高校二级院系财务管理模式选择

高校二级院系财务管理模式选择

长期以来，中国高校以财务费用为主要手段，实行单一融资模式。1995年颁布并开始实施的《教育法》规定,国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制。《教育法》所确立的这一新的办学体制,赋予了我国高校一定程度的办学自主权,标志着高校多元化的办学经费筹措体制从此确立,从而导致我国高校的教育环境发生了重大变化。一方面,这一体制的建立和实施,极大地调动了作为高校多元化筹措教育经费主体的高校二级单位即各二级院系的积极性。二级院系作为高校业务的直接承担者,通过学历教育、非学历教育以及各种培训等多种方式筹措教育经费,为高校增加积累、改善办学条件和扩大招生规模提供了财力保障,实现了近年来我国高等教育的跨越式发展。另一方面,伴随着我国高等教育的快速发展,通过多种渠道筹措的教育经费也随着高校办学规模的不断扩大而迅速增加的同时,作为高校多元化筹资主体的高校二级院系也不可避免地出现了“小金库”、截留、挪用办学资金等多种问题,并已引起了国家和社会的高度关注。为此,如何加强我国高校二级院系的财务管理和监督,杜绝高校二级院系贪污、腐败现象,已成为当前我国高校财务管理工作中亟待解决的问题。一、成立管理机制独立的财权和物权管理体系,实行分级分类管理《高等学校财务制度》规定,高校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制;规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。也就是说,在高校的财务管理体制中,有两种模式可供选择,即“集中管理模式”和“分级管理模式”。所谓集中管理就是全校统一财务收支计划,统一财务管理制度,统一预决算,统一资源配置,将高校的财权和物权全部集中到校长领导下的财务部门,不设置二级核算单位,其实质是对高校财权的集权管理。所谓分级管理就是适当下放财权,二级单位日常的财务管理活动由各二级单位自行负责,学校主要通过制定全校的财经政策、财经纪律、规章制度等,对各二级单位的财务活动进行宏观调控,并对其进行财务监督,同时各二级单位在业务上接受学校一级财务部门的领导,其实质是对高校财权的分权管理。然而,在上述两种财务管理体制中,我国高校大多采用了分级管理模式,也就是说,分级管理是我国高校目前主要的财务管理体制。因为较灵活的分级管理模式比僵化的集中管理模式更能适应我国高校改革的需要:一方面,随着高校改革的不断深入,我国高校通过扩招、合并及“一校多区”等方式快速发展,导致高校的办学规模不断扩大,客观需要较为灵活的财务管理体制与之相适应;另一方面,为适应多渠道筹措办学经费的需要,充分调动二级院系的积极性,也要赋予二级单位适当的财务管理权,而财务集权体制却限制了院系积极性和创造性的发挥。因此,分级管理模式作为我国高校现行主要的财务管理体制是我国高校体制改革不断深入的结果。二、向体制转变:我国高校现行财务分级管理体制的现状我国高校现行财务分级管理体制存在的问题,伴随高校管理体制改革的不断深入而产生和发展。同时,随着高校办学规模的不断扩大,各二级院系可支配资金和资源不断上升,各种开支项目不断扩大,而高校二级院系的内部控制制度和程序还不完善,监督和管理体制还不健全,缺乏对二级院系行之有效的管理机制,也致使部分高校二级院系的财务管理出现了一系列问题。如1999年审计署对国务院部属62所高校进行了审计,发现不少学校存在通过侵占、截留、隐匿各种收入或虚列支出、资金返还等方式转移资金,私存私放等各种方式设立“小金库”等重大违规问题。为此,教育部专门发出《关于高等学校进一步强化管理、坚决制止“小金库”有关意见的通知》,明确要求各高校坚决制止“小金库”,对二级单位推行会计人员委派制,加强对二级单位的财务管理。不可否认,目前我国高校财务分级管理体制出现了这样或那样的各种问题,但是勿容置疑,我国高校财务分级管理体制对调动二级院系的积极性和创造性,多渠道的筹措高校办学经费,促进我国高校实现跨越式的快速发展起到了不可代替的重要作用。为此,我们需要清醒认识到的是,任何改革都是复杂而艰巨的,不可能一躇而蹴,而上述问题的出现,也正是我国高校管理体制改革进程中所必经的阵痛和代价,需要在改革中不断分析和研究,通过改革在发展中不断改进和完善。从我国高校现行财务分级管理体制形成和发展的过程可以看出:第一,高校二级院系作为单一利益主体的责权利不统一是问题的根源。《教育法》实施后,为了大力开拓高校财源,充分调动二级院系的积极性和创造性,我国大多高校纷纷在二级院系设立二级财务机构,赋予二级院系日常财务管理权,逐步形成了我国高校现行的分级管理的财务管理体制。分级管理体制的形成,确立了高校二级院系作为单一利益主体的地位,然而,在实施分级管理过程中,大多高校未能及时从单一的传统管理体制中转换角色,对新的利益主体认识不足,出现了只重如何组织收入,而忽略了对二级院系的制度建设和约束,导致二级院系利益机制缺失,各二级院系只有利益,没有责任;只有权利,没有义务。