流动儿童教育问题与对策研究流动儿童教育与我国的教育体制改革

流动儿童教育问题与对策研究流动儿童教育与我国的教育体制改革

随着大量农村人口进入城市，流动儿童教育已成为中国普及义务教育和实施的新难点。20世纪90年代,流动儿童教育问题浮现、打工子弟学校应运而生,全国各省、市、区、县已经多次清理整顿打工子弟学校,但是取缔了10余年,打工子弟学校的数量并没有减少,甚至呈现在稳定中成长的趋势。流动儿童的总量仍处于快速增长阶段,规模不断扩大,流动儿童的义务教育问题已经向实现九年义务教育目标的城市地区提出了新的挑战。一、跨省流动儿童根据2000年第五次人口普查资料显示,我国流动人口已经超过一亿人。其中,0~14岁流动儿童共达1410万(14096842)人,占全部流动人口的13.78%,其中跨省流动儿童339万(3393386)人,6~14岁适龄儿童880万(8782333)人。以北京市为例,流动人口已达308.4万人,在京居住半年以上的流动人口256.8万(2567725)人;其中0~14岁儿童28.3万(283433)人,占流动人口总数的11.04%;6~14岁适龄儿童11.4万(114935)人,占流动人口总数的4.5%,占北京市学龄儿童的8.85%。根据2000年“五普及”和1997年流动人口普查的数据,北京市流动人口及其家庭呈现如下的趋势:1.流动人口密度北京流动人口308.4万人,与上海市的387.1万人相比,少78.7万人,但比1997年北京第一次流动人口普查的229.9万人,增加了78.5万人,增长34.1%。同时在1996年~2000年期间,由外省市来京的流动人口中,1996年占5.5%,1997年占8.2%,1998年占14.7%,1999年占27.6%,2000年占44.0%,可见,近几年北京市流动人口呈逐年增加趋势。2.家庭户的比重将增加流动人口中以家庭形式居住的有49.5万户,共计115.5万人,占流动人口总数的45.0%,比1997年的32.8%增加了12.2百分点。可见,以家庭为单位的流动人口在不断增加。流动人口随着他们在北京有了稳定的工作、收入和固定的居住场所,逐渐将其亲属和子女接到北京来居住,这也是这几年来北京市流动人口呈逐年增加趋势的因素之一。随着家庭户的比重增加,流动儿童的规模也呈现急剧增加之势。0~14岁流动儿童有30.2万人,与1997年相比,增加了14.7万人,上升了4.6个百分点。3.长期坚持，充满移民的趋势有近1/5(19.42%)的流动人口在京居住时间已超过3年,约1/10(10.4%)的人口居住时间长达5年以上。二、根据移动儿童教育的背景1.农村流动人口数量分析流动儿童教育问题不是单纯的教育问题,而是劳动力流动的副产品、三农问题的延伸及社会转型期所导致的各种社会问题在教育层面的并发症。2003年我国农村流动人口已达到1.139亿,比2002年增长了8.8%,增加了1000万农村流动人口。流动人口的规模与数量不断扩大。随着流动人口第一代在城市的长时间打工,他们的第二代逐渐地成长。这就使得这一群体第二代人的成长及教育成为十分突出和不可回避的社会问题。2.户籍制度限制流入地户口的范围现行义务教育体制是与陈旧的户籍制度相适应的,是以城乡分割、区域封闭为基本特征的,因此,没有城市户口的流动儿童的义务教育问题就突现出来。中国的户籍制度是在特定的历史条件下形成的。户籍制度在特定的经济与社会体制下曾经扮演着维持社会稳定、平衡城乡发展、控制人口以及协调社会资源分配的角色。1979年以后,户籍制度限制人口流动的功能不断弱化,农民虽然可以自由进入城市,但是户籍制度依然对农民的身份、就业、教育、生活水平等起到钳制作用。由于我国的户籍制度联系着一定的社会福利与权益,因此造成没有流入地户口的人口无法享受与城市人口相同的机会与权利。例如职业准入、子女就学等方面对非户籍人口还有一定的限制。流动人口子女上学难问题是户籍制度影响的结果,没有现居住地户籍或离开户籍所在地的适龄儿童在流入地(现居住地)很难得到同等的受教育机会。3.流入地政府基本补贴了一般户由于义务教育阶段的财政,特别是在农村地区主要是由以县、乡为主的地方政府负担,因此流动儿童离开了户口所在的地区,由于没有流入地的户口,无法享受由流入地政府财政负担的教育经费补贴,而且流入地政府也没有落实外来人口子女教育的资金及任务。可见城市的管理思路基本上仍然停留在过时的户籍人口管理模式,并没有朝适应急剧社会变迁时期以常住人口(属地化管理)的管理模式调整。非户籍的适龄儿童如需在流入地接受义务教育,应交一定数额的借读费。