金融监管模式的比较与选择

金融监管模式的比较与选择

在危机时期重建金融监管体系的迅速重建时期，我们对世界上主要的金融监管模式进行了比较研究，并分析了不同监督管理模式的特点。这无疑对完善和审查发达国家的金融监管体系具有重要的理论和现实意义。一、各国现有的市场监管模式就目前世界各国金融监管体系的现状来看,各国监管模式各不相同,或多或少带有本国特色,但总可以找到国家监管模式之间的共同点。世界各国现有的金融监管模式大致可以分为四种:机构监管(TheInstitutionalApproach)、功能监管(theFunctionalApproach)、综合监管(TheIntegratedApproach)、双峰监管(TheTwinsPeaksApproach)(Thirtyofgroup,2008)。下面通过国家案例来分析这些监管模式的特点。(一)中国市场监管模式变迁这种监管模式是现代金融监管体系的最原始形式。大萧条时期,美国1933年通过《格拉斯-斯蒂格尔法》建立了严格的分业监管体系。该监管体系被学者们誉为现代金融监管体系的开端,其显著特点是,通过机构的法律性质来监管金融机构,也称为法律实体驱动方法(Legal-entity-drivenApproach),监管对象是各金融机构,并且金融机构实现分业经营(ThomasA.Russo,2008)。此种监管方式曾一度为各国效仿,但随着金融机构日益混业经营,各国也纷纷调整其监管模式,现在很难找到所谓“纯正”的机构监管模式,中国和墨西哥的金融监管是比较接近机构监管模式的两个国家。通过分析中国的金融监管模式可以全面把握机构监管模式的特征。相对于大多数国家而言,中国金融监管体系非常年轻,1983年国务院授权中国人民银行(PBC)管理全国所有金融机构,成为中国金融监管体系形成的开端。1992年为了规范和发展股票市场,建立了国务院证券委员会(CSC)和中国证券监督管理委员会(CSRC)两个机构,并和PBC一起负责对证券业的监管。1998年CSC和CSRC合并,并保留了后者的名称负责全国证券业监管,PBC不再监管证券业;同年,为规范全国保险业的发展,中国保险业监督管理委员会(CIRC)成立;2003年中国银行业监管管理委员会成立(CBRC),负责银行、金融资产管理公司、信托投资公司和其他储蓄类金融机构的监管,而PBC转为专职负责货币政策实施,但保留了监管政策制定参与权。至此,中国形成了“一行三会”的机构监管体系,实施分业监管。除“一行三会”外,财政部也参与金融监管,主要对监管政策提出建议,但无决定权。而对外汇交易的管理则由PBC下属的国家外汇管理局(SAFE)负责。以上所有的监管机构都隶属于国务院(图1)。在图1所示的中国金融监管体系中,各监管机构实行分业监管。《2003年银行业监管和管理法》和《商业银行法》成为银监会实施监管的法律基础,2006年对上述法律的修正案进一步扩大了银监会的权利,其监管涉及到商业银行的风险管理和外资商业银行的运营监管。证监会的监管以《证券法》、《上市公司监督和管理条例》为依据。保监会以《保险法》为法律基础,并制定了《保险销售人员管理条例》、《保险高级经理人管理条例》等实施监管。在上述法律、法规的授权下,“三会”有权在各自监管边界内对金融机构采取检查、注资、罚款、接管等措施。近年中国金融市场发展迅速,混业经营不可回避,面对诸如光大集团(包括光大投资、光大证券、光大银行)式的金融集团,机构监管模式越发显得力不从心。为此,2000年银监会未成立前,PBC、CIRC、CSRC之间就建立了一个联合委员会来协调监管过程中出现的问题,但该委员会自建立以来一共只举行过两次会议,形式大于实际。2004年,CBRC、CIRC、CSRC相互签订了《谅解备忘录》(MoU)来协调合作,并规定三方每年轮流举行副主席级别的三边会议来交换信息,协商政策。在中国的金融监管体系中,并没有对消费者进行保护的制度安排,没有储蓄存款保险机构。2008年金融危机爆发后,中国意识到消费者保护在金融监管体制中的重要性,国务院2008年指出:后危机时期的金融监管改革应当注重消费者保护和宏观审慎监管体系构建,并指定PBC和CBRC尽快研究建立储蓄存款保险机构有关事宜。机构监管模式作为大萧条后分业经营的监管模式现在对于大多数国家已经过时了(Goodhart2010)。