政府绩效评估制度的功能与改革

政府绩效评估制度的功能与改革

自20世纪80年代以来，绩效管理和政府责任的实施已成为美国、英国和其他国家的共同目标。经过20多年的实践,美、英等国在政府绩效管理方面积累了较为丰富的经验,取得了一定的成就,并形成了一套以政府绩效评估强化公共责任和推进政府责任机制建设的方法。一、政府改革策略重在公共责任和顾客至上,轻顾客至上为理念的政府改革策略,表现为以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略,更新政府改革策略,提出以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略,以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略,并采取改政府绩效评估是运用科学的标准、方法和程序,对政府绩效进行评定和划分等级6,是为提升政府公共服务能力而采取的以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略。从发达国家政府改革经验看,政府绩效评估倡导“结果为本”的理念,通过评估结果运用的奖罚性所产生的激励与约束力,来推动政府部门及其公务员切实履行责任义务,重塑传统官僚制下的政府责任机制,成为一种“对结果负责,而不是仅仅对过程负责的新的责任机制”。1.部门绩效评估当前美国政府绩效评估之所以能取得成功,就是因为其建立了从项目绩效评估、部门绩效评估到跨部门绩效评估的一整套完善的层级评估体系。项目绩效评估是由美国行政管理与预算局(OfficeofManagementandBudget)使用项目等级评估工具对公共项目绩效所进行的等级评估,其实质是为总统预算、政府内部管理改革和预算拨款提供依据。部门绩效评估是由政府各部门对其在每个财政年度的绩效目标实现情况进行自我评估,并将绩效评估和责任报告公开以接受外界监督。跨部门绩效评估是指在项目绩效评估和部门绩效评估的基础上,由OMB统一对中央各部门执行总统管理改革议程(1)的进展状况所进行的跨部门评估,并通过制定三色等级评估体系(红、黄、绿),展现各部门执行总统管理议程的结果,以此来促使政府各部门实现预期结果并对公众负责。依托政府绩效评估来推进公共责任机制的建设,美国除了健全这样的层级绩效评估体系之外,还通过绩效预算、绩效协议、绩效报告等制度,来落实政府绩效评估的问责效用。绩效预算是一种以追求效能为目的公共支出预算模式,它要求政府每一项支出都必须满足绩、效、预算三要素的要求66,就是要求政府每项支出都依业绩的成本标准计算出来的。作为绩效预算发源地的美国,在经历了长期实践探索和经验总结指导下,其绩效预算模式已初步建立了一套衔接严密、重点突出和特色鲜明的操作程序,成为了多体系、多层次的财政责任管理工具。就绩效协议而言,美国发布的研究报告《从繁文缛节走向结果:创建一个工作更好、花费更少的政府》,就建议总统与政府各部门负责人在平等协商的基础上签订书面绩效协议。这些绩效协议大致包括:各部门责任人的自主权、责任人产出指标和结果指标、责任人履行职责和实现目标所需的资源、评判责任人是否完成其目标的标准和方法、明确奖优罚劣措施等。后来这些绩效协议延伸到了政府部门内部,由政府负责人与下级部门主管之间签订。最后,美国《政府绩效与结果法案》规定,联邦政府所有部门都必须在每个财政年度向总统和国会提交上一财政年度的绩效报告。联邦各部门每年都要把评估结果制作成绩效与责任报告,通过文件、新闻媒体和网络等手段向总统、国会和公众公开和报告。2.绩效评估体系csa英国地方政府绩效评估实践缘起于《公共服务协议》(PSA),后来出现了全面绩效评估体系与最佳实践评价模式,这些绩效评估成为推进英国公共责任机制建设的重要杠杆。PSA是中央和地方之间通过协商谈判达成的涉及后者绩效管理目标的法律文件,这些目标通常涉及地方政府和公共机构职能的若干方面120。