此外,除了相关部门许可的借读费外,许多学校还要求家长“自愿”交纳一笔学校建设的“捐资助学”费,这笔费用少则数千元,多则达到数万元。经济杠杆的力量提高了公办学校接受外地借读生的积极性,但是却把大多数低收入的流动人口子女排斥在公立学校的大门外,使流动儿童无法享受平等的教育机会。4.《适用条件限制》—政策法规滞后,现行教育体制无法适应人口大流动的社会格局相关部门对流动儿童问题的认识,远远落后于现实。流动儿童教育问题直到1995年《中国教育报》报导以后才浮出水面。随着流动儿童教育问题的浮现,1995年教育部开始着手调查研究流动人口子女的受教育问题,并于1996年印发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》,在京、津、沪、浙等6省市各选1区试行。根据六区的试行结果,1998年教育部、公安部联合颁发《流动儿童少年就学暂行办法》。《暂行办法》规定,流动儿童少年的户籍所在地应当严格控制适龄儿童少年外流,只有在户籍所在地没有监护条件时,方可在流入地接受义务教育1。《暂行办法》依旧从传统的教育资源配置方面进行限制,对流动儿童采取阻挡的管理策略,仍然没有明确流入地政府在解决流动人口子女入学方面应该承担怎样的责任。打工子弟学校的出现说明现有的教育体制无法解决与满足流动儿童上学难的问题。由于流动儿童义务教育出现了缺口,很快形成一个巨大的教育市场。全国几个大城市如北京、上海、广州在1992年前后都不约而同地出现了打工子弟学校。它们的出现,说明我国的教育体制面对急剧变化的人口大流动的社会格局,没有采取应对措施。打工子弟学校没有国家一分钱的投资,几乎完全靠收取学生的有限学费来维持,因陋就简、因地制宜,低成本运作方式,复制了我国农村的办学模式。这些学校从成立之初仅有数名学生,发展到目前数百人甚至上千人的规模。打工子弟学校在过去及现在一段时间内解决了低收入流动人口子女的义务教育问题,发挥了对现行教育体制“补充”及“自救”的功能。三、留守儿童的问题没有得到整体解决目前出现的相关问题主要是由于政策法规滞后于社会变迁。迄今,留守儿童已有千万余人,但相关部委没有认识到由于人口大流动所带来的对教育的冲击与挑战,没有提出有效解决问题的方案、制定符合新形势的政策法规,使留守儿童问题不能从整体上解决。1.《义务教育法》对“儿童就近入学”的规定不够明确,且对户籍不在实施条件和教育部门的监管力度不够2001年5月《国务院关于基础教育改革与发展的决定》针对解决流动人口子女接受义务教育问题,确立了“两为主”的原则,解决了长期以来流入地与流出地政府谁负责的问题,显示了在义务教育阶段,流动儿童教育是国家的责任,是国家必须予以保障的公益性事业。2006年新修订的《义务教育法》再次明确了流入地政府在流动儿童教育中的责任。但是,新《义务教育法》中“儿童就近入学”指的是户籍所在地的就近入学,还是没有突破以户籍为主的入学原则。针对户籍不在所在地的儿童入学,虽然明确了流入地政府“提供平等接受义务教育的条件”的责任,但是相关的户籍管理制度、教育财政拨款和管理制度并没有进行相应的变革,从入学到经费保障等关键问题如何落实,则交由省、自治区、直辖市规定。这是将流动儿童教育问题另案处理,没有将流动儿童教育主流化。因此,经过整整二十年才重新修订的新义务教育法,面对我国城市化背景,全国流动儿童的规模不断扩大的趋势,依旧没有突破以户籍为主的入学原则,还是采用模糊的原则性的条文,仍然没有从法规上根本解决流动儿童入学的制度壁垒。2.因公出国地而产生的差异,无法纳入地方财政的统筹我国流动儿童接受义务教育难的问题,主要原因在于我国义务教育阶段实行的是“地方负责、分级管理”的财政体制,即义务教育以地方负责、分级管理为主,在城市由区级财政负责,农村由县财政负责。这势必加重地方财政的投入,于是各级地方政府为维护地方利益和部门利益,想方设法回避地方政府的责任,对流动儿童获得平等教育权利设下重重关卡。按照这种教育经费的支出模式,地方财政以户籍所在地统计适龄儿童的人数,以此来配置教育资源。因此,离开了户籍所在地的流动儿童,无法纳入地方财政的统筹拨款与教育资源分配。在这种机制下,流动儿童离开户籍地求学,在某种程度上占用了当地的教育资源。1992年颁布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》第十四条第一款规定:“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的,经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准,可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。”