统设计开发的技术路线首先应分析县(市)级土地利用规划信息系统的需求特点;然后分析图形数据处理与建库的流程;第三，设计系统的软件体系和数据处理流程，并进行功能设计;第四，确定软件开发的方法;最后通过软件系统与数据库的集成、调试、运行完成整个系统的建立工作。

(b)系统建设的技术方法县乡(镇)规划管理信息系统建立分为如下几个步骤：建立规划工程；根底代码维护；根底数据入库；拟定规划方案，建立总体规划和专项规划；制定年度方案；建设用地审批。准备制定年度方案根底代码维护根底数据入库拟订规划方案审批建设用地建立规划工程结束图1建立规划管理信息系统步骤2、城乡一体化型地区土地利用总体规划方法与技术〔1〕城乡一体化土地利用总体规划特点①统一配置城镇村建设用地；②统一规划交通网络和工矿、码头用地；③统一安排农用地布局，在全区域内统一布局；④统一划定生态环境建设体系用地。〔2〕城乡一体化地区土地利用

总体规划的技术路线①调查、收集、整理和分析资料；②土地利用现状分析，明确优劣势、存在问题和制约因素；③各类用地适宜性评价和利用潜力分析；④城乡一体化土地利用战略研究，确定社会经济开展的特点、方向及对土地配置的要求和规划指导思想、战略目标；⑤人口—土地供需趋势分析，预测各类用地配制需求和供地潜力；⑥确定土地利用目标，调整土地利用结，划定土地利用分区，制定耕地占补平衡途径和实现规划的措施；⑦编制规划图，编写规划文本。3、多目标土地利用总体规划方法〔1〕建立GIS土地资源数据库收集土地、气候、水文、地质、地貌、生物、环境和经济社会数据和图件，经分析归类综合处理后，在地理信息系统软件操作平台支持下，图件经数字化板或扫描仪输入，矢量化后，以图层(Coverage)形式存贮，形成空间数据库;相应的属性数据通过相关命令，或通用数据库软件等输入，形成属性数据库。在输入过程中通过USER2D项使属性数据库和空间数据库相联接起来。〔2〕土地多宜性评价同一块土地有多种用途特性，也就有多种竞争利用的可能，究竟作何种土地利用决策，一方面取决于土地自然适宜性等级，另一方面取决于环境、经济和社会对它的要求。对多种利用方式的适宜等级评价，就是土地多宜性评价。在规划之前，必须先进行适合当地备择的各种土地利用方式适宜性评价，为规划提供备择的土地利用方式，使土地自然生产潜力最大程度发挥，以防止区域内有前景的利用方式未被发现或被忽略。土地多宜性评价方法可参考联合国粮农组织1976年公布的“土地评价纲要〞。〔3〕多目标决策土地利用规划是对区域内耕地、园地、林地、牧草地、居民点、城镇、独立工矿用地、交通、水域及其他用地所进行的决策，使土地利用结构到达最优化，实际上该过程是一个多目标决策问题。通过多目标决策，确定了土地利用结构，也就实现了一个区域土地利用规划。多目标决策是在一组约束条件下，同时对多个目标求最优解。由于目标之间的矛盾性，各个目标不可能同时到达最优，因此，多目标决策只是根据决策者的偏好，求得模型的非劣解。采用目的规划模型(GP)进行求解，是由决策者先给出一组理想的目标值(土地利用系统所期望实现环境、经济、社会效益值)，进行系统协调，观察土地利用系统能否完成各目标或完成的程度，即能恰好到达目标或超额或达不到，进行用地优化。目的规划模型描述如下：求一组决策变量xj(j=1，2，⋯，J)使得以下函数极小：〔4〕土地利用系统生态设计

与土地利用布局土地利用系统生态设计就是依据生态学原理(共生互利、时间上有序性、生态适宜性、生态敏感性分析、生物多样性和生态系统平衡)和土地类型结构特征，对土地利用系统的结构和各种利用方式之间的相互关系进行设计，从而持续提高土地生产力和保护土地生态环境，实现土地的可持续利用。①对农业用地，开展不同类型的多层立体农业，建立以农林牧，作物-牧草-林木、乔-灌-草相结合的农业生物系统，与水域、池塘、农田排灌网、庭院建设、村镇建设相互协调开展格局。②农作物利用方式之间应注意相互拮抗和共生互利关系设计(轮作区前后茬口和同期种植作物病虫害传染等问题)。③通过生物多样性维持、清洁水源保护、植被覆盖指数增加、土壤侵蚀防治、环境改善和土地生产力提高，保持区域土地生态系统平衡。④对建设用地的各种具体土地利用方式应注意其生态敏感性评价。一般把其分为生态敏感区、生态中等敏感区和生态不敏感区。

