当前社会保障成本转嫁的现状与对策

当前社会保障成本转嫁的现状与对策

一、效率与成本转嫁中国经济快速增长的30年不是一个容易的结果。在此期间，我们经历了亚洲金融危机和世界金融危机、污染和温室气体排放、城市化和人口区域流动、产业结构的调整、食品安全标准的变化、劳动法律法规的变化等重要事件。其中既有随机冲击又有公共政策及资源禀赋变化的影响。这些事件对不同行业、不同地区和不同人群的影响差异很大,具有显著的分配效应,各种利益主体中既有受益者又有受损者。政府则通过经济增长来缓和这些矛盾。但是,增长过程中的收益、成本和风险分配一直缺乏比较完整的核算制度,这就为不同主体之间的成本转嫁提供了空间。企业和地方政府为了追求自身利益而尽量把成本和风险转嫁出去,经过直接和间接的渠道,社会保障成为这些成本和风险的最后承担者。这导致了社会保障负担越来越沉重,社会保障的可持续性受到严重影响,社会保障脆弱性问题日益突出。社会保障可持续性问题引起学术界和实际工作部门的关注。社会保障的可持续发展已经被视作社会经济可持续发展重要组成部分,而不再仅仅是经济体制改革的一项配套措施。社会保障的可持续发展既要注重当代人之间的公平,更要注重当代人与后代人之间的资源共享与福利公平。本文将从成本转嫁的角度研究中国社会保障脆弱性以及社会保障的可持续发展。在深入分析各种扰动因素与社会保障关联路径的基础上,探讨社会保障成本转嫁的根源以及成本转嫁的自我强化机制,最后提出克服社会保障成本转嫁的基本思路。二、代际之间成本转嫁的困境:缺乏社会保障对于一个国家的经济社会系统,任何自然的、社会的、经济的大变动都会改变其初始状态,但是改变的方向却难以预知。这些变动可能是由外生随机冲击造成的,例如,自然因素(气候、生物、地质等)的突然变化、国际市场的突然变化,以及国内社会性突发事件和政治性突发事件;也可能是由国家公共政策、公共资源配置等理性决策造成的;还可能是这两种因素综合作用的结果,而不当的政策措施可能加剧自然灾害的破坏性。经济增长和社会稳定是国家追求的两大目标,这两个目标虽然从长期来看相互一致,但是在短期具有一定的冲突性。一方面,对公平和稳定的过分追求将削弱经济活力;另一方面,经济的高速增长往往加剧区域之间、人群之间的贫富分化。上世纪90年代开始建立的社会保障制度就是要平衡二者之间的关系。然而,该制度建立伊始即缺乏独立性,承担了配合国有企业改革的任务,承接了国有企业改革的成本转嫁。根据权利和责任对称的原则,承接国企改革成本转嫁的社会保障已经成为国有企业的利益相关者,应该参与国企改革的决策和过程,评估国企改革所造成的社会成本及其对社会保障的成本转嫁。遗憾的是,社会保障自上世纪90年代以来,一直未能主动参与和评估国有企业改革,只是被动地承接国企改革甩下的社会包袱。同时,社会保障制度也承担了配合重要公共政策和重大公共工程的任务。例如,产业结构调整政策带来的失业和提前退休问题,三峡工程和南水北调工程中的移民问题,最终都不同程度地给迁入地转移社会保障负担,而这些负担最终由国家来承担。目前,这些公共政策和公共工程的出台一般没有经过社会保障负担评估,社会保障只是被动地承接相应的成本转嫁。这种被动的、事后的社会保障固然有其合理性,既简化了决策过程,争取了宝贵的时间,又减少了成本核算和讨价还价成本,这种高效的决策模式可能是中国经济高速增长的原因之一。然而,由于缺乏社会保障负担评估,一些企业、行业和地区在发展过程中成功地转嫁成本,人为地制造了脆弱群体,加剧了社会保障的脆弱性。更重要的是,当我们通过增长来解决增长中的问题时,外生风险因素和内生风险因素的负面效果将急剧放大。原因在于,我国的增长过程忽略了代际之间的成本转嫁、地域之间的成本转嫁、企业对社会的成本转嫁,以及贫富差距、社会矛盾、内生冲突和风险等问题带来的社会成本。