毫无疑问,对于掌管大量财富而又没有责任和约束的利益团体来说,无疑将逐步沦为某些“小集团”截取利益的工具,成为腐败的温床。第二,高校二级财务管理的内部控制制度缺失是问题的直接原因。正确执行学校的财务规章制度,是确保高校各项财务工作规范、有效进行的重要保证。目前各高校全校性的财务规章制度都比较健全和完善,但在逐步下放财权给各二级院系时,与其承担责任相应的二级财务管理的规章制度、内部控制制度却未完全形成,导致对各二级院系对收入、支出控制无力,甚至有的二级院系的收入或支出脱离学校的财务管理,从而形成了形形色色的“小金库”、“小钱柜”。第三,现行会计委派制度难以充分发挥监督职能导致存在的问题屡禁不止。高校二级单位不断出现的财务违法、犯罪问题,引起了有关主管部门的高度关注。1999年10月,教育部发出《关于高等学校进一步强化管理、坚决制止“小金库”有关意见的通知》,明确要求各高校坚决制止“小金库”,对二级单位推行会计人员委派制,加强对二级单位的财务管理。2004年10月,教育部、财政部联合发出《关于进一步加强直属高校资金安全管理的若干意见》再次明确规定“各高校应按照财政部、监察部《关于试行会计委派制度工作的意见》的有关规定,对二级单位实行会计委派制度”。随后,全国高校一级财务机构对二级单位实行会计委派制度逐步在全国高校推行。高校会计委派制度的实施,加强了高校对二级院系的财务监督,同时也产生了一些问题。在委派会计制度推行过程中,大多高校采取了由一级财务机构向二级财务机构派出会计主管的方式,试图通过委派的会计主管实现对高校二级财务机构的监督。然而,在高校会计委派制度的实践中,由于二级会计机构隶属高校二级院系,委派会计受一级财务部门和二级院系的双重领导,当遇到问题和发生冲突时,往往导致委派会计人员处于两难境地,要么难以坚持原则,要么被架空,普遍出现了“站得住的顶不住,顶得住的站不住”现象,最终导致对二级院系的财务监督难以真正落到实处。三、高校二级财务管理体制现存的问题从上述分析可以看出,我国高校财务管理呈如下状态:一是高校财务分级管理体制有利于多元化筹措经费,有利于促进我国高校的快速发展,符合高校改革的发展方向;二是目前分级管理体制还很不健全,集中表现在对二级院系的财务管理失控,须尽快补救;三是建立真正意义上的、高效、良性的分级管理体制是一个长期的探索过程。总之,我国高校二级财务管理体制正处于新旧体制的转换过程中,原有的财务管理体制不符合或不能适应当前对高校二级院系的财务管理和监督,而新的、高效、良性的高校二级财务管理体制尚未建立,导致高校对二级院系的财务管理和监督出现了疏漏,从而出现了一系列问题。为此,应尽快研究和建立过渡时期高校二级财务管理体制,以适应当前对二级院系监管的需要。笔者认为,我国高校建立二级垂直财务管理体制是符合我国高校当前财务管理状况的现实选择。高校二级垂直财务管理体制的主要内容为:(1)高校一级财务机构向高校二级院系直接派出会计机构和会计人员。(2)二级会计机构与二级院系分离,脱离原有的隶属关系,独立于二级院系之外。(3)二级会计机构作为一级财务机构的派出机构,由高校一级财务机构直接管理,统一行使高校会计监督和管理权。(4)各派出机构不得侵犯二级院系因履行职责而应当享有的事权和财权。四、高校二级院系会计监督的意义首先,可防止二级院系各搞一套,各自为政。高校一级财务机构直接向二级院系派出会计机构进行垂直管理,可确保高校一级财务机构的统一领导和监督,执行统一的会计政策,防止各二级院系各搞一套,各自为政。其次,高校一级财务机构直接向二级院系派出会计机构进行垂直管理,有利于对高校二级院系的各项经济业务实行普遍监督。当前,引起社会广泛关注的高校“小金库”问题,均与财务监督不到位,致使二级院系的某些经济业务脱离了监管所致。如果对二级院系直接派出会计机构进行垂直管理,由高校一级财务机构统一行使高校会计监督和管理权,就可以有效地弥补这一会计监督的漏洞和缺陷,使会计监督深入到高校二级院系的每个角落,让二级院系的各项经济活动通过这种普遍的会计监督展现在阳光之下,从而铲除小团体利益的温床。第三,高校一级财务机构向高校二级院系直接派出会计机构进行垂直管理,有利于加强会计监督的权威性。近年来高校大力推行的会计委派制度在实践中的主要缺陷就是委派会计人员的权威性不足,而垂直管理体制将使二级会计机构与二级单位分离,双方没有隶属关系,二级会计机构作为一级财务机构的派出单位,只需对一级财务机构负责,从而可强化二级会计机构的地位和权力,能较好地排除来自二级单位的各种干扰,真正把会计监督落到实处。第四,垂直管理体制充分尊重二级院系的既得事权和财权,能最大限度地维护二级院系的积极性和创造性。二级财务派出机构不能干涉二级院系正常的经济活动,发生重大问题或发现重大财务违规行为时,通过建立报告制度及时向一级财务机构反映。高校二级财务垂直管理体制实际上综合了“集中管理体制”、“分级管理体制”和“委派会计制度