国家发展路径的依赖于政府责任的选择关系

国家发展路径的依赖于政府责任的选择关系

自提出可持续发展的概念以来，政府特别是国家层面的政府在推动概念向实践的转变中发挥了主导作用。毋庸置疑,政府今后仍将是人类社会可持续发展进程中的关键角色。因此,各国政府如何确定自己的发展战略,将对全球人类社会可持续发展的走向发挥重大的影响。1关于国家发展战略世界各国的发展都必须面对的是这样一个共同性的基本问题,即人类社会对物质产品数量、性能、品种追求的无限性和自然环境物质生产和供给能力的有限性之间的矛盾。人类自出现以来就开始努力从自然界中谋求生存并争取更好的生存(发展的本质就在于此),这种努力永不停歇。尽管人类社会追求物质产品的无限性和自然环境供给能力的有限性是客观存在的,但人类认识到他们的存在,特别是认识到这二者之间矛盾的严重性和普遍性,却有一个相当漫长的过程。在经过二百多年发展的工业文明的今天,人类才大体完成了这一认识过程。这也是为什么从全球来看,到了20世纪60年代才出现国家发展战略这一词汇的原因。关于国家发展战略的概念,比较认同的说法是:“国家战略是建设和运用国家各方面的实力,以实现国家总目标而采用的方略。”在军事领域之外,国家发展战略多是从产业、能源、资源等重大问题上使用,如日本的产业发展战略、美国的能源战略等。而从可持续发展的角度制定国家发展战略,则是始于1992年里约热内卢世界环境与发展大会之后。国家战略的表现形式为《国家21世纪议程》。从此,在国家层面上制定发展战略才真正登上历史舞台。国家发展战略的选择和制定是十分复杂和困难的,因为它要求制定者能对人类社会演变机制和规律有正确的认识,同时又要求能对错综复杂的国际社会状况和本国实际情况有深入的了解,还要求能对人类社会发展的走向有准确的把握。不同的国家有不同的历史背景、文化习俗、地理位置、自然条件、经济水平以及不同的社会制度,虽然他们都要选择制定自己国家的发展战略,但他们所选择的战略不会也不应该完全一样。在国际交流如此发达的今天,任何一个国家发展战略的制定和推行不但会对本国人民的生活方式和生存状态产生影响,而且会对其他国家和地区产生影响;同时任何一个国家发展战略也需要在相关国家的相互支持下才能推行。因此一个负责任的政府应该以对本国人民和全人类负责的态度,审慎地选择和制定自己国家的发展战略。上面这三个问题,涉及到的是社会发展的基本问题。值得欣慰的是,自1992年以来世界上多数国家都已将可持续发展选为自己国家的发展战略,但由于不同国家的社会、经济、环境状况不同,历史文化背景不同,对可持续发展的理解也不同。因此,可持续发展的路径选择也不会完全相同。2从经济增长的角度说毋庸置疑,200多年的工业文明导致了人类社会呈现出不可持续发展的局面与态势。工业革命以前,人类的生产、生活方式与自然环境条件之间基本上是和谐的,在整体上没有出现根本性的、全局性的冲突。但这只是一种低水平的和谐。工业革命以后先期工业化国家指最早进入工业化进程的国家,也就是现在的西方发达国家(日本例外),他们先后进入到了一个疯狂追求工业生产、产品消费和经济增长的时期。在这200多年的时期里,整个人类社会的发展在工业文明的核心价值观念的“理性”带领下,走的是一条非理性的破坏环境、无限开采和消耗自然资源的道路。尽管这样一条道路的选择有着不同的理由与原因以及很多深层次的背景和原因,但比较清楚的事实是几乎所有先期工业化国家都走上了以消耗和破坏自然资源换取经济增长的恶性循环道路。康芒纳方程用一个简单的数学公式描述这一路径:污染物=人口×人均产值×技术水平上式反映了污染物与人口数量、人均产量以及生产技术水平之间的关系。