同时,每一类公共服务协议还规定了政府公共服务的高层次目标、重点目标、关键绩效目标。PSA的签订和这些目标的分类意味着地方政府要不折不扣地完成绩效协议里赋予的绩效目标和规划,如下级没有按时、按量和按质抑或未能实现绩效协议所签订的绩效目标和战略规划,就要承担与之相应的责任。2002年,英国推行了全面绩效评估体系(CPA),通过从服务维度、资源使用维度、整体评估维度和发展方向维度,对地方政府的发展战略和发展计划、服务能力和质量、改进与创新能力、效率和效益等进行全面评估。对于那些绩效获得优、良的地方政府与公共机构,中央政府将赋予它们较多的行动自由权限和较少的监督检查待遇。对于那些被评为弱、差的地方政府则给予相反的态度。从审计委员会公布的相关信息看,绩效评估提高了英国地方政府的服务质量,有效实现了中央政府对公共服务的高度关注与地方政府增强公共服务责任意识的结合、公众对公共服务的需求与政府责任内容的结合、满足公众对公共服务所期望的结果与实现政府责任的结合。除了CPA以外,英国还通过“最佳价值绩效评价”来评估地方政府,即通过总体健康状态指标和分类服务指标(教育、社会服务、住房、环境、文化与相关服务、公共安全、消防与救助)来对政府职能部门进行评价。3.推行电子化绩效评估系统随着政府信息化的迅猛发展,电子政府不仅成为政务公开的重要平台,而且也成为推进政府治理机制变革、扩大公民参与、实现透明行政的重要媒介。2005年,联合国经济社会事务部发布的“电子政务成熟程度指数排名”中,韩国位居亚洲国家榜首。韩国电子政府取得如此快速发展,除了拥有强而有力的政府领导、IT化治理、客户导向的电子化政府服务外,最为重要的是实现了以绩效为基础的规划管理,推行了电子化绩效评估系统。为了规范电子化绩效评估系统,韩国出台了一系列相关法令,如《政府绩效评估框架法案》、《政府成果管理法》、《政府业务评价基本法》等,实施了“谋求提高行政的效率和行政服务质量的成果管理为基础的制度”13,让国民大众能够从多种渠道了解政府机关的经营成果与投入产出比率21,并要求将各种绩效管理制度统合为一个体系,明确规定对绩效信息的应用。韩国依据本国电子政府的实践制定专门的电子化绩效评估系统,提高了政府绩效信息结果的使用价值和公民参与度,保障了公众充分享有对行政事务和公共政策等知情权,确保了政府政策制定透明化,增强了政府对公众的回应性和政府在履职尽责方面的可控性,有力地促进了公共责任机制的健全。4.日本的“政策评估”制度日本的行政改革运动首先在地方自治团体得以开展。1995年,日本三重县实施了事务事业评估,同年静冈县实施了以业务评估为内容的行政改革活动;三重县北川知事从考虑国民利益的角度来进行,开展了一场“明白服务改革运动”,即政府提供的各项服务内容都是能够让国民清楚与明白;1996年北海道开始实施“即时评估”和“政策评估”。其他的都、府、道、县、市、区、町、村也都开展了行政评估。1997年,日本在中央引入了“再评价制度”,并要求与公共事业有关的六省厅(北海道开发厅、冲绳开发厅、国土厅、农林水产省、运输省和建设省)对全部公共事业进行评价,接着又将总务省的行政监察局改为行政评价局,由行政评价局行使政策评价的职能,对内阁和政府各部实施的各项政策进行全面深入的评价,同时也负责对内阁和政府各部实施的政策评估进行再评估。日本的行政评价局在全国设立了47个地方分支机构,地方分支机构负责地方政府执行国家政策的情况,对地方政策实施状况进行评估并提出建议。2002年,日本制定并实施《行政机构实施评估政策有关的法律》,这部法律的实施标志着日本政策评估制度或立法后评估制度的成熟。该法案规定内阁和政府各部在其权限范围内实施政策评估:把握政策效果,明确其必要性、有效性、效率性,以及正确反映其规划方案和实施的情况;公布评估结果等与评估政策有关的信息,力求对国民彻底说明其责任。