4、土地利用分区的编制方法〔1〕定性方法主要是图件主导迭加法，即以规划的各项专题研究和专项规划为根底，以主导因素限制法和图件迭加法相结合的综合法。图件迭加一般选用土地利用现状图、土地适宜性评价图、地形地貌图、综合农业区划图等，以地貌和土地适宜性为主导，通过综合分析来确定分区、划出界线。然后对各分区的各类用地面积量算、汇总，将汇总结果与土地利用总体规划的指标调整方案进行对照、协调，保持二者的协调一致。最后依据协调结果对前述确定的分界限进行校正。〔2〕定量方法主要是各种聚类分析法及多因子结合压力模型等，其中适用土地分区的方法是数值化星座聚类分析模型。该模型的根本思路是：通过对土地利用现状图、土地适宜性评价图、地形地貌图、综合农业区划图，将主要自然因素进行数值化处理，综合考虑社会经济的开展要求。根据各数值指标间的数量关系与同类相聚异类相离的原理，将规划区域内的基层区域样点，点绘在一个半圆的图形上，同类的样点区域聚在一起，从而划分出不同的类型区。5、优化土地利用结构的方法——

灰色线性规划法灰色线性规划是用灰色系统的思想和建模方法来解决线性规划问题。它可以弥补一般线性规划的缺乏，是一种动态的线性规划。用灰色线性规划的方法，把影响土地利用的多个因素及其相互间的关系用数学公式表达，求出最优解即土地利用最正确结构。用灰色系统的思想和建模方法来解决线性规划问题。假设在一般线性规划模型中，至少有一个系数(价格系数，约束量或A中元素)是灰的或由灰色系统的理论和方法确定的，即为灰色线性规划问题。数学模型如下：它可以通过GM(1，1)模型求得。约束条件式中Xj——土地利用类型(公顷)；aij——约束系数;(单位依具体情况而定)；bi——约束常数(单位依具体情况而定)目标函数中：Xj——各种土地利用类型(公顷)；cj——利益系数(元ö公顷)；f(x)——产值(元)。模型中求得一组最优解解{Xj}即为最优的土地利用结构。四、土地利用需求量预测方法土地需求量预测是土地利用总体规划的重要组成局部和核心内容，它是根据规划期内各部门用地方案开展变动的客观过程及其规律，考虑到各种可能和各部门用地的特殊性，运用现代的技术手段对未来假设干年内的土地利用状况做出超前评估，为协调各部门的用地矛盾、调整土地利用结构和布局提供依据。一个地区的土地需求量是由该地区的社会经济条件和生态环境的各种因素之间彼此制约、相互影响所决定的。在这些因素中，人口变动、人均消费水平、产业结构的变化、土地生产潜力和城镇化水平是主要因素，对这些因素及其影响进行科学地分析论证是土地需求量预测的根底。1、农用地需求量预测方法〔1〕通用方法农用地包括耕地、园地、林地、牧草地和水产养殖等其他农用地。不同类型的农用地在社会经济开展中具有不同的功能，应采用适合其自身特点和功能的预测方法。可以根据农用地的生产功能来预测其面积，其通用的计算公式是：Ni=Ci/Di式中:Ni——规划目标年第i种农用地面积；Ci——规划目标年由第i种农用地生产的农作物产品需求量；Di——规划目标年由第i种农用地生产农作物的单产。其中：农作物产品需求量根据预测的人口数、人均消费水平及区域间流通量〔调进为－，调出为＋〕确定。在具体预测时，往往还要考虑作物种植结构、种植制度等因素。除此之外，还可以根据农用地的社会保障功能和生态功能预测其面积。〔2〕多尺度耕地供需动态平衡模型基于模糊神经网络的土地适宜性评价模型和基于灰色一马尔可夫链的耕地需求量预测模型。将模糊系统和神经网络方法结合起来，克服了模糊系统不具有自学习性的缺点，同时使所建立的模糊神经网络模型具有比一般神经网络更优良的收敛特性。