如果考虑这些因素,中国经济的实际增长速度远低于公布的增长速度。以一个两期经济结构说明代际之间的成本转嫁。若第1期没有对第2期进行成本转嫁,其均衡增长率为5%;若第1期掠夺性地耗尽未来的资源到导致增速为10%,至第2期则增速为零。虽然预期增速都为5%,但第二种情况则出现了严重的代际分配效应,形成跨期不稳定性。重大的公共政策、公共工程和私人工程,都有不同程度的外部性和再分配效应。某些群体因为能够获得确定性收益而成为积极的推动者,而另一些群体则可能受损,这些受损的群体最终将进入社会保障“公地”之中。各种利益主体向社会保障转嫁负担,形成对社会保障的滥用,最终导致社会保障的“公地悲剧”,社会保障的脆弱性越发严重。三、社会经济系统内部冲击。据经济决社会经济系统一旦受到外部冲击,就可能按照特定机制发生广泛而复杂的变化,初始冲击的效应可能被扩大化、持久化。同样,经济决策系统内部也会产生各种冲击,成为社会经济系统的扰动源。如果在决策中遗漏或低估某些潜在变量,或者对冲击路径和强度缺乏信息,就很难计算其综合和跨期效应。这种冲击-响应机制的影响是不确定的,其影响范围有时表现为宏观经济的波动,但更多地是通过结构或分配效应来表现的。1.企业面临的外部风险增加公共政策往往直接或间接地影响市场投资预期,这种影响可能因微观主体的协同响应而放大,其中涉及许多变量和参数:时间结构、利率、收益、风险和成本等。预期及市场参数的改变将传递到产业层面,影响到企业微观决策过程,给企业带来适应性成本;风险向产业传递将改变企业的投资组合和保险水平。最终结果,企业要么增加额外的投资,成本上升,要么降低生存和抵抗风险能力,甚至加大了破产的风险。这些效应势必影响就业市场,影响员工收入的稳定性以及就业的稳定性,从而给社会保障带来成本转嫁。2.分配效应影响实际可支配收入公共政策无论是通过投资路径还是产业路径,都会对收入结构产生影响。投资市场的结构性变动,不仅会影响到整体的收入预期,而且会通过分配效应影响到实际可支配收入。首先,那些受损的产业收入下降;然后波及到要素市场,从而使技术、土地所有者和劳动者收入下降。对于家庭来说,不利冲击导致家庭资产价值下降、就业和人力资本投资决策发生变化,既减少了家庭收入又增加家庭支出。收入的下降削弱了个人、家庭和企业的自我保障能力,也减少社会保障融资能力,同时又增加了社会保障的负担。3.初始冲击下的人力资本投资风险人力资本投资包括教育、培训等内容。与产业投资和金融投资一样,人力资本投资具有跨期不确定性和风险。如果产业演化处于相对稳定的环境,对未来的预期比较稳定,那么人力资本投资风险较小。但是,如果外生冲击和内源性冲击频繁发生,人力资本投资将面临严重的风险,这种风险因沉没成本和资产专用性而强化。在计划经济时期相对稳定的制度环境下,人们无需考虑人力资本投资风险;然而,改革开放后,中国制度环境和产业环境一直处于巨变之中,对于各种不可预测的冲击,人们很难低成本地适应。当年的“40、50”人员就非常典型。初始冲击发生之后,将沿着“初始冲击-金融-产业-要素市场”的路径传递,最终导致人力资本贬值。而新的人力资本投资需要一个时间过程,这就是所谓的时滞性,加之“40、50”人员学习新技能的能力较低,时滞较长新的人力资本投资得不偿失,“40、50”人员最终成为长期失业者,从而提前进入养老保险系统,给社会保障带来转嫁成本。4.系统形态的转变社会群体的保障能力与其社会资本相关。社会资本指人们之间形成的社会网络、互惠性规范以及由此产生的信任,是储蓄在社会关系网络中的资本。社会资本是一种重要的资源,是中国传统社会非常有效的社会保障机制。