二、形成公共利益导向的行政模式责任政府与公共责任机制作为一种民主治理理念抑或制度安排,体现为公共行政规范化的价值导向过程,其核心在于依据一定的政治价值观来构建公共行政的基本结构和运行机制,要求“政府在公共行政的一切主要方面和主要环节都必须对公众负责,形成公共利益导向的行政模式”40。发达国家政府之所以采取政府绩效评估的改革措施,主要是改变传统官僚制体系内部责任行政理念单纯追求效率和规则至上的做法,突破将程序正义和形式合法作为责任的首要目标,切实激发公职人员的主动性和创新精神,避免公共责任机制内向化、机械化、流于形式。因此,通过政府绩效评估这一制度设计来改变官僚制组织体系中自下而上的等级制责任和脱离外部公众等社会政治联系的内部化的责任机制,形成基于政府的整体责任,为了完成政治责任而设计的技术形式和组织方法131。1.强调公众参与,加强政府与公众的信任国外政府绩效评估作为一种新型的责任机制,最重要的是改变了传统的官僚制组织责任机制的狭隘性、封闭性、片面性,着力体现放松规制和市场化的改革取向,谋求以公众为本位的价值导向和以结果为本的控制。美国《政府绩效和结果法案》的目的就在于将重点放在关注成果、服务质量和用户满意度上,改善政府公共项目的效果,提升社会公众对联邦政府的信心。在评估主体安排上,美国非常重视公众意见,打破了传统上主要由政府自身作为评估主体的自上而下完全封闭的评估。美国政府绩效年度报告使各方面的利益相关者都能够监督和评估政府的活动与结果,参与政府目标的界定,是闭合“问责闭环”的一种根本手段7。英国政府绩效评估通过规定明确的服务标准及服务承诺、透明度与完善的监督机制、顾客选择、礼貌服务以及资金的价值,使得公众本位的理念渗透到公共服务的方方面面150。以“顾客导向”为理念的绩效评估改革举措,同时也在日本、韩国、新西兰等其他发达国家及部分发展中国家得到广泛应用。发达国家倡导的“顾客导向”绩效评估体系通过引入外部评估机制,促进了政府管理从以自身规则为导向转变到以公众需要为依归,改善了政府与公众关系,增强了公众对政府信任,为实现“更有回应性、更有责任心和更富有效率”的政府改革目标提供了支持48。正如德怀特·沃尔多(DwightWaldo)指出的,“如果行政只是高度集权的官僚机构的工作,就无法指望政府有个人责任感”96。政府绩效评估促使政府公共部门与公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系变为了公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。依托政府绩效评估来推进和改进公共责任,正是极力推行“顾客至上”理念和公众满意度指标考核机制的结果。2.绩效评估结果运用的机制保障政府绩效评估结果的奖优罚劣,是公共部门人事激励的基础和依据。没有政府绩效评估结果运用,政府及其公职人员等责任主体就会失去履行责任的驱动力。就美国而言,绩效协议的签订使政治官员的个人绩效与部门战略规划和绩效目标的实现直接联系起来,便于专门工作机构能定期对绩效协议的履行情况进行常态化评估与责任监控,并根据绩效协议的执行效果来决定公职人员的升迁和工资报酬。政府绩效协议的签订,实现了部门战略规划和绩效目标与政治官员个人绩效的有机结合,形成了对政治官员履行公共责任的控制机制。英国通过CPA体系的评价,对那些评估结果优秀、良好等级的政府与公共机构,中央政府将赋予较多的行动自由权限和较少的监督检查待遇;对那些被评为弱、差的地方政府和机构,中央政府则给予相反的态度;如中央政府认为有必要的话,将部分评估结果差强人意的职能实行中央接管。日本政策绩效评价也比较注重绩效结果运用,形成了对政府履职尽责行为全过程的约束和监督,改变了绩效评估长期以往的将原来事后依据结果追究政府责任的单一模式转变为事前预防、事中监控和事后追究的综合模式。韩国绩效评价当局每年评价各责任运营机关的工作计划、自我评价适当性、目标完成业绩及成果水准、机关运营的效率、以及对符合法律规范的程度,并将评估结果反映到下一年的工作预算、机关运营费和奖金当中。