试验结果说明，该模型应用于土地适宜性评价具有收敛速度快、结果准确度高的优点。将灰色GM(1，1)预测与马尔可夫链预测结合起来进行耕地总量预测，用GM(1，1)预测揭示耕地数据序列的开展变化总趋势，用马尔可夫链预测来确定状态规律，既可以防止考虑其他多种影响因素，同时又可以预测耕地总量减少率的不同状态。2、建设用地需求量预测方法建设用地包括居民点、工矿用地、交通用地、水利设施用地等。预测建设用地面积既要考虑历年用地数量、规划期间的经济开展速度和建设投资规模，又要考虑国家产业政策和国家控制建设用地规模的原那么要求，以及土地集约利用的开展趋势。〔1〕定额指标法即按照国家规定的各类建设用地定额指标，以及人口开展、建设投资规模的预测，测算未来一定时期建设用地开展规模。该方法是最常见的建设用地预测方法，可以用于各类建设用地的预测。①城市用地规模预测在对城市人口规模进行预测的根底上，按照国家?城市用地分类与城市规划用地标准?确定的人均城市建设用地指标，就可以算出城市的用地规模。其公式如下：城市用地规模＝预测的城市人口规模×人均建设用地标准②村镇用地规模预测村镇用地规模预测方法与城镇用地需求量预测方法相似。村镇人均建设用地指标应符合?村镇规划标准?〔GB50188-93〕的规定。③独立工矿用地规模预测独立工矿用地规模根据以列入建设方案的建设规模与相应的用地指标逐项演算求得，计算公式为：M＝∑SiQi式中：M——规划期内独立工矿用地面积；Si——i建设工程生产规模；Qi——i建设工程用地指标。〔2〕平均数预测法平均数预测法包括几何平均、移动平均和指数平滑三种主要预测方法，是根据事物过去开展随时问变化的数字资料通过求平均进行曲线修匀。寻求反映本质倾向性的开展趋势平均数预测法运算简单、方便。所需数据不多，随时问推移，有了新的数据可接着向下预测，适合短期预测。平均数预测法对时间序列中远近不同的数值是按时间先后分别给以下不同权数，时间越远，权数越小，时问越近，权数越大，不是等量齐观。〔3〕线性或非线性趋势预测法线性或非线性趋势预测法是利用时问序列所确定的线性或非线性趋势预测模型进行预测，主要包括一元线性模型(Y=a+bt)、指数曲线模型(Y＝abt)、二次曲线模型(Y=a+bt+ct2)等。线性或非线性趋势预测法利用不同方法计算待定参数拟合趋势直线或曲线，因此在未来开展趋势遵循直线或曲线的趋势假设下。预测是可靠的，对于开展趋势的预测对象，利用此法进行长期预测比较可行，如进行线性趋势变化的人口，各类作物单产比较适用。与平均数预测法相比，对于时问序列中各时期数据，平均数预测法采取重近轻远的原那么，而趋势预测法对各项历史数据不管远近都一概而论。〔4〕回归预测法回归预测法是分析预测对象之问的相关关系，配合回归趋势曲线(或直线)建立数学模型进行预测，包括一元回归和多元回归方法。回归预测法不仅考虑预测对象本身的变化规律，而且考虑其外在的影响因素，而趋势预测法只是就预测对象本身的开展变化预测未来，如果预测对象外在的影响因素发生变化，趋势预测法就出现较大误差，失去了应有的意义，因此在多数情况下，回归预测法比趋势预测法具有更大的适用范围和取得更为理想的预测效果。如进行预测时，假设同时考虑经济开展水平、投入水平等多种因素，那么预测结果更加符合实际。〔5〕平衡分析预测法平衡分析预测法主要指投入产出预测和系统动力学预测法，其核心是弄清预测对象与外部环境之间的相关联系和相互依存关系，确定其间的平衡关系和平衡倾向来预测。与回归预测法相比，都共同利用预测对象与外部环境的相互联系，不同点是不必进行回归、拟合运算。平均分析预测法虽利用是一个时期资料，但在确定相互联系和比例关系时，也利用了历史资料，并不只具有静态预测的特点，因此具有很大的适应性，并且有助于对预测结果进行综合评判。如应用系统动力学模型预测各类用地需求量进行土地利用战略分析，结合不同的政策综合平衡提出四个预测方案，从而寻求土地利用结构比较合理、综合效益最正确。