如果改用增量形式,就变成环境污染方程,也可称为环境质量方程:污染物排放量增长率=人口增长率×人均产量增长率×单位产量污染物排放量增长率从这个方程可以看出,人口和经济增长的结果是很悲观的,而先期工业化国家的发展历程使得这个悲观愈加放大。先期工业化国家的工业化史伴随着的是对海外的殖民史。历史资料表明,为了满足工业化大生产对自然资源的需求,这些国家普遍采取的策略是掠夺别国资源甚至不惜发动侵略战争。在资本主义的发展史上,殖民地对资本主义国家的发展起到了巨大的难以估量的作用。他们是资本主义国家重要的原料和廉价劳动力的供应地,从殖民地掠夺走的巨额财富则是资本主义国家财富积累和增长的重要源泉。二次大战以后,民族国家纷纷独立,殖民体系瓦解。在这种情况下,工业化国家国内资源稀缺的矛盾不断加剧。解决的办法是用资本输出的方式开发利用海外资源。于是20世纪60～70年代掀起了一股开发国外自然资源的高潮。在资本输出以及后来的技术输出的支持下,先期工业化国家纷纷把原材料开采、生产加工过程都放在了海外。当然,市场的大多数也在海外。进入20世纪80年代,又出现了第三次“转移”高潮。以美国为首的西方发达国家正在经历从工业经济向知识经济过渡,导致他们进行再一次大规模的产业结构调整。这一次调整的重点是发展知识、技术密集型的高科技产业,因此,他们除继续向外转移劳动密集型产业外,并将一部分资源消耗密集型和资本密集型的产业向发展中国家转移。根据英国政府发表的《能源白皮书》,到2050年,为实现比1990年温室气体排放水平减排60%的目标,英国钢铁工业将全部转移到海外生产。上述这些关于先期工业化国家发展过程的简要历史回顾说明,西方国家的工业化过程,实际上是落后的产业,包括低效益的劳动密集型和资源消耗密集型产业向发展中国家不断“转移”的过程,是发达国家把本国的经济增长和资源环境供给的矛盾“转嫁”到发展中国家的过程,并且以所谓国际贸易“规则”固定下来,相应地还提出了一系列的发展“理论”和“模式”。3国家发展战略有理由相信,可持续发展是人类社会发展的必然。这是从人类社会大系统的运行,以及从比较长的时间尺度上来认识的。它的意义在于指出了人类未来的发展方向。但在小范围内、在较短的时间内,不同国家(人类社会大系统的组成部分)的发展道路是不会相同的。究竟怎样走向那条必然的未来之路,并不是宏观趋势或规律就能唯一决定的,而在很大程度上则是决定于各国政府的选择,这种选择既要积极地面对人类的未来又要稳妥地面对传统的国际政治、经济、贸易体制和秩序的巨大惯性,这也是前文所指出的“负责任的选择”的含义。“选择”是关键,但如何选择呢?本文以为应该充分注意以下几点:第一,国家的发展,社会的发展,说到底必须满足人对幸福生活的追求,因此国家发展战略的选择和制定都必须“以人为本”,简言之要为了人,为了一切国家的一切人。另外,人对幸福生活的需求又是多方面的,既有对物质产品的需要,又有对良好的自然环境的需要,还有对和睦的人际关系的需要。当然在现实社会中要同时满足所有人在所有方面的需要是十分困难的。正因为困难,国家发展战略才要十分注意多种需要之间的关系的处理。第二,必须充分注意到先期工业化国家和正在工业化进程中的国家的区别。前者有条件也有可能花较多的力量关注有助于人与自然和谐的生产方式和消费方式的转变,而后者则必须在重视经济发展总量和速度的同时,注意减少资源的消耗和环境的破坏,因为他必须面对巨大的人口、就业以及国际贸易和国际政治的压力。实际上,环境和经济之间在不同时期内会出现不同的妥协方式。比如在就业陷入困境时,可以适当放松环境的约束,而在经济增长状况良好时,则可以适当严格对环境的保护。