在对政府部门个人结果运用方面,英、美、日、韩等国逐渐废除了公务员的资历工资制,将绩效评估结果作为确定公务员工资增加、职位变动、奖金等的主要因素。配合绩效评估,部分发达国家下放人事管理权,给地方管理者及第一线管理者更多的自主权限。总之,依托政府绩效评估搭建公共责任机制,最重要的是科学实施绩效评估结果运用的奖优罚劣。奖优就是对政府责任主体作出符合公众所期望的结果和公共利益的行为进行工资、奖金和福利的奖励,来调动其履行职责的原始动力;罚劣就是对不合格、不合理和非法的绩效相关部门或人员进行惩罚,以避免和控制类似行为的惩罚机制,其实质也就是以消极性的力量促进政府责任主体产生积极性的责任动力。3.国外政府绩效评估运作的经验在推进政府绩效评估过程中,发达国家均强调通过专门性的法律制度,来规范政府绩效评估行为和维护政府绩效责任机制的规范性、长效化、权威性。美国《政府绩效与结果法案》(GPRA)要求各部门对本部门绩效目标的实现情况进行评估,并将评估结果形成绩效与责任报告提交总统、国会和公众,以接受广泛的社会监督和审查。目前联邦24个部门每个财政年度末期都要进行部门绩效评估并发布绩效与责任报告。美国完备的法律政策体系为公共责任机制的运行提供了强有力的保障。政府责任的一个基本理念是:公众有知情权即知晓公开宣布的事实,这有可能引起公众和民选官员之间的公共辩论,从而起到监督政府的作用。英国颁布了《公共服务协议》、《地方政府法》等相关法规,对绩效评估的问责效用进行了严格的规定,让公众及时了解、监督地方政府和公共机构在各相关领域的服务绩效情况,并强制要求政府绩效结果定期向公众公开,接受社会的监督,有力地促进了英国绩效评估的规范化与制度化,促进了政府工作的透明化。为提高政策评价的实效性,日本实施了《关于行政机关实施政策评价的法律》。这一法律明确规定了公民导向、结果公开的绩效评估目的,使得在开展绩效评价时能真正做到过程透明化、信息公开化40;强调政策绩效评价过程和结果的公开,使日本政府在“建立对国民开放的和值得信赖的行政”方面的努力更加趋于现实。总而言之,发达国家在依托政府绩效评估推进公共责任机制建设时,十分注重通过法律来规范政府绩效评估运作,将绩效评估生产的这种责任机制制度化。这种经验一方面是来自西方国家固有的法律传统和宪政精神,将中央政府、地方政府、社会公众以及其他政治力量拥有的权力及应承担的责任予以详细的规定;另一方面则来自西方国家的政治体制安排,即政府必须向作为公民代议机构的议会负责。另外,西方国家司法机构也是督促政府履行法定职责的重要手段,司法机构可以依据宪法以及议会颁布的法律对政府责任缺失或行政权力滥用启动司法审查程序,对政府行为进行纠偏以确保责任行政的实施。4.绩效评估与责任行政发达国家依托政府绩效评估强化公共责任机制,非常注重结合国情和行政体制改革的进程。首先,从总体上看,西方国家责任行政重建经历了一系列的发展过程,即从传统责任行政、新公共责任行政到新公共管理责任行政的发展序列28。这种公共责任机制建设是与公共行政改革总体同步进行。国外政府绩效评估与责任行政的发展,可以视为国家公共行政改革和新公共管理运动的一个有机组成部分。其次,这些国家政府绩效评估的实施与公共责任机制的健全,又是和其各国的基本国情高度契合在一起的。美国着眼于国内公众对政府的不信任,推行绩效评估核心在于改善政府公共部门与公众的关系、加强公众对政府信任、实现“更有回应性、更有责任心和更富有效率”的政府改革。同时,美国建立的从项目绩效评估、部门绩效评估到跨部门绩效评估的层级式评估体系,还得益于国家理性的管理制度、分权化的制度、结果导向的文化做支撑和保障。英国在推行政府绩效评估过程中,采取自愿与强制、激励与问责、渐进与深化相结合的原则,初期采取被评估单位内部自发、自愿与外部协调、指导相结合的评估方式,后来则采取统一集中的集权模式。韩国依据本国国情和行政改革实际,建立了以政府业务评价制度为核心的,包括政府成果管理制度、政府责任运营机关制度、政府职务成果契约制度等在内的法定化、规范化、系统化的绩效评价体系。