其不足至少表现在两点:一方面,随着一些大型金融集团的出现,很难从法律上界定其属于哪个监管机构的监管边界,这就可能出现监管空白。其次,机构监管者总是局限在特定领域,无法掌握整个市场信息,从而很难应对系统性风险。正是意识到这些不足,20世纪80年代以后西方国家开始转向另一种监管模式——功能监管。(二)法国市场监管机构设置的背景机构监管模式以金融机构法律地位(Legalstatus)来区分监管对象,功能监管则是以其商业行为(business)来判断监管边界。具体方法是,将金融机构的业务行为划分为银行业务、证券业务、保险业务,每种业务分属不同监管机构监管负责,审慎监管和消费者保护通常由同一机构负责,但有些国家在设计监管体系时也会分开。与机构监管模式相比较,功能监管的优势在于:至少在理论上,同一业务内对不同从业公司实行统一监管标准,提高了公平性,这在一定程度上适应了金融市场的发展(Alexanderetal,2006)。法国、巴西、意大利、西班牙、美国都先后采用过此监管模式,其中法国的金融监管至今仍然在相当程度上保持着这种结构。法国金融监管模式的复杂程度仅次于美国。根据《1941年银行法》,法国中央银行(BDF)一直在审慎监管和监管体系的构建中发挥着主导作用,1976年法国在欧洲第一个成立了市场操作委员会(COB)来监管金融机构的市场操作。其早期的监管模式类似于后来被澳大利亚、新西兰、荷兰等国采用的“双峰”监管模式,之后几经修改。1984年,法国实施了新《银行法案》,建立信贷与投资公司委员会(CECEI)和银行业委员会(CB)专门管理所有银行和信贷机构的商业活动,二者均隶属于BDF。1996年,根据《欧盟投资服务指引》(EUInvestmentServiceDirective),法国议会通过了关于1984年《银行法案》和1989年《市场安全与信息披露法案》修正案,建立了金融市场委员会(CMF)负责管理金融市场和商业规则制定。最近的一次大规模变革是在2003年,变革的目的是明确各监管机构的目的,合并重复机构,简化监管体系,提高效率。此次改革奠定了法国金融监管的功能监管模式(图2)。如上图所示,变革后的法国金融监管体系依然复杂,但其功能监管模式比较明显。在2003年的改革中,银行业务和信贷投资机构主要由BDF下属的CB和CECEI监管,CB负责审慎监管,CECEI负责准入控制;在证券业务方面,根据2003年《金融证券法案》合并COB、CMF以及金融管理纪律委员会(CDGF)成立金融市场管理局(AMF),主要负责对各种金融投资工具的审慎监管,并由其专门设立审批委员会(SC)负责金融工具的市场准入,AMF更注重市场信息的披露和消费者保护;在保险业务方面,新成立保险互助社会监管局(ACAM),ACAM负责对保险业务、再保险业务、相互保险业务和养老基金业务进行审慎监管,同时成立保险公司委员会(CEA)负责私人进入保险行业的审批,其他保险公司的营业执照审批则由法国财政部(MINEF)负责。2003年改革后,MINEF在法国金融监管体系中具有重要位置,其吸收了CMF功能,负责起草有关银行业务操作、投资服务、保险业务等方面的监管规则,并与法律与金融规则委员会(CCLRF)协商有关规则问题。同时MINEF下设的法国储蓄机构担保基金(FGDS)对CB授权的金融机构进行保护。MINEF还肩负着与欧盟相关监管机构之间的沟通,在国内也有和AMF共同促进信息披露的义务。2003年改革中另一个重要改变是,为了在众多金融监管机构中尽可能做到信息共享,法国专门成立了金融管理部门委员会(CACESF),通过CACESF,各行业的监管机构可以相互交换信息,提高监管效率。2008年的金融危机使法国开始对其金融监管体制进行改革,主要体现在相关监管机构从2008年开始陆续推出的一些政令,以及议会通过的相关法律和政府向议会提交的法律草案中,后者主要包括《经济现代化法》(2008)、《消费信贷改革法草案》(2009)等。但是这种改革是局部的,并没有类似美国金融监管改革的一揽子计划(李扬,2009)。与机构监管模式相比较,功能监管模式实现了同行业内监管标准的统一,无疑有利于公平市场的建立。但是功能监管的有效性建立在良好区分产品边界的基础上(Barth,2006),随着金融创新的不断发展,界定金融产品的边界越来越难,功能监管模式面临着重大挑战。重要的是,即使能有效界定金融产品,但由于各监管机构之间存在行业监管差异,也极容易导致金融市场的结构性失衡(Tuner2009),例如证券业监管较松,而保险业较严格,结果会导致证券业发展过度,而保险业发展不足。(三)英国法上的“边缘银行”与hmt综合监管也称为金融监管局(FSA)模式。与前两种监管模式具有多个监管主体不同,综合监管模式通过建立一个超级监管机构负责金融市场所有金融机构和金融业务的监管(FSAannualreport,2009),既负责审慎监管也负责商业行为及消费者保护。这样的制度设计有利于监管者全面掌握市场信息,消除前两种模式下不同监管主体之间监管标准不一致导致的金融市场结构性失衡。近年来,不少国家的监管者对其表示了很大的兴趣。英国、德国、日本、卡塔尔、新加坡、瑞士等国家均采用了此种监管模式,其中英国最具代表性。20世纪70年代以前的英国金融监管模式属于非正式监管。在银行业监管上,根据1946年《英格兰银行法》,英格兰银行(BoE)通过在市场操作及其在支付系统中所了解的信息来监管银行部门运作,而这一时期监管规则的实施主要通过道义劝说(MoralSuasion)、同业压力(PeerPressure)来实现,也可以在取得英国财政部(HMT)授权的情况下,直接指导银行运作,但这种权利基本没用过。在证券业监管上,在欧洲债券市场出现以前,一直由伦敦股票交易所(LSE)负责,而监管实施也是通过一些非法定(Non-statutory)的规则来实现的,但在防止欺诈、消费者保护上却有严格的法律规定。保险业务由贸易与工业部(DTI)负责监管,保险业精算程序是法定监管的对象。20世纪70年代开始,一批“边缘银行”(FringeBanks)出现了严重的问题。“边缘银行”主要以非银行业为主,相对于专业的商业银行而言,BoE对其关注较少。但1973年BoE不得不大范围地救助那些与主流商业银行有密切关系的边缘银行来维护金融市场稳定。鉴于此,传统的非正式监管已经难以适应金融市场的发展,《1979年银行法》引进了一个正式监管框架,确定了BoE作为英国金融市场监管核心的法律地位,《1987年银行法》进一步加强了BoE在金融监管方面的核心地位。20世纪80年代后期,尤其是受1986年“金融大爆炸”(BigBang)的影响,英国金融市场问题频发,90年代又出现了一些提供全方位服务(FullService)的超级金融机构,英格兰银行在处理这些问题时常常顾此失彼(Tuner,2009)。1997年英国金融监管体系开始重大调整,为防止英格兰银行政策执行过程中出现目标冲突而降低政策效果,在英国财政大臣的提议下,英格兰银行主要负责货币政策实施和金融市场稳定,对银行机构的监管则转由证券和投资委员会(SIB)负责,并将SIB改名为金融服务局(FSA)。2000年年初FSA从LSE接管对上市公司的监管权,同年年底《金融服务和市场法案》(FSMA)获得通过,FSMA规定到2001年底将几乎所有的监管权都转移给FSA,从而建立了英国综合监管模式(见图3)。如图3所示,HMT决定金融监管的框架,协调国内监管合作,财政大臣作为“三边委员会”(TripartiteCommittee,TC)的主席,对重大监管问题具有决定权,同时,HMT还负责与欧盟的协调。BoE主要负责货币政策,但保留了维护金融稳定的职能,其可以通过对重要金融机构支付系统监测向FSA提供信息,作为最后贷款人,BoE在三边委员会框架内开展监管合作。FSA则全面负责对所有金融机构的监管,监管内容涉及金融机构的运作,金融产品的一级市场和二级市场等。同时FSA还与其他机构合作(如评级机构等)。综合监管模式似乎设计完美,克服了前面两种监管模式的诸多不足,其建立以来,一直受到好评,但2007年北岩(NorthRock)银行事件以及随后次贷危机暴露出来的问题,使其有效性受到强烈质疑。ThirtyGroup(2009)认为,综合监管模式面临的最大挑战就是,监管机构必须做到百分百准确(几乎不可能),一旦出错或者监管不到位就没有其他机构来补救。另外,这种一家独大的监管模式很容易官僚化,缺乏效率。在后危机时期,英国监管当局提出加强宏观审慎监管,希望通过建立良好的信息披露系统并积极参与国际监管合作来弥补这些不足。(四)澳大利亚双轨管理模式迈克尔·泰勒(MichaelTaylor)1995年提出“双峰”(TwinPeaks)模式,主张成立两家在职能上相互补充的金融监管机构,一家是针对金融领域里的系统性风险进行审慎监管的机构,可称之为“金融稳定委员会”;另一家是针对金融机构的机会主义行为进行合规监管的机构,可称之为“消费者保护委员会”。在他看来,以往清晰地区别银行业、证券业和保险业的金融监管制度已经不再是最好的监管金融体系的方式了,因为上述区别已经变得越来越无关紧要,如果仍然强调传统的区别就会导致不同管辖权下的金融机构之间的竞争非中性或不公平。而金融机构之间差异的缩小,以及超级金融机构(FinancialConglomerates)的出现,系统性风险的范围扩大了,这就要求金融监管能够从更广泛的视角看问题。所以金融稳定委员会(FSC)应面向所有可能引发系统危机的金融机构加强审慎性监管,保证金融体系的健全。泰勒认为,双峰式的金融监管模式可以避免监管职能在不同监管部门之间的重叠,并解决金融监管目标等方面的矛盾冲突。虽然这一监管模式中也存在一定的灰色区域,但泰勒相信,其中的异常与矛盾现象要比其他模式更少。泰勒的模式得到了一些国家的响应,如澳大利亚、荷兰、西班牙等国。其中澳大利亚的双峰监管模式较为成熟。1997年4月,澳大利亚的沃利斯咨询委员会(WallisCommitteeofInquiry)提出了与双峰模式类似的建议,主张成立一个专门负责监管金融机构商业行为的监管机构和一个专门对所有金融机构进行审慎监管的机构。1998年《澳大利亚审慎监管法案》获得通过,该法案规定创立ARPA负责对法定储蓄机构(ADIs)进行审慎监管,2001年《保险改革法案》将ARPA审慎监管边界扩展到保险业和养老金,同年通过的《金融部门数据收集法案》赋予ARPA对被监管对象随时索取金融数据的权利。2001年获得通过的另一个重要法案《澳大利亚证券和投资委员会法》规定成立澳大利亚证券与投资委员会(A-SIC),负责监管在其注册的所有金融机构的商业行为,根据2001年《金融服务改革法案》规定,商业行为监管主要包括监管金融产品结构、市场操作、交易结算、信息披露等。澳大利亚监管机构通过一系列的改革,最终形成了如图4所示的双峰监管模式。如图所示,澳大利亚的金融监管体系主要由5个机构构成,分别是联邦监管委员会(CFR)、联邦财政部(CT)、澳大利亚储备银行(RBA)、ARPA和A-SIC。根据澳大利亚的相关法律,这五个机构分工各异。1998年《储备银行法1959》修正案获得通过,修正案规定RBA主要负责金融稳定,并在RBA内建立支付系统委员会(PSB)专职负责支付系统监管,另外,下属的澳大利亚竞争和消费者委员会(ACCC)主要负责金融机构之间的合并和反垄断,而反洗钱则由下属的澳大利亚交易报告与分析中心(AUSTAC)负责;ARPA负责审慎监管并有和RBA共同保持金融市场稳定的义务;ASIC主要负责对各金融机构商业行为监管;CT负责对PSB、ARPA、ASIC等机构的主要负责人的任命,协助其他监管机构推动相关监管政策,并是金融监管机构委员会(CFR)的重要组织者。CFR主要充当协调各监管机构监管政策的平台,参与CFR协调的还包括非官方的金融部门咨询委员会(FSAC)。由于澳大利亚监管模式中起主要监管作用的是APRA和ASIC,因此被称为“双峰”监管模式。与前三种监管模式相比较,双峰监管模式具有很多优点,既没有界定金融机构监管边界的烦恼,也消除了综合监管模式无补充余地的风险。同时双峰监管模式还明确规定:当金融稳定目标和消费者保护目标发生冲突时,审慎监管机构首先应该以金融稳定为主,这在综合监管模式下是很难做到的(ThirtyGroup,2009)。虽然如此,双峰监管模式也并不是完美的,其消费者保护主要通过对商业行为监管来实现,其中最重要的一环就是完美的信息披露,但这对评级机构和审计机构要求比较高。因此,建立双峰监管模式受制于成熟的信息披露体系。二、美国的混合体系美国当前的金融监管模式是一种“双层多头混合监管模式”,“双层”是指联邦和州两个层面;“多头”是指每个层面有多家监管机构;“混合”是指美国监管模式既有功能监管特点也有分业监管痕迹,还有综合监管的影子,因此美国拥有世界上最复杂的金融监管体系(Treasury,2009)。其复杂性来源于两方面:一方面,联邦政府和州政府的监管权利之争催生了美国独有的双层监管体系;另一方面,美国金融市场非常发达,金融产品丰富,同时美国在国家体制设计上强调分权竞争,因此监管机构众多。