已有的经验也证明了这一点。比如美国的里根政府在任内就削弱了环境保护局的权力,清洁空气法案也予放松,联邦土地开始对采矿开放,还采取了一些措施来刺激国内石油和天然气的开发。实际上二者的相互妥协正表现了二者关系的弹性和张力,也是和谐它们之间矛盾所必需的。第三,必须强调指出的是,国家之间的资源交流仍然是全球可持续发展所必须关注的重要方面。世界各国由于自然资源禀赋、生产能力等的不同,使得国家间发生资源、产品的流动是必然的,也是必要的。然而这种流动是一把双刃剑,它一方面可以使自然资源的利用产生更大的效益,促进世界经济的繁荣,使更多的人受惠;但另一方面又会加速一些国家自然资源的过度耗用,使财富更加迅速地集中在一些财力雄厚、技术先进、市场控制力大的财团和国家手中,使环境与发展的矛盾、贫富分化的矛盾在世界范围内扩散。因此国家发展战略的选择既要考虑处理好本国的环境与发展矛盾,使当代人对物质产品的需求得到满足,又不会因自然环境损害的滞后效应影响到后代人制造物质产品的能力,还要有助于约束经济全球化对世界各国,特别是发展中国家所可能造成的负面影响,也就是说不能以加剧别的国家的资源环境危机为代价。由上所述可见,国家发展战略的选择是极其困难的。世界的和平与稳定,繁荣与幸福决定于所有国家的共同努力,而不是少数国家的努力。特别是,工业文明时代已经形成了一整套的观念、理论、方法和运行秩序,而这些都有着巨大的“惯性”:一些国家在这个过程中获得了大量实际利益,他们会努力维护和强化这些既有的秩序,忽视对其他国家发展需要和文化传统的尊重,从而增加他们自己和其他国家选择正确的国家发展战略的困难。因而,在制定正确的国家发展战略时,注意调整现有的国际社会的运行秩序和建立新的运行规则是一个重要的方面和条件。4“发展”概念及要素在全球资源、能源、技术、人才、市场等竞争如此激烈,环境问题又日益恶化的今天,国家可持续发展战略的制定究竟还有多大的选择空间呢?这是一个必须回答的问题。从资源环境与经济发展的关系角度看,国家发展战略路径,在逻辑上有如下几种可能(见图1)。AB1,AB2,AB3,AB4,AB5分别表示今天选择不同的经济增长方式所对应的资源环境存量的变化趋势。由图1可见,使资源环境存量出现AB1,AB2形的变化的新的经济增长方式是不可能存在的(除非对外扩张);使资源环境存量出现AB4,AB5形的变化不是人们所希望的,因此人类当前只能选择出现AB3形变化的经济增长方式。图1中EA线表示了今天以前经济增长以资源环境为代价付出后,资源环境“存量”的变化情况。一个国家发展战略的选择依赖于对“发展”这一概念及其所包括的内容和要素的理解。在人类社会中,“发展”的概念和发展观一直处于演变之中。在20世纪,“发展”被狭义地认定为经济增长。正是由于这种狭义化,才使得各国对全球有限的自然资源的争夺日趋激烈到白热化的程度。很显然,我们需要在理论层面正确、准确地界定“发展”的概念并且在实际中贯彻实施。近几年,也有很多学者提出了“人的全面发展”是发展的概念和目标的说法。在进一步讨论之前,我们先考察一下自然界的情况。自然界,或称自然生态系统的稳定演化的基础来自于生物多样性。正是由于不同生物在自然生态系统中占据着不同的生态位,才保证了在资源得到充分高效利用的同时,物种之间包括物种之内的竞争维持在一个平衡的限度内。类似地,对人类社会而言,如果说可持续发展能够实现的话,唯一可能的途径就是建立和保持人类社会的多样性。我们认为,这种多样性的基本内涵就是文化多样性基础上的生活方式、生产方式和组织方式的多样性。