三、借鉴国外经验，推进中国公共责任机制建设的对策国外政府依托绩效评估推进公共责任机制重建,对于当前我国行政体制改革和责任政府建设具有十分重要的借鉴意义。1.不需要直接照抄国外政府绩效管理制度是在公共服务市场化高度发展、行政法制程度和政府理性高度成熟的环境中成长起来的。政府绩效管理制度是在三权分立政治制度的基本框架内进行的,其目的是为了维系现存的生产关系、建立和发展新的公共责任机制、解决各种利益冲突和缓解各种社会危机。在这样特定的国家制度、政治体制、文化背景下发展起来的政府绩效管理制度,我们不可以直接照搬照抄。将政府绩效评估这一新型政府治理工具引入我国,要使其对我国公共管理现实环境和政府实际运行产生有效的指导力,就必须将政府绩效评估体系构建与我国具体国情结合起来,探讨基于中国政府管理体制改革和政府模式创新背景下政府绩效评估的基本规律及其体系建构4。当前,在我国建立政府绩效管理制度,是深入贯彻落实科学发展观、促进树立正确政绩观的根本要求,是深化行政管理体制改革、推进政府职能转变和管理创新的重要内容,是改进机关作风、建设人民满意政府的有力举措。我国基本国情和当前经济社会发展的基本任务,决定了必须进一步健全机制、理顺关系,基本形成党委政府统一领导、专门机构组织协调、有关部门各司其责、社会力量和人民群众广泛参与的政府绩效评估领导体制和工作机制。特别是当前我国政府绩效管理仍处于起步阶段,依托政府绩效评估完善公共责任机制,还必须坚持逐步发展和试点先行的原则,选择部分政府部门和一些地方开展绩效管理试点。要深入开展调查研究和理论研究,深化对绩效管理工作规律的认识,搞好顶层设计,把中央的要求和绩效管理理念转化为具体的政策措施。2.健全政府绩效管理机制,切实提高评估结果的运用能力完善政府绩效评估体系是充分发挥其问责功能、促进公共责任机制建设前提和基础。国外政府绩效评估之所以大幅推进公共责任机制的建设,关键在于其拥有一套科学合理的政府绩效评估和行政问责体系。当前,完善我国政府绩效评估与行政问责体系,必须:第一,扩大政府绩效评估的参与度。公众作为政府公共服务和公共产品最终惠及者,会对公共服务的过程与结果进行观察与体验,直接或间接地及时掌控评估对象的绩效信息,并通过自身的体验、质量感知与需求满足,对评估对象的绩效水平做出客观评估、对政府失责做出评判和问责。因此,一方面要加强和拓展民主参与渠道,建立健全政府绩效评估公民民主评议的机制与平台;同时,也要强化对公众的教育,增强其主体意识。第二,要优化绩效评估结果运用制度。要将政府绩效评估结果使用于政府部门和公共项目的预算,运用于政府管理问题诊断,对于没有实现的预期绩效目标的部门或者项目,相关责任人必须提供解释性信息,包括绩效目标失败的原因和对策建议。将政府绩效评估结果运用于绩效持续改进,把绩效评估信息与评估过程中发现的新情况结合起来,以助于为公共部门或项目的绩效进步和下一步工作努力提供一个清晰画面。第三,改进政府绩效管理过程中的辅导、沟通与反馈。政府绩效管理系统过程包括绩效辅导、绩效沟通和绩效反馈几个环节,而不仅仅是绩效测量过程。“绩效沟通在整个绩效评估过程中是关系到绩效评估能否达到预期目标的关键因素。”7注重政府绩效沟通、辅导与反馈,形成以工作改进和问题诊断为导向的政府绩效管理机制,主要是:加强政府绩效沟通,让政府绩效指标和绩效计划为组织所有部门及成员认可;加强政府绩效辅导,通过绩效辅导让所有评估主体、评估对象都了解并熟悉绩效管理工具与实施方法;加强政府绩效反馈,通过绩效反馈使政府组织及其公职人员在履行职责过程中不断勘误、提高效率;加强政府绩效评估的结果分析,认真分析问题、查找原因、改进管理。3.评估机制的转变任何工具效用发挥的性质与程度离不开它所应用的组织环境、组织结构和运行程序等制度基础。西方国家政府绩效评估工具的有序运行和发挥作用,拥有其独特的制度基础和文化支撑75。随着英美等国新公共管理运动和政府再造运动的展开,公共部门运行