这就是借读费形成的基础,也是流动儿童在非户籍地很难得到同等受教育机会的屏障所在。3.城市户籍人口家庭教育的现状北京、上海等大城市的义务教育水平在全国处于领先地位,但多从负面角度看待人口迁移所造成的社会影响,从控制人口总量的观点,采取保守的封闭的地方保护主义,对流动儿童采取有限制的接纳,形成了一些不利于流动儿童在城市接受教育的错误观点。多数人认为流动儿童的大量涌进将会抢占城市户籍人口的教育资源,会降低城市户籍人口的教育质量,会影响城市普九工作的进程。目前,城市从治安的角度、防止犯罪的角度对流动人员进行管理,而不是从教育城市建设者的高度来考虑他们的子女教育问题,往往以施舍、俯视的角度来对待流动儿童教育。是在保证城市户籍人口高质量、高标准的教育规划后的剩余经费中划拨给流动儿童。因此,流动儿童教育主流化,要求从公民的角度、流动儿童基本权利的角度来看待问题,将流动儿童教育纳入城市总体教育规划中,形成有利于政策执行的外在环境,才能进一步形成公正政策的制定与执行,才能有助于流动儿童教育问题的根本解决。4.纳入城市学校布局的总体规划近年来城市学校在校生源减少,人口高峰期已基本过去,城市教育资源相对过剩。这对解决流动儿童教育是一个很好的优势,教育部门应该充分利用城市教育资源的优势条件,发挥公办学校主渠道作用,承担起对流动儿童义务教育的主体任务。从全国各省市的经验来看,流动儿童进入公立学校还是存在不少障碍。首先,城市从总体教育资源来说,无论在硬件与软件上都足够承担流动儿童教育。但是由于流动人口大多聚居在城乡结合处,呈现“相对集中”的现象,出现了城区教育资源闲置,城乡结合部教育资源短缺的结构性的供求关系失衡。因此,即使流动人口存在工作与住所不稳定的现实,如果能够进行学校布局的统筹规划,在城市学校布局的规划中,将流动儿童的分布充分纳入教育规划的考虑中,就能解决教育资源供求关系的结构性失调问题。其次,目前我国教育界存在普遍的错误认识,认为小班化教育就是素质教育或者优质教育的前提,并成为公立学校以名额为由拒绝接收流动儿童的主要理由。从流动儿童教育主流化的视角来看,在受教育权利与优质教育之间孰先孰后,其实是不言而喻的!此外,素质教育或者优质教育不仅仅是小班制教学就能保证的。公立学校接纳流动儿童,不仅仅是让流动儿童获得平等优质的教育,同时也让从小在优越生活中的城市户籍儿童得到与来自贫困农村的流动儿童一起学习与生活的机会,让他们从小就学会认识贫困,学习接纳流动儿童,这应该成为我们素质教育的重要内涵。此外,公立学校唯有采取灵活的符合流动儿童需求的教育模式,才可能为他们提供平等的义务教育。四、管理体制的恶化流动儿童教育是一个复杂问题,暴露了我们教育制度、政策及观念等方面的僵化,反映了画地为牢、城乡分隔的管理体制的弊端。因此,流动儿童的教育虽然处于最边缘的地位,但是却向传统教育体制提出了新挑战。1.纳入户籍人口服务,采用常住人口管理方式各级政府应打破保守的地方主义,改变现行以户口为依据的户籍管理体制,建立以常住人口/居住地为依据的管理体制。各级政府不仅应为户籍人口服务,也应将居住于本地区的非户籍人口(流动人口)纳入其日常管理与服务范围之内。特别是在基础教育方面,应将流动儿童就学纳入城市公办学校的招生计划,采取常住人口管理取代属地管理的教育体制。也就是说,城市义务教育工作应将流动儿童的入学纳入普九工作的评估、监测及规划中。唯有如此才能将流动儿童教育主流化,并从根本上解决他们的教育问题。2.建立流入地政府分担机制,共同承担流动人口义务教育上的压力目前我国以区/县为主的地方负责的义务教育财政体制,带来了地区与城乡之间义务教育阶段的财政资源的不均衡,这种不均衡现象在城市的区县内也同样存在。目前,流动人口聚集的区县,即城乡结合处的区县增加了接收流动儿童的巨大压力,增加了地方财政的负担。为此,可考虑建立流入地的省市、区三级政府分担的财政机制,使各级政府共同分担流动儿童的教育责任,为农民工子女接受平等的义务教育提供充足的资源。省、市一级政府地区的财政应统筹从工商税及房租中征收部分教育附加费,以确保流动儿童教育经费的投入。同时流入地政府必须改变“仅提供户籍人口”这种过时的思路,也应包括对本社区做贡献的居民,将流动人口纳入公共服务的对象。流动人口以辛勤的劳动,低廉的工资,为流入地降低财政支出,他们为流入地的城市