因为,每个民族,或者不同地区的人群,对幸福和福利的理解上是不会完全一样的。这就是说,我们不能简单地以资源能源的消耗水平来表征社会的发展程度和人的幸福程度。如果还把“发展”的概念局限在物质财富增加上的话,那么发展的要素和发展的目标都会发生变化,国家发展战略就会有更大的选择空间。其实历史已经给了我们丰富的启示。在18世纪之前,土地和劳动力无疑是社会财富的唯一的来源。后来资本的作用显著提高,逐步取代了土地和劳动力的地位。到了近一、二十年,建立了广义资本的概念,把知识、信息、管理、人才、技术和制度都纳入到资本的范畴内,对20世纪80年代后的经济增长和财富积累注入了极大的活力。今天“文化”已经大踏步地进入了社会发展的视野,将成为一个最重要的要素,于是人与自然的和谐、人与人之间的公正都会成为经济增长、社会财富积累和人的全面发展的新的推动力。不难预见,发展“要素”的扩展,扩大了国家发展战略的选择空间。当然,选择的空间越大,发展战略就会愈加多样化,选择的难度也就相应地增加。5发展战略的转变发展观是关于发展的目的、手段、途径、方法和标准的基本看法,是选择和制定国家发展战略的出发点。中国政府提出“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会与人的全面发展”的发展观,同时还提出了“五个统筹”等具体的战略目标和任务。我们之所以称之为“科学的发展观”是因为这一发展观符合人类的根本利益和追求。它是对以往人类社会发展历程中经验和教训的正确总结和科学提炼,不但符合中国的发展实际,而且符合全世界人类社会发展的实际。我们认为这一发展观的灵魂在于“和谐”,关键在于“转变”。因为依据这一发展观所得出的发展目标是人与自然的和谐、人与社会的和谐、人与人的和谐,包括经济与社会的和谐、城乡之间的和谐、地区之间的和谐和国家之间的和谐。为实现这一目标,依据这一发展观所得出的必然结论就是“改变发展模式”,就是把以往的经济增长和社会公平、生态环境保护脱节甚至对立的发展模式转变为一种新的发展模式。所以我们说体现科学发展观的关键在于转变。中国近20年左右的经济增长模式基本上是沿袭西方先期工业化国家所采用的模式,其主要特点是用高投入、高消耗和高污染来换取经济的增长。可以说,今天中国出现的资源、环境问题在很大程度上是由于采用了这种发展模式。比如在自然资源的消耗方面:据调查,2003年,中国消耗的原煤、铁矿石、钢材、水泥分别占全世界消耗量的31%、30%、27%和40%,而创造出来的GDP则只占世界的4%;建国五十多年来,中国的GDP增长了十多倍,而矿产资源的消耗却增长了四十多倍;另外,中国农业生产灌溉用水的利用系数是国际先进水平的一半左右,工业万元产值的用水量是先进水平的十倍左右。在能源的消耗方面,中国的火力发电、钢铁工业、水泥制造业的能耗水平分别比国际先进水平高22.5%、21%和45%。在废弃物的排放方面,伴随着自然资源的高投入、高消耗,其必然结果就是废弃物的高排放。据调查,中国每增加单位GDP的废水排放量比国际先进水平高四倍,固体废弃物的排放量则高十多倍。上面的这些数字虽然很少,也远不全面,但从中已经可以看出,中国目前经济增长方式所付出的资源、环境代价是巨大的,是中国的自然环境所难以承受的。目前,中国的经济水平、技术水平、人民群众生活水平还比较低,亟待提高,若按目前的经济增长方式继续发展下去,势必将引发严重的资源、环境危机。因此当前这个时期是中国选择新的发展战略和发展方式的关键时期。在这个关键时期,中国政府选择的国家发展战略可以说是经济、社会、环境全面协调发展的战略。这一战略在本质上是对先期工业化国家