〔6〕灰色系统预测法灰色预测需要原始数据少，一般不需多因素数据，预测方法简单，精度也较高，适用于近期或中长期预测，应用范围较广，但其预测模型单一，难以反映预测对象在各个开展时期的特征和波动趋势，有其局限性。〔7〕基于CrystalBall的MonteCarlo模型预测在土地利用规划中，涉及到建设用地需求分析时，准确、合理预测建设用地规模对于整个规划的成功至关重要，弹性规划理论认为在预测未来的土地需求时要有动态的思想，给未来的土地使用需求量限定一个适宜的区间，而不提供一个确定的值。土地需求的弹性预测给决策者提供了一个可以根据实际情况在适宜的范围里来选择用地规模的空间，从而使土地利用弹性化、柔性化也更符合现实。在预测的时候，一般预测的期限越久预测结果与未来发生的事件的符合程度越低，要给出一个1O到20年后的准确预测值是比较困难的，因为在这么长的期限里影响预测值变化的因素很多，对于2021年和2021年建设用地规模，适合给出一个范围，在未来的土地利用中，可以在这个范围里根据实际情况的变化进行动态浮动。用MonteCarlo模型来预测未来的建设用地规模的关键，是给出一个符合实际情况的自变量随机数值集合，在这个数值集合的根底上建立变量之间适宜的关系，得到目标函数，并最终借助CrystalBall软件包的强大计算功能，得到关于目标函数值的概率分布集合，这个集合就是未来用地规模可能性的数据集。MonteCarlo模型和crystalBall软件包的结合有助于使规划在定量根底上更加符合现实和未来的开展趋势。〔8〕BRANKMAＮ生长曲线模型预测据?深圳市土地利用总体规划?，深圳特区未来建成区规模的增长服从BRANKMAN生长曲线的开展态势，具体数学形式表达式为：St=F/(1+ae-bt)上式中，St为t年时建成区面积；F为城建可用地上限；a、b为常数。3、人口预测方法人口预测是一切社会经济活动预测的前提。在土地利用总体规划中建设用地面积的需求量是最为重要的几个指标。而土地需求量的预测，那么跟人口量密切相关因此。只有人口预测比较准确，对土地需求量的预测才能做出比较符合实际的估计。人口预测的方法和种类极多，比较常用的有以下几种：〔1〕双线性人口增长模型我国学者，原国家科委主任宋键等人通过人口变化规律的分析，提出人口自然增长过程模型，该模型用一组方程式来描述，称为宋健模型。〔2〕相关回归方程法在我国，人口一般都随着时问而增长，两者的关系极为紧密。因此，可以用一元线性回归方程y=a+bx来对人口进行预测式中，y为人口数量，z为年份，a和b是系数，通常由拟合而得。用线性相关回归方程预测人口数时，要注意相关系数R的大小，R的值愈趋近于1，那么说明人口和时间相关程度愈紧密，预测出来的数据愈准确。反之，那么准确性较差。〔3〕指数增长法或递增法指数增长法或递增法的计算公式如下：yn=y0(1+r)n式中yn为规划年人口数，y0为基期年人口数，n为规划年和基期年相隔的年数，r为人口年平均增长率。上述三种人口预测方法中，宋健模型牵涉到的参数较多，并且许多参数在一般的统计资料中是没有的，只能在人口普查资料中的总人口局部查到，故此模型只能用于总人口的预测，而元法用于对非农人口、城镇人口进行预测。此外，其计算工作量极为浩大，必须借助计算机的帮助才能完成。后两种方法涉及参数较少，比较简单，容易计算，但如果积累的数据年限不够多或有些年份人口数量出现异常，那么预测的准确性就会受到影响。因此，在条件许可下，应尽量多用几种方法进行预测，将几种结果进行比较，然后综合取舍，尽可能提高预测的准确性。4、预测方案的选择及其灵活性〔1〕预测方案的选择预测方法的不同，对同一预测对象预测结果也有差异每一种预测方法有不同的适用范围局限性，因而使用不同的预测方法所得预测结果可以互相验证、补充，从而选择合理的预测方案，提高预测的效果。