今天的城市化、市场化将人还原为“原子人”,作为生产要素逐产业流动,传统社会中基于血缘关系的社会网络被削弱甚至瓦解。虽然新的社会网络可以在职业生涯中建立,在求学过程中建立,但是社会资本结构调整的成本是沉重的。在农耕经济中,由于产业链和社会网高度重合,因而演化出与之相适应的家庭、乡村、亲朋网络,并一直发挥着重要的微观保障功能。在计划经济时代,农村属于集体和家庭的联合体,农耕经济形态没有发生大的变化;上世纪80年代初的农村改革虽然削弱了集体保障,但农民的职业转换基本上处于“离土不离乡”的状态,没有出现大范围的人口流动。人口的大范围流动发生在上世纪90年代后,此时的产业链和社会网在空间上开始分离,传统的社会保障微观支撑体系开始瓦解,人们逐渐暴露在各种风险之下,加大了社会保障的脆弱性。5.劳动力市场的竞争可能更加贫困政府对环境、健康、劳动和产业市场等方面的监管在世界各国普遍存在,其立意之善很容易取得人们的认可。然而,表面合理性往往掩盖了许多重大风险。提高出租房屋质量标准可能使穷人的住房条件更差;提高食品质量标准可能使贫困人口的食品消费更加困难;提高最低工资标准可能使劳动力市场中的边缘人群更加贫困。对于诸如此类的公共政策,既需要引入可行性评估,又需要引入模拟市场机制。在私人市场上,厂商可以采取不同的质量-价格组合方案来满足不同层次消费者的需求,这种差异化策略具有福利效应:它保留了低收入群体的选择空间。公共政策往往不能充分反映相关主体的差异性,容易出现“一刀切”现象,从而减小了消费者的选择空间。例如,在食品、劳动安全、工资领域实行的标准化管理就是这样。这些政策表面上提高了行业标准而满足公共目标,然而,低收入阶层可能变得更加贫困。原因在于,与其购买能力相对应的市场要么消失,要么转入地下而失去监控。前者导致低收入阶层的支出增加,后者既增加了交易成本又导致产品质量更加不稳定。四、有利于保护弱势群体的利益社会保障成本转嫁存在自我强化的倾向,可以分几个步骤来说明自我强化的过程。第一步,社会保障为弱势群体提供基本保障;第二步,相关责任主体因为可以向社会保障转嫁成本而进一步损害弱势群体的利益;第三步,弱势群体需要社会保障的进一步保护……于是形成恶性循环。这种自我强化机制的关键在于,相关主体之间权利与责任界限不够清晰,相关项目之间边界不够清晰,某些主体能够逃避补偿义务。这就激励了某些主体制造负的外部性和社会脆弱群体。推而广之,社会保障成本转嫁的自我强化机制也适用于跨时期、跨区域转嫁的成本转嫁。这不仅在微观上削弱了弱势群体抵抗风险的能力,而且在宏观上增加了社会保障的财政脆弱性。1.政府主导的社会保障强化首先,如果不存在社会保障机制,市场经济必然会演化出其他形式的保障制度。政府主导的社会保障压缩了其他保障的生存空间,换句话说,社会保障具有挤出效应。国际上,越是高福利国家其民间非营利组织越弱。其次,如果没有社会保障,相关利益主体就难以向外部进行成本转嫁,外部也难以向这些利益主体转嫁成本。就特殊工种而言,如果没有社会保障,员工就无法向养老保险转嫁成本,这就迫使员工就待遇和作业环境与企业进行讨价还价;企业也就无法向员工转嫁成本:要么提高工资水平,要么改进作业环境。如果企业能够向社会保障转嫁负担,作为理性人的企业为了利润最大化的目标,往往会选择加剧员工贫困、失业和伤残的行为,例如,减少对安全生产方面的投资。也就是说,政府主导的社会保障可能通过两个途径而自我强化。一是通过对其他保障的挤出效应,对政府主导的社会保障进行强化;二是政府主导的社会保障使得成本转嫁的可能性增加,企业向员工的成本转嫁增加了员工的风险,进而使得社会保障显得更加必要。2.政府、市场和体制对企业利益的影响对于经济增长的评价不能忽略其外部性和跨期分配效应。