农村土地承包经营权流转的法律依据

农村土地承包经营权流转的法律依据

土地流转制度基于土地所有权制度，是基于土地所有权制度的土地所有权和功能的流通制度。土地产权制度建设在两个方面体现了对土地流转的积极作用:一是为土地流转提供法律保障,二是规范各方在土地流转中的各种行为。我国《宪法》第十条对农村土地的所有权作了如下规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有之外,属于农民集体所有。”家庭联产承包责任制确立后,我国的集体土地由原来的集体所有、集体共同使用的体制转变为集体所有、农户承包经营,并以此确定了农村基本经营制度。在承包期内,农民享有承包地的使用权、经营权、收益权以及部分的处置权,这里的部分处置权主要指依法对土地承包经营权进行流转的权利。一、辽宁省农村产权状况1.轮延包工作保持承包关系长期稳定符合广大农民的意愿,在第一轮承包到期之后,为了落实国家土地承包政策,打消农民顾虑,全国各地广泛开展了农村土地二轮延包工作。辽宁省自1997年开始在全省范围内开展二轮延包工作,在2004年又开展的农村土地承包专项治理工作中,重点对二轮延包中存在的问题进行治理、规范。根据相关部门的统计数据,截止到2005年3月,实行家庭承包经营落实到具体地块的面积为4718.2万亩,占应落实地块的99.1%,基本完成了二轮延包的任务,农民对土地的承包经营的权利得到了延续。2.辽宁集体土地所有权登记确权工作现状开展集体土地所有权登记确权工作是农村土地产权制度的重要内容。通过落实这项工作,有助于进一步开展农村土地管理工作,明确国家、集体之间的权属界限,保护农民的合法权益。辽宁省自2001年开始展开农村集体土地所有权登记确权工作,通过集体土地所有权主体的认定、地籍调查等一系列工作,确定农民集体所有土地的权属关系、地类面积、使用条件等信息,记录于专门的簿册,并向集体土地所有者颁发《集体土地所有权证书》。截至2010年年底,全省的集体土地所有权确权工作基本完成,发证率达80%。大部分土地已确权至村一级单位。3.推进土地承包经营权登记确权工作《物权法》进一步规定了物权法定、登记公示,为确保土地承包关系的长期稳定提供了法律依据。党的十七届三中全会也提出要求,“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”深入开展土地承包经营权登记确权工作,对于进一步明晰产权,依法维护农民土地承包经营权益具有重要的现实意义。辽宁省目前正在开展土地承包经营权登记确权工作试点,在省内14个市各选取1个村作为试点,具体工作包括:承包地块、面积、合同和承包经营权证书“四到户”;勘定承包地块位置,建立承包地籍管理;建立健全土地承包经营权登记薄;开展土地承包经营权变更、注销登记等。二、产权制度中存在的问题1.土地承包经营权未变更或注销承包合同一轮承包开展了三十多年时间,二轮延包也已过去十多年,其间因地块调整、农户分户、整户消亡、婚姻等情况导致部分耕地承包经营权发生了变化,但未变更或注销承包合同。有的农民将土地承包合同遗失或损坏,但并未申请补发;个别村甚至没有跟农民签订正规的土地承包合同。由于时间久远和技术条件限制等原因,承包地地界模糊、四至不清、面积不准等问题也比较严重。近年来,因为此类存在争议的土地参与到流转当中而引发纠纷的案例不胜枚举,处理起来相当有难度。2.农民对土地的所有权与义务认识不到位法律规定农村土地属于农民集体所有,但是在所有权确权过程中,也仅确权到村级,而组级的所有权确权工作由于工作量过大至今没有开展,这就造成了土地产权主体的模糊,进而导致农民和集体之间权利义务不清。农民往往不能明确土地的哪些权利属于集体,哪些权利属于自己。在朝阳和葫芦岛一些农村的调研中,有48%的农户认为“土地是集体的,农户拥有使用权”,但当被询问对使用权的理解时,大部分农民只是简单地回答“种地”。在调研中发现,在农民当中存在着两种比较典型的错误观念,一种认为土地完全归集体所有,自己只有使用权而没有任何的处置权,流转与否都是集体的事情,自己没有权利做决定。另一种把承包经营权曲解为所有权,认为承包地完全由自己支配,在日常生产和流转中容易出现一些违法违规情况,如不按规定签订流转合同、将土地改为非农用途等,甚至有的在集体调整承包地过程中做出挖沙取土等严重破坏耕地的行为。