〔2〕预测方案的灵活性在市场经济条件下，土地需求量预测必须掌握市场变化趋势和进行市场经济分析，不仅从本区域市场经济开展预测国民经济开展对土地需求，而且要从大区域、大环境角度即从全省、全国、乃至全世界角度分析市场变化，根据灵敏的市场信号预测尚未发生的变化。增强预测结果的应变能力和弹性能力。五、城镇开展及城镇体系建设与用地规模研究城镇体系是指在一个相对完整的地域或国家中，由不同职能分工、不同等级规模、联系密切、互相依存的城镇的集合。4层含义：区域的相对完整，不是任意肢解，也不是任意拼接；职能分工不同；等级规模不同；不同就要交流，组成空间网络，具有一体化倾向。1、小城镇土地利用的现状和问题小城镇是改革开放以来开展速度最快的一个群体。随着小城镇的开展，各项建设对土地的利用数量也在迅速增加。在小城镇的开展过程中，尽管许多地方都编制了建设规划，并且大局部小城镇的规划标准都比较高，但由于绝大局部小城镇建设规划的编制都是近几年的事情，而随着乡镇主要领导人的频繁变更随意更改规划的现象十分普遍。小城镇用地增长迅速，浪费十分严重。改革开放20年来，我国建制镇的数量由1978年的2173个增加到1998年的19100个，建设用地17161.1平方公里，是1990年1万个建制镇用地8250.83平方公里的2.08倍。在小城镇建设过程中，注重外延开展，无视内涵挖潜的现象十分严重。由于现行土地使用费用低导致外延开发本钱较低，而旧城镇改造的费用较高，会给地方财政造成较大负担，因而，大局部小城镇在建设中都是向外开展，在老城区以外新开发一块面积很大的新城区，从而造成耕地的极大浪费。总的来看，我国的城镇化水平大大低于经济开展水平，城镇化的滞后已经给农村经济开展带来十清楚显的负面效应，如乡村非农产业开展的过分分散化、农用土地难以有效集中、农民收入多年来一直停滞不前等，实践证明，当前的小城镇并没有真正起到拉动农村经济开展和农村剩余劳动力蓄水池的作用，因此，大力开展农村小城镇建设，使小城镇能够真正拉动农村经济的开展，真正起到连接城市和农村桥梁的作用，已经成为社会各届的共识。2、城市的用地规模确实定城市的用地规模是指到规划期末城市建设用地范围的大小。在对城市人口规模进行预测的根底上，按照国家的?城市用地分类与城市规划用地标准?确定人均城市建设用地的指标，就可以计算出城市的用地规模。城市的用地规模＝预测的城市人口规模×人均建设用地标准在计算城市用地规模时，用地计算范围应当与人口计算范围相一致。根据国家?城市用地分类与城市规划用地标准?的规定，规划人均用地指标可以划分为四类。在确定规划人均用地指标等级时，必须根据现状人均建设用地的水平，按照国家?城市用地分类与城市规划用地标准?的规定确定。所采用的规划人均建设用地指标应同时符合指标级别和允许调整幅度双因子的限制要求。调整幅度是指规划人均建设用地指标比现状人均建设用地增加或减少的数值。3、空间布局规划城镇体系空间结构规划主要是把不同职能规模的城镇落实到空间，综合考虑城镇之间、城镇与交通网之间城镇与区域之间的合理结合。各个区域城镇空间网络结构是千差万别的，没有一个统一的模式可以遵循，城镇体系的空间网络结构使本区域的综合地域结构以及与更大范围区域镇和的集中反映。只有深入分析个地区特有的背景、历史条件、矛盾和出路，才能找出适合于它特有的空间结构。因此城镇体系的空间结构没有一个固定的模式，实际当中我们可以从以下方面着手做：工作的主要内容包括：〔1〕分析区域城乡镇现状空间网络的主要特点和城市分布的控制性因素。〔2〕区域城镇开展条件的综合评价，以揭示地域结构的地理根底。〔3〕设计区域不同等级的城镇开展轴线〔或称开展走廊〕高级别轴线穿越区域城镇开展条件最好的局部，连接尽可能多的城镇，特别是高级别的城市，表达交互作用阻力最小或者开发潜力最大的方向，本区域的网络结构要与更大范围的宏观结构相协调。〔4〕综合各城镇在职能、规模和网络结构中的特点和地位，对他们今后的开展对策实行归类，为未来生产力布局提供参考。