可以通过和谐指标和可持续指标,分别对外部性和跨期分配效应进行评估。和谐指标用来反映政策冲击在实现政策目标的过程中是否存在成本转嫁,是否积累了社会冲突;可持续指标则用来反映否存在成本的跨代转嫁,是否使后续风险增加、剥夺后代的生存和发展权。需要强调的是,每代人都有自己的生存和发展权,因此派生了污染权、资源使用权等概念;我们给后代留下的环境和自然资源其实并不是“遗产”,而是后代本来与我们共享的权益。然而,“在位者”与“缺席者”的博弈是一种不对等博弈,“在位者”拥有天然优势来剥夺“缺席者”。现代社会已经演化出多种机制以阻止这种剥夺,这些机制包括公共选择、公众参与、中介及非政府组织、市场甄别机制、环境评估等。但是,由于政策制订者拥有决策信息优势地位,且政策绩效(风险、收益和成本)难以准确评估,使得某些受损主体无法参与或利用这些机制来保护自己合法利益。市场机制往往可以揭示出市场主体的真实类型。市场中的任何一方都可以为效用、利润而产生不切实际的幻想,但最终的行为都要受各种约束条件的限制。在交易过程中,对厂商的成本甄别决定了厂商的生死存亡:如果成本核算是完全、真实的,无效厂商将被淘汰。但是,如果厂商获得了额外补贴,或者厂商获得了转嫁成本的渠道,无效的厂商将生存下来,市场甄别机制便失灵了。3.劳动成本转嫁如果企业的劳动成本可以转嫁、低估甚至免费使用,企业过度使用劳动资源将不可避免;当劳动成本远低于其它要素成本时,企业将用劳动替代其他要素并排斥其它要素。改革开放之初中央鼓励沿海地区率先吸收外来先进技术并发展高科技产业,但是,最后这些地区大多转向劳动密集产业。其中的重要原因就是企业的劳动成本可以向内地转嫁。具体而言,作为农民工流入地,沿海地区廉价使用内陆地区的劳动力,却把农民工的社会保障负担转嫁给劳动力流出地。由此导致沿海地区的企业劳动成本过低,进而使得企业用劳动要素替代其他要素。劳动密集型产业对高科技产生了替代效应和挤出效应。这种效应因路径依赖而强化,最后形成产业锁定。国与国之间的社会保障成本转嫁对于一国的产业结构同样具有重要影响。以环境成本的转移为例,一些发达国家通过各种手段将高污染排放、劳动密集产业挤出本土,从而将相应的成本转嫁给其他国家,而这些发达国家则利用国际贸易机制获得所需要的产品。发展中国家获得了短期收益,代价却是国民健康的损失、社会保障负担的加重,甚至是长期的贫困。五、成本转嫁的社会保障财政政策有积极和消极之分,就业政策也有积极和消极之分,同样,社会保障政策也有积极和消极之分。事后的社会保障就是一种消极的社会保障,它着眼于事后的帮助,而不是事前的防范。以工伤保险为例,如果把重点放在工伤事故发生之后的赔偿,就是消极的社会保障;如果把重点放在工伤事故的防范,就是积极的社会保障。事后的社会保障不仅是消极的、被动的,而且为成本转嫁提供了一块“公地”,进而激励厂商不当行为。因此,必须建立积极的、防御性的社会保障制度。所谓积极的社会保障,是指具有主动防范成本转嫁功能的社会保障;防御性则强调社会保障事前干预相关主体的决策,并参与执行过程的监督和行为审计。1.确定社会保障的边界社会保障边界模糊为相关利益主体转嫁成本提供了客观条件。在地方政府、企业和个人进行成本转嫁的过程中,社会保障被滥用了,形成社会保障的“公地悲剧”。界定社会保障的边界包括三个方面:一是理清初次分配与再分配的关系;二是界定社会保障系统内部各项目之间的界限;三是清晰界定与社会保障相关联的企业、地区和政府的权利和责任。2.社会保障评估制度为了防范成本转嫁,应该对公共政策和公共项目进行全面的成本和责任核算,包括潜在的社会保障负担的增加。许多重大工程(如三峡、南水北调工程)及公共政策(如碳减排、健康与食物安全)因缺乏事前的社会保障评估而带来“碳失业”以及环境贫困等负