17世纪中后期美国货币危机催生了1860年《货币银行法》,由此成立了美国历史上第一家金融监管机构货币监理署(OCC)监管国民银行。由于这并没有解决规范州银行发行银行券问题,致使货币危机频发,直到1913年《联邦储备法》获得通过并建立联邦储备体系(FRB)来统一全美货币发行,货币危机才结束。除发行货币外,FRB还负责监管加入联邦储备体系的会员银行(MSBs)(包括国民银行和州银行)。1929的股票市场大溃败以及随后的经济大萧条促使美国金融监管体系发生了根本性改变(Santomero&Watson,1977)。当时大多数经济学家和政要认为,大萧条在很大程度上是由于金融机构混业经营及缺乏金融监管造成的(Bernake,1969)。为此,《1933年银行法》(也称《格拉斯—斯蒂格尔法》)授权成立联邦存款保险公司(FDIC)对储蓄银行存款提供保险,并负责监管储蓄机构运作和处理丧失清偿能力的银行。《1934年证券交易法》成立证券交易委员会(SEC),并授权SEC和一些自我监管组织(SROs)一起负责监管证券市场所有参与者,如经纪人、交易商、清偿机构等,保险业由各州负责监管。银行、证券、保险之间实现分业经营。至此,美国形成了严格的“双层多头机构监管体系”。战后随着金融市场的发展,美国的金融监管体系不断被修正。20世纪50年代,一些银行为规避利率上限(Q条例)和“不准从事非银行业务条款”的限制,纷纷实施金融创新,出现了一种全新机构——银行控股公司(BHCs),银行纷纷通过BHCs进行非银行业务。1956年《银行控股公司法案》及1970年的修正案规定由FRB负责对此类机构实施伞式监管。随后,80年代的储贷危机促使美国全面放松了金融监管。1991年英国国际商业银行(BCCI)的财务诈骗丑闻导致了美国《1991年联邦储备保险公司改进法案》获得通过,该法案规定由FDIC负责外国银行在美分支机构的监管,但这并未妨碍金融市场混业程度的不断提高。为进一步提升美国金融机构的国际竞争力,美国1999年通过了《金融现代化法案》(也称Gramm-Leach-BlileyActof1999),该法实际上是对1933年《格拉斯—斯蒂格尔法》的全面终结。在历次危机的驱动下,美国最终形成了“双层多头分业混合监管体系”(如图5)。如图5所示,美国联邦层面上有7个监管机构,FRB作为美国中央银行除了负责货币政策外,还负责对加入联储的会员银行(MSBs)、银行控股公司(BHCs)、金融控股公司(FHCs)的监管。美国货币监理署(OCC)主要负责监管全国1700多家国民银行和50多家外国银行在美分支机构。储蓄监管办公室(OTS)负责监管所有储贷(S&L)机构、或储贷机构控股公司(S&LHCs)。OTS和OCC都隶属于美国财政部(UST)。美国联邦存款保险公司(FDIC)负责监管美国银行系统中大半银行,尤其是非联储会员银行(NMSBs)、储蓄机构,并为银行储蓄账户10万美元以下提供全额保险,对养老金账户25万美元以下提供全额保险,而对证券、互助基金、和银行或储蓄机构提供的投资账户则不提供保险。国家信贷联盟管理局(NCUA)主要负责信贷联盟(CU)和储蓄机构(DI)的信贷业务管理,及时掌握全国信贷状况,并配合FRB实施货币政策。证券交易委员会(SEC)负责对所有证券参与者的监管,监管内容从操作行为到消费者保护。商品期货交易委员会(CFTC)负责对期货市场的监控,美国保险业一直以来都由各州分散监管。除上述联邦层级7个机构外,在州层面还存在众多州银行监管机构(SBS)、州保险监管机构(SIS)、州证券监管机构(SSR),它们分别负责对各州注册的金融机构监管,或者监管联邦注册机构在该州的分支机构。美国如此复杂的金融监管体系在实际运作过程中面临的最大问题是协调问题,只有各监管机构之间协调一致才能发挥最大效应(Bernake,2009)。为应对日益频繁的金融监管政策的变动,1976年建立了联邦金融机构检查委员会(FFIEC)负责协调各监管机构之间政策协商,为共同应对具有关联度的问题提供协商平台。1989年《金融机构改革、恢复和实施法案》规定在FFIEC下建立两个二级机构,分别是负责州银行监管者协商的州银行监管委员会(CSBS)和负责保险监管的全美保险监督官协会(NAIC)。另外,为及时应对突发危机,专门成立了金融市场总统工作组(PWG)负责紧急情况下协调各联邦监管机构