在某些地区,乡镇干部出于各种目的过分强调集体对土地的所有权,更有甚者认为村干部可以代表集体行使土地的所有权,以土地所有者为由放大自己的权利,在土地流转过程中加入了过多的行政干预,出现一些违背农民意愿的情况。如以各种不正当理由强行收回发包地,不经集体成员同意擅自对外发包集体土地,发包集体土地所得收入分配混乱等,这些行为都严重损害了农民的承包权益。3.农村土地承包经营权的作用《中华人民共和国物权法》第三编第十一章专门解释了土地承包经营权,明确了其用益物权的性质,规定了农民在承包期内对其承包经营的耕地享有占有、使用和收益的权利。相对于债权来说,物权性质的土地承包经营权对保护农民承包权益、鼓励农民发展农业生产和参与流转具有更加积极的意义。农户手中的承包经营权的物权性质主要靠承包合同和承包经营权证来落实,但是现在农村还存在合同中显示的承包地面积、承包经营权证上登记的承包地面积与实际耕种的承包地面积三者不符的情况。还有个别地区发证机关不按规定给农民颁发承包经营权证,造成农民对土地的占有权得不到明确,这些问题直接导致在流转中流转价款难以确定,在征占地过程中征地补偿不到位的情况也非常突出。三、完善辽宁省农业区系统的建议1.应坚持适度市场化,避免弱化所有权和经营权实践证明,家庭联产承包责任制在根本上符合我国的国情和广大农村的实际情况,通过对承包地的长期使用权、生产经营自主权以及承包经营权的流转三个方面来实现农民的承包权益。土地承包经营权作为土地公有产权与承包经营权的有限分离,在法律允许的范围内弱化所有权,强调实际生产当中的使用经营权,不失为一种在土地公有前提下对土地利用形态的探索。所以搞流转并非要否定家庭联产承包责任制的主体作用,而恰恰是对这项正确制度的坚持和完善。保持现有承包关系长期稳定是国家三令五申的政策,这等于给农民吃下了一颗“定心丸”,让他们可以放心流转承包地,一旦政策又出现变动的倾向,农民很可能出于对未来政策的不确定性的考虑牢牢地将土地掌握在自己的手中,这会严重阻碍土地流转工作的进行。土地流转工作应充分考虑地区特点,不能不顾地方实际情况一哄而上或是硬性规定指标。特别是在经济欠发达、农民非农就业困难的地区,更需保持现有承包关系的稳定,坚决杜绝不顾农民意愿强迫流转行为的发生。2.建立农村土地承包经营组织,发挥其宏观管理职能《中华人民共和国土地承包法》中明确规定了作为发包方的农村集体经济组织的权利:监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地;制止承包方损害承包地和农业资源的行为。同时应承担的义务有:维护承包方的土地承包经营权,不得非法变更、解除承包合同;尊重承包方的生产经营自主权,不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动。作为承包方的农户依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,同时承担维持土地农业用途、保护和合理利用土地的义务。对于发包给农户的土地,集体虽占据所有权,但这种所有权主要体现在管理和监督作用上,而非一般物权赋予的处分权,对于承包方的正常的生产经营不应干涉。这就要约束和规范各级政府及其部门对农村土地流转的组织管理行为,强化其宏观管理职能,将工作的着眼点放在对土地流转的指导、组织、协调、管理和监督上。要坚决杜绝对土地流转下指标、派任务,或是以各种不正当理由阻挠农民合法流转的行为。相对于集体来说,承包户手中的承包经营权的物权特性更加明显,在法律允许的范围之内,农民对土地的经营享有较高的自主权,是否参与流转等流转的具体事项都不受发包方约束(转让除外),只需按规定签订正规流转合同,在相关部门进行登记备案即可。3.规范土地流转行为,完善土地承包经营权的登记颁证制度,确保承包地有序流转只有土地承包经营权归属明晰,农民的流转行为才能合法化,在利益受到损害时才能进行有效的维权。深入细致地开展土地承包经营权登记工作,勘界确权、解决历史遗留问题、对地块重新进行核实登记,建立县、乡、村三级农村土地承包信息管理系统、真正落实农民的土地承包经营权益,这对于减少土地归属纠纷,维护农村社会和谐稳定,规范土地流转行为具有极其重要的意义。在登记颁证过程中,对于承包地块、面积、合同、证书不明确或者未到户的,应全部落实到户。未签订承包合同的,要补签;因承包合同丢失、破损等原因需要补订的,要补订。未向农户颁发土地承包经营权证书的,要颁发证书;因证书遗失、污损等原因需要补发换发的,